項目制視角下城市社區建設研究——以廣州市幸福社區建設為例

匡夢葉

（廣東白云學院社會與公共管理學院，廣東 廣州， 510450）

一、研究背景

改革開放以來，我國城市基層社會管理格局發生了很大變化，單位制的解體，使得大量“單位人”轉變成為“社區人”。但計劃經濟時期形成的“全能政府”“無限責任政府”的觀念并沒有及時轉變。隨著經濟的發展，社區居民的物質以及精神文化日益豐富，利益訴求也日益多樣化，導致城市基層治理中各種矛盾凸顯。加強城市基層建設、緩解基層矛盾成為我國城市社區管理工作的重中之重。

我國社區建設的提出以及社區建設實踐的推進與我國政府體制改革密不可分，政府力圖通過社區建設來實現以社區制取代原有的街居制，改變政府在基層能力不足的弊端，并試圖推動更多的市民參與到社區建設中來。[1]自1991年5月民政部首次提出社區建設的概念開始，社區建設逐漸成為我國城市管理的核心內容，不論是政策層面還是實踐層面，都得到了各級黨委和政府的重視。

在各級黨委和政府的領導和指導下，全國各地掀起了全面推進城市社區建設的熱潮，城市社區建設取得了一定成效。經過十幾年的實踐發展和經驗總結，“上海模式”“沈陽模式”“江漢模式”“鹽田模式”等典型的社區建設模式逐漸被大家所熟知。而在實際工作中，除了這四種模式之外，全國各地還有很多很好的社區建設經驗值得總結和推廣。

廣州市作為我國改革發展的先行地，在社區建設方面亦出臺了很多政策措施，社區建設也取得了很好的成效。廣州市于2012年提出幸福社區建設政策，由政府財政出資，對每個參與創建的社區提供30萬元創建經費用于社區建設，至2015年底，全市50%的社區創建成為了幸福社區。廣州市政府對幸福社區累計投入超過7億元。[2]不論是從社區居民滿意度的提升，還是從社會大眾對幸福社區這項政策的認可度來看，廣州市幸福社區的政策都取得了一定的成效。

與以往的社區建設實踐相比，廣州市“幸福社區”建設有三個特色：一是政府為每個參與“幸福社區”創建的社區提供30萬元財政經費用于創建工作[2]；二是以社區居委會為中心的創建主體通過需求調研了解本社區需求，以本社區居民服務需求為導向，提出適合本社區的創建方案，社區的創建工作具有很大的自主性；三是以分類創建為路徑，每個參與創建的社區根據自身特色，自主選擇不同的創建路徑。

因此可以說，廣州市幸福社區建設是將社區建設項目化的一種方式，即政府向社區轉移支付30萬元建設經費，社區根據自身需求合理使用經費來建設社區。[2]這種以需求為出發點，以項目為載體的社區建設形式在一定程度上發揮了社區的自主性和積極性，也是當前我國很多地方政府自上而下推動社區建設的一種機制。本文以廣州市幸福社區建設項目為例，以項目制為研究視角，借鑒實踐社會學的研究方法，在項目制框架內，以項目實踐過程為時間軸，對廣州市幸福社區建設中的各方主體的行動邏輯及項目運作邏輯進行研究。

二、文獻評述與理論視角

(一) 已有研究回顧

社區建設的研究是伴隨著社區建設的實踐興起的。1991年，民政部首次提出社區建設的概念后，各級黨委和政府紛紛出臺了一系列的政策措施推進社區建設。隨著實踐的推進，對于社區建設的研究也越來越多。單位制的解體、城市化的加速以及基層管理體制的改革，更直接推動了社區建設的研究，特別是在2000年之后，學術界對于社區建設的研究呈現出“井噴”的蓬勃現象。

西方發達國家的社區建設實踐早于我國，歐洲早期的救濟工作、18世紀末19世紀中葉德國部分城市實施的濟貧改革、19世紀末英國和美國發起社區睦鄰組織運動等都是社區建設的實踐探索；二戰以后，聯合國通過“社區發展計劃”來推動社區發展，借以推動基層社會改造。[3]由此可以看到，西方國家社區建設的實踐包含在社區發展運動中。

通過對相關文獻的梳理發現，不同的時代背景、不同的學者對社區建設的內涵的理解都有所不同。如上文所述，西方國家的社區建設實踐往往是跟社區發展運動結合在一起的，單獨對社區建設進行定義的比較少。Weil M O認為社區建設是指那些能夠支持和促進個人、團體、組織與社區之間的積極聯系的活動、實踐和政策。[4]Gardner J W將社區建設包括具體化為十個方面：多樣性及整體融合；共同的價值基礎；關懷、信任和團隊合作；有效的內部溝通；社區參與；肯定；社區之外的聯系；關注年輕人的發展；社區發展規劃；相關機制建設。[5]中國香港社區工作教育工作者聯席會議則把社區建設具體化為三方面:社區發展、社區參與和提高居民的地區意識。[6]王思斌認為社區建設實質上是一個社區發展過程，是一個復雜的經濟、政治和社會過程，強調基層民主的發展，目的在于強化社區要素，增進社區機能。[7]唐忠新認為社區建設是對社區工作的總體概括，是指在黨和政府的主導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，提高社區成員的生活質量和整體素質，促進社區經濟、政治、文化、環境協調、健康發展的過程，也是社區資源和社區力量的整合過程。[8]

本研究結合我國社區建設實際，借鑒王思斌和唐忠新的定義，將社區建設定義為：社區建設是一項內容廣泛的系統工程，其實質是對我國傳統城市管理體制的改革。我國的城市社區建設主要是指城市基層社會在黨和政府的支持指導下，依靠社區力量，利用社區資源，整合社區功能，解決社區問題，發展社區事業，促進社區經濟、政治、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員的生活水平和生活質量的過程。

上文提到，社區建設的研究是伴隨著社區建設的實踐興起的。在社區建設實踐中，國內外涌現出很多典型的做法，學者們對這些實踐進行總結歸納分類，提出不同的社區建設模式。

對于國外社區建設，依據政社力量的大小，學者們總結了三種模式。一是社區自治模式。該種模式政府行為與社區行為比較分離，政府對于社區的干預較少且以間接干預為主[9]，各類社團組織是社區建設的主體，實行民主管理。該模式以美國為代表，社區內沒有政府基層組織或派出機構，主要依靠社區居民自由組合、民主選舉產生的社團組織來形式社區管理和社區建設智能，居民的自主意識及服務意識較強，社區志愿者規模較大。[10]二是政府主導模式。該種模式政府直接干預社區建設，政府行政力量對社區建設有著較強的控制力，公眾很少參與到社區管理和社區建設中。[11]該模式以新加坡為代表，政府中設有國家住宅發展局，負責指導和管理社區工作。同時，政府通過對社區組織給予物質支持和行為引導，來把握社區活動的方向，社區的經費主要來源于政府撥款和社會贊助。[12]三是混合型模式。該模式政府與社團共同進行社區建設，政府對社區管理和社區建設進行規劃和指導，并撥付經費；在實際建設中則以各種社會力量為主導，官方力量與民間力量交織在一起，共同建設社區。[13]該模式以日本為代表，主要由自治省負責社區工作，地方政府設立社區建設委員會、活動自治科等帶有行政色彩的自治組織，政府負責指導和監督社區建設工作，并且提供相應的社區建設資金；設有專門的機構收集居民對于地域管理的意見，居民主動參與社區管理。[12]

對于國內社區建設，依據不同地區的經驗，比較典型的模式有三種。一是沈陽模式。該模式將社區定位于小于街道而大于居委會的范圍上，在社區內設立了社區成員代表大會、社區協商議事委員會和社區居民委員會作為社區自治的主體組織。[13]其中，社區成員代表大會是決策層，是社區最高權力機構，職能包括選舉、決策、罷免、評議、監督等；社區協商議事委員會是議事層、監督層，職能包括建議、議事、協商、評議等；社區居委會是執行層，負責自治事務的處理，職能包括執行管理、組織活動、日常事務管理等。[14]二是上海模式。該模式的特色在于“兩級政府、三級管理、四級網格”的管理體制，其中“兩級政府”指市、區兩級政府，“三級管理”指市政府、區政府、街道辦事處對社區建設所實施的管理，“四級網格”是指在街道內設立市政管理委員會、社區發展委員會、社會治安綜合治理委員會以及財政經濟委員會。該模式是針對以往“兩級政府、兩級管理”的體制提出來的，在“兩級政府、兩級管理”體制下，強調市、區兩級政府的職能，忽略了街道辦事處的作用。[15]三是江漢模式。該模式主要是指武漢市江漢區社區建設模式，其特點是在依照沈陽模式建立社區自治組織體系后，明確提出社區自治的目標，并將轉變政府職能和培育社區自治作為實現這一目標的基本路徑；注重理順政府(包括街道辦事處和政府部門)與居委會的關系；強調居委會與街道、政府部門的關系是指導與協助、服務與監督的關系；街道辦事處和政府部門負責行政管理，承擔行政任務，居委會服務社區自治，負責社區自治事務。[14]

由此可知，依據政府與社會力量在社區建設中的作用大小，大致可以將社區建設劃分為三種類型：大政府小社會的社區建設模式、小政府大社會的社區建設模式、政社合作的社區建設模式(見表1)。

表 1 社區建設類型

通過對上述相關研究文獻的分析可知，社區建設的研究離不開社區建設的實踐，而關于我國社區建設實踐模式的研究，大部分都是在政府與社會二元視角下開展的，自“沈陽模式”“上海模式”“江漢模式”提出來之后，很少再有其他新的社區建設模式被總結出來。但是，在不同時期不同社會制度環境下，社區建設的內涵及其側重點應該是不同的。隨著我國社會管理向社會治理的轉變，在社區建設主體方面，越來越強調多元主體，即強調政治、經濟及社會力量的合作，需動員社區居民的參與[16]；同時，要重視共同體思想和社區公共精神的構建[17]。廣州市幸福社區建設的實踐就是在這種背景下出現的，而對此類實踐的研究，目前還比較缺乏。

(二) 研究的理論視角

計劃經濟時期，我國城市基層管理體制以單位制為主，單位包攬了居民的社會管理、社會服務、社會支持等各方面的職能。在這種體制下，現代意義上的市場、社會比較難發育起來，出現了政社不分、生產效能低下等問題。改革開放以來，隨著單位制解體，國家與社會逐漸分離開來。一方面，政府開始轉變職能，政府直接控制和干預逐漸減少，政府的角色從“劃槳”向“掌舵”轉變；另一方面，社會力量開始發展壯大，企業、社會組織等得到了較大發展，為有效承接政府轉移的社會管理和服務功能提供了組織基礎。項目現象就是在單位制解體后出現的，在政治、經濟、文化、社會等各個領域均有所體現。

在社會管理領域，項目現象的出現與我國財政支付手段的轉變密切相關。20世紀90年代中期以來，國家財政收入和分配制度進行了一系列改革，國家財政開始通過轉移支付的形式來配置資源；即采用專項支付或者項目資金的方式自上而下地分配資源，而地方政府或者基層則需要通過申請項目的方式來獲得相關資源。這種以項目為載體的資源配置現象也得到了學者們的關注，特別是2010年以來，學術界對這種項目現象的研究也越來越多。經過學者們的總結提煉，出現了“項目制”“項目治國”“項目治理”等概念。

所謂“項目”，原本是指一種事本主義的動員或組織方式，“項目制”意義中的“項目”，并不是寬泛意義上的項目，而是特指中央對地方或地方對基層的財政轉移支付的一種運作和管理方式，[18]將其放在項目制框架內進行分析，其實就是通過對項目的制定、申請、審核、分配、檢查與應對等一系列環節和過程進行研究，來探索項目的運作模式及其背后所反映的治理邏輯。

項目制不單指某個項目的運作過程或者項目管理中的制度，而是一種體制，一種能夠將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各個領域統合起來的治理模式。[19]項目制運作可理解為一種以完成特定目標和任務的組織性活動，政府、社會組織、社區和居民因項目制運作而暫時結成特定情境中的“任務型組織”，它的特點是以完成項目制的任務為目標，以契約文本和政府文件制度為行動指向和協商基礎。[20]對項目制進行研究，除了項目本身的事本主義意義之外，項目背后所隱含的制度邏輯和項目框架內各個主體的行動策略，更是需要關注的內容。

在項目制視角下，我們將項目作為研究的載體，通過分析項目的運作模式、項目框架內的行動主體、各個主體相互之間的關系及各自的行動策略，來探討項目背后所反映的治理邏輯。項目從其制定、實施到目標實現，是一個動態的實踐過程。本文以項目運行過程為時間軸，在項目制框架內，對廣州市幸福社區建設項目的運作模式、項目主體的行動策略及項目背后所反映的治理邏輯進行研究，并主要關注6個問題：項目現象所處的社會制度環境，即實踐空間；項目運作的實踐過程及其運作模式；項目框架內有哪些行動主體及各個主體之間的關系；各個行動主體所使用的技術和策略；影響項目過程和運作模式的中間變項有哪些；項目背后的治理邏輯。

三、廣州市幸福社區建設項目基本情況

(一) 廣州市幸福社區建設項目概況

廣州市幸福社區建設是在全國的幸福話語體系下開展的，廣東省在“十二五”規劃(2011—2015年)中明確提出把“加快轉型升級、建設幸福廣東”作為未來五年各項工作的核心。[21]中國共產黨廣東省第十一次黨代會再次重申了“建設幸福廣東”的工作目標，提出建設幸福廣東是轉型升級的價值追求和目的，是貫穿社會主義初級階段的目標和任務。[22]中國共產黨廣州市第十次黨代會工作報告以“堅持科學發展，牢記執政為民，為率先轉型升級建設幸福廣州而努力奮斗”為主題，明確了“率先轉型升級，建設幸福廣州”的目標任務，提出了推進新型城市化發展的戰略構想，確立了“低碳經濟、智慧城市、幸福生活”三位一體的發展理念，將打造城鄉幸福社區作為增進民生福祉的一項重要工作內容。[23]

廣州市幸福社區建設工作與以往的“平安社區”“綠色社區”“文明社區”等創建工作一樣，選擇的是從試點到全面推開的模式(見表2)。2012年10月，廣州市啟動幸福社區創建試點工作，全市26個市級試點社區開展幸福社區創建工作。[23]2013年7月，廣州市召開了幸福社區創建試點工作總結暨2013年創建工作啟動大會，會上總結了廣州市幸福社區創建試點的經驗做法，并且對接下來的創建工作做出了全面部署，提出從2013年5月起，廣州市將分三批次按照全市城市社區20%、15%、15%的比例，全面推進幸福社區創建活動，力爭至2015年底，將全市50%以上的城市社區打造成為“社區安全又舒適、鄰里友善互關心、社區事務齊參與、社區幸福共分享”的幸福社區，推動幸福廣州建設。[23]隨后，廣州市幸福社區創建工作在全市分三批推開，首批創建活動從2013年5月至2014年2月，有317個社區參與；第二批創建活動從2014年3月至2014年12月，有314個社區參與；第三批創建活動從2015年1月至2015年12月，有167個社區參與。[23]

表 2 廣州市幸福社區創建情況

(二) 廣州市幸福社區建設項目中的參與主體

在“多元治理、多元參與、多元服務”理念的指導下，廣州市幸福社區建設項目動員了多方主體參與，其具體主體和職責見表3。

表 3 廣州市幸福社區建設項目中的實踐主體

四、項目制視角下廣州市幸福社區建設的執行過程和運作邏輯

廣州市幸福社區建設工作的亮點之一就是政府財政對每個參與創建的社區，提供30萬元創建經費用于幸福社區建設工作[2]，社區在需求調研的基礎上，提出適合本社區的創建方案，并提出創建資金使用方案。創建方案及資金使用方案經上級政府(街道辦事處)審批同意之后，社區就可以依據創建方案建設社區。廣州市幸福社區建設，遵循的是項目運作邏輯，即政府通過財政轉移支付的方式向基層支付項目運作經費(社區創建經費)，基層通過項目設計(創建方案)及項目實施(創建行為)來最終達到項目目標(社區建設目標)，如圖1所示。

圖 1 廣州市幸福社區項目運作過程

項目作為各個行動主體互動和博弈的平臺，承載著各方主體的利益訴求，項目的運作方式也體現出項目框架內各個主體之間的權力利益關系。廣州市幸福社區建設項目中涉及的主體較多，每個主體都在幸福社區建設項目中扮演不同的角色并承擔著一定的職責。受論文篇幅所限，依據各個主體在廣州市幸福社區建設項目中的角色重要程度，本研究主要探討項目發包方、打包方、抓包方三個實踐主體的行動策略及其背后的實踐邏輯。

借鑒折曉葉、陳嬰嬰等學者提出的項目制分級運作機制，我們依據項目由上級政府到基層社區的運行軌跡來分析項目發包方、打包方、抓包方的行動邏輯。在廣州市幸福社區建設項目中，廣州市民政局是幸福社區建設項目的發包方，各區民政局以及街道辦事處是項目的打包方，各個社區居委會是項目的抓包方，如圖2所示。

(一) 項目發包方

1. 項目發包方的角色

在廣州市市委市政府的領導下，廣州市民政局成立了廣州市幸福社區工作辦公室，具體負責廣州市幸福社區創建及評估工作的組織實施，承擔著項目規劃者、資源分配者、組織協調者等角色。

(1)項目規劃者。項目的規劃直接關系到項目的運作模式，也決定了各實踐主體在項目中所處的位置及承擔的角色。在廣州市幸福社區建設項目中，廣州市民政局作為項目發包方，承擔著項目規劃職能。廣州市幸福社區工作辦公室在總結廣州市幸福社區創建試點工作經驗的基礎上，制訂了《廣州市創建城市幸福社區工作方案》(穗幸福社區[2013]35號文)，包括指導思想、工作原則、工作目標、工作任務、工作步驟、工作措施等內容，對廣州市幸福社區建設項目進行了整體規劃。①項目發包方的規劃職能主要通過向下發文的方式實施，廣州市幸福社區工作辦公室下發的各類文件基本上規定了項目如何運作、項目實施進程、項目相關方的職責等問題。

(2)資源分配者。項目不僅是各方主體互動和博弈的平臺，其運作模式也體現了資源分配方式。在廣州市幸福社區建設項目中，各個參與創建的社區均能獲得財政提供的30萬元創建資金。根據幸福社區整體規劃，三批創建工作完成之后，廣州市有50%的社區將建設成為幸福社區；也就是說，幸福社區創建經費并非覆蓋所有社區，只有50%的社區能夠獲得30萬元創建經費。[2]由此可知，哪些社區能夠獲得創建經費、在什么時間獲得創建經費等問題就直接關系到項目資源的分配問題。作為項目發包方，廣州市民政局資源分配功能主要體現在創建社區的確定上，在每一批次創建工作開始之前，都需要確定好創建的社區數量，再根據實際情況將創建名額分配給各個區。在各個街道、區民政局確定轄內參與創建的社區后，市民政局最后還需要對名單進行審核。

(3)組織協調者。廣州市幸福社區建設項目覆蓋的范圍廣、涉及主體多、項目周期長，作為項目發包方，廣州市民政局承擔著組織協調的工作。有別于“平安社區”“綠色社區”的創建，“幸?！北旧硎且粋€抽象且綜合性較強的概念，且我國政府部門的劃分是按照職能進行條線劃分的，“幸福社區”建設涉及的職能部門較為廣泛。因此，在廣州市幸福社區建設項目中，需要協調的主體較多。廣州市民政局作為項目發包方，承擔著項目的組織協調工作，包括項目制定時征求各個職能部門的意見建議、項目實施過程中督促各個職能部門依據居民意見完善各自職能等。通過梳理《廣州市創建城市幸福社區工作方案》(穗幸福社區[2013]35號文)，在廣州市幸福社區建設項目中，項目發包方需要協調的工作主體多達23個(見表4)。②

圖 2 項目制下廣州市幸福社區項目內實踐主體

表 4 廣州市幸福社區建設項目中涉及的職能部門

綜上所述，廣州市民政局作為幸福社區建設項目的發包方，在整個項目運作過程中承擔著項目規劃者、資源分配者、組織協調者的角色。

2. 項目發包方的行動邏輯

那么，作為項目發包方的廣州市民政局，其行動又遵循著怎樣的邏輯呢？作為政府機關，廣州市民政局在發布項目中首要考慮的是績效問題，主要涉及四個方面：項目成本、項目投入、項目產出、項目效果。在此，我們借鑒政府績效評估中的“三E”標準來探討廣州市民政局行動所遵循的邏輯。

(1)效益邏輯?！靶б妗笔侵改骋惶囟ㄏ到y運轉后所產生的實際效果和利益。廣州市幸福社區建設項目是“幸福廣州”整體規劃的具體政策體現，是在整個幸福廣東建設的大背景下開展的。廣州市幸福社區建設項目承載著由上而下的政策意圖，作為項目發包方的廣州市民政局，必須在整體政策框架內活動。

(2)效率邏輯?！靶省笔侵敢员M可能少的投入獲得盡可能多的產出。項目作為政府財政轉移支付的一種方式，上級政府在發布項目過程中，往往也會考慮如何有效地動員地方資源，獲得盡可能多的產出。在廣州市幸福社區建設項目中，經常會聽到基層工作人員說“廣州市幸福社區建設經費就像是一碟醬油，政府的目的其實是通過這碟醬油引出一只雞”。在實際的項目運作過程中，幸福社區建設也的確動員了很多資源。

(二) 項目打包方

在廣州市幸福社區建設項目運行過程中，各個區民政局都會對應成立區級幸福社區工作辦公室，各個街道辦事處也會有專人負責本街道幸福社區相關工作。

1. 項目打包方的角色

(1)資源再分配者。如上文所述，作為項目發包方的廣州市民政局是項目資源的分配者，決定著每一批創建幸福社區的數量以及各個區參與創建的社區數量，對整個廣州市幸福社區建設項目資源進行了第一次分配。各區民政局根據項目發包方分配的名額以及本區的實際對資源進行第二次分配，確定每個街道最終有多少個社區參與創建。而各個街道則會依據上級給定的名額以及本街的實際情況對資源進行第三次分配，最終決定本街具體參與創建的社區。由此可以看出，作為項目打包方的各區民政局以及各個街道辦事處扮演著資源再分配者的角色。

(2)上傳下達者。項目發包方一般是通過政策文件的形式來傳達項目意圖及項目實施要求，而文件的下發形式是按層級逐級下發，因此，作為項目打包方的各區民政局及各個街道辦事處需要向下傳達上級工作要求。同時，廣州市幸福社區建設項目中的一項重要保障機制就是反饋機制，反饋機制要求從基層到項目發包方的反饋溝通渠道要順暢，即基層在創建中遇到的難題、基層居民的意見建議等需要及時反饋至項目發包方，作為項目打包方的各區民政局以及各街道辦事處，需要行使由下向上的傳達功能。

綜上所述，在廣州市幸福社區建設項目中，各區民政局以及各街道辦事處作為項目打包方，扮演著資源再分配者以及上傳下達者的角色。

2. 項目打包方的行動邏輯

那么，項目打包方的行動又遵循著怎樣的邏輯呢？上文說到，作為政府機關的項目發包方，廣州市民政局在項目發包的過程中，需要考慮政府績效的問題。同樣，作為政府機關的項目打包方，各區民政局以及政府派出機構的各街道辦事處，也需要考慮績效問題；此外，還需要考慮轄內的整體規劃問題。在資源第一次分配過程中，項目發包方僅僅是在數量上進行分配，而在資源第二次分配及第三次分配過程中，項目打包方則直接決定了將資源分配給誰。這就給了項目打包方極大的自主決策權，將項目進行打包的過程，也是打包方加入地方發展戰略意圖的過程。由此，我們可以依據項目打包方在項目中所處的位置來分析其行動邏輯。

(1)完成任務邏輯。作為項目打包方，向上需要對項目發包方負責，最基本的就是需要達到項目的相關要求。在廣州市幸福社區建設項目中，這些要求體現在兩個方面：一是完成規定數量的社區創建工作，二是提供相應的配套政策支持。針對第一個要求，項目打包方從任務完成的角度出發，一般都會選擇最容易達成目標的方式來完成任務，因此，在創建社區的選擇上，那些基礎條件比較好的社區更容易成為參與創建的社區。針對第二個要求，配套政策包括兩個方面：一方面是相關的配套機制措施，另一方面是配套資金。項目打包方可以借助項目的合法性，通過配套機制以及配套資金的方式來加強自身的動員能力。在廣州市幸福社區建設項目中，各個區以及各個街道的基本情況不一樣，相關的配套政策也不一樣。有些區經濟條件比較好，相應的配套資金就會多，例如原蘿崗區(現合并到黃埔區)在第二批幸福社區創建過程中，區層面就直接提供了七百多萬元作為創建經費，由各個參與創建的社區通過創投的方式來爭取相關資金。③

(2)“項目—發展”邏輯。對于項目打包方來說，在完成上級要求的基本項目任務的同時，通過項目帶動本轄區的發展也是重要的目標。與以往的“平安社區”那種單一部門的創建活動不一樣，幸福社區建設是一個系統的工程，涉及的主體較多，對于打包方來說，能夠動員的資源也更多。因此，在打包的過程中，各區民政局以及街道辦事處通常會加入轄內社區整體發展的規劃意圖。

(三) 項目抓包方

1. 幸福社區建設的多元主體

在一個社區內，幸福社區的建設主體是多元的，包括社區黨組織、社區居委會、物業管理公司、轄內單位、社區社會組織、社區居民等，如圖3所示。

2. 項目抓包方的行動邏輯

雖然幸福社區建設主體是多元的，但最終的落實主體還是社區居委會。因此，在項目制分析框架下，我們在分析項目抓包方的行動策略和行動邏輯時，主要分析社區居委會這一主體。在幸福社區建設項目中，作為項目抓包方，社區居委會的工作主要包括：(1)收集社區居民需求，立足社區實際制定創建工作方案；(2)依據創建方案完成創建工作；(3)作為被評估方接受評估。

圖 3 幸福社區建設中的多元主體[23]

由于社區居委會的不同態度會導致非常不同的行動策略，因此我們需要分類進行分析。社區居委會對于幸福社區創建及評估工作有三種態度：第一種是積極面對，把創建工作當成一個契機，這類社區對創建工作比較重視，創建成果也相對較好；第二種是消極應對，把創建工作當成一次檢查，面對評估方通常是敷衍的態度，但還是會完成相應的工作；第三種是抱怨型，即社區本身沒有創建意愿，覺得創建工作增加了自己的工作量，面對評估方有抱怨情緒，不愿完成創建工作(見表5)。

表 5 不同類型社區居委會的行動策略和邏輯

五、結論與反思

在項目制視角下，項目現象背后的治理邏輯是需要我們重點關注的問題，那么，廣州市幸福社區建設項目反映了怎樣的治理邏輯呢？

(一) 幸福社區建設受科層制和項目制的雙向制約和影響

盡管廣州市幸福社區建設采取了項目化的運作方式，讓社區能夠從居民需求出發來規劃社區建設項目，有了更多的自主性，但這并不意味著政府完全退出社區。在幸福社區建設過程中，政府通過其自身所享有的資源分配權力介入項目運作過程，使得幸福社區項目制運作受到科層制和項目制的雙重影響。這里所說的政府，包括作為項目發包方的廣州市民政局、作為項目打包方的各個區民政局及街道辦事處，以及在幸福社區評估指標制定及社區建設過程中起著重要作用的各相關職能部門。在幸福社區建設項目運作過程中，滲透著科層制邏輯，蘊含著一種自上而下的管理，這在財權和事權兩方面都有所體現。在財權方面，項目發包方和項目打包方決定著幸福社區建設經費最終落實到哪個社區，而作為項目抓包方的社區居委會，沒有自己的財政賬戶，想要使用經費必須向上申請。這在一定程度上影響了項目運作效率和效益。在事權方面，受科層制影響，上級政府享有絕對權威，在幸福社區建設項目運作過程中，這種權威通過各種行政指令來體現。面對來自上級的行政指令，下級政府及基層社區只能遵從。這種單向化的溝通方式對于項目運作亦有一定消極影響。

(二) 各參與主體利益分化導致項目目標異化

項目作為一種事本主義的動員或組織方式，要求各個參與主體明確項目目標，并能夠以項目目標為導向規范自身行為以使項目成效最大化。但通常在項目實際運作過程中，各參與主體由于自身利益的存在，難以實現最佳合作，導致項目制內各項資源的浪費。就幸福社區建設來看，項目發包方、項目打包方以及項目抓包方各自所承擔的角色以及行動邏輯存在著差異，利益訴求亦各不相同。作為項目發包方和項目打包方，廣州市民政局、各區民政局以及街道辦事處必然要求在一定項目成本的投入下產出最大的治理效益。但由于他們本身并不直接參與社區建設行為，在項目分配過程中多依靠行政指令來約束項目抓包方的行為，這本身就會在一定程度上影響項目運作。而作為項目抓包方，這種以項目為載體的社區建設工作對于社區居委會來說是日常工作之外的額外工作。盡管在頂層設計上，社區建設的主體是多元的，但在實際項目運作過程中，社區建設的任務絕大部分壓在社區居委會身上，屬于典型的“權力小、責任重”。同時，因為缺乏對項目抓包方的激勵機制，本社區居委會在社區建設中的成效對于社區工作人員本身并無太大影響，故難以調動社區工作人員的積極性。

(三) 項目化運作方式給社區帶來了累積性的貧富差距

在對項目現象進行分析時，折曉葉等學者認為在“項目進村”的過程中，在“抓兩頭”的思路影響下，“示范村”和“薄弱村”更容易爭取到項目。[18]這種現象在廣州市幸福社區建設項目中同樣存在。社區是否參與創建幸福社區、什么時候參與幸福社區都不是由社區自己決定的，而是由街道辦事處來決定。街道辦事處從更容易考核達標的角度考慮，一般都會優先考慮轄內基礎較好的社區參與創建，而那些條件差、居委工作不積極的社區則可能沒有機會獲得創建經費。這就導致基礎好的社區越來越好，而基礎差的社區則沒有機會變好，社區之間就會出現累積性的貧富差距。

(四) 社會工作在社區建設中發揮著越來越重要的作用

近幾年，我國社會工作得到了較快發展，專業社工數量和社工機構數量越來越多，社會工作在社會各個領域發揮的作用也越來越大。而社區作為社會的基本單元，其建設自然需要社工的參與，在廣州市幸福社區建設項目中，可以看到社會工作發揮著重要作用。首先，在幸福社區評估標準中有關于社區公共服務的指標，而社區服務需要由社工來提供，社工直接參與到社區建設中；其次，由于幸福社區評估標準復雜，需要完成大量文書工作，社區居委會在完成這些工作的時候會主動尋求社區的幫助；最后，在幸福社區評估專家中，有大量來自高校從事社會工作教學的學者以及來自一線的社工服務人員，社會工作通過評估促進了社區建設工作。

注釋

①②③2013年底至2015年底，通過參與廣州市幸福社區評估相關工作獲得有關資料。