國外環境法庭管轄設置比較與借鑒

劉夫磊

(河海大學法學院，南京 211100)

1 前 言

隨著經濟的高速發展，環境污染不斷增多，環境問題越發受到社會各界的關注。各國不斷設立環境專門審判機構，以期探索、建立新的環境審判機制。基于自然、人文、社會發展等多種因素的共同作用使得環境問題具有特殊性及復雜性，又由于我國現行訴訟制度的不完善，公眾環境權益訴求很難得到全面的保護。除了涉刑事環保案件入罪難、“污染環境也是犯罪”的理念尚未普及、群眾維權意識淡泊等原因，環境訴訟法律規定尤其是管轄制度不夠完善也是一個重要的原因[1]。相較國內，國外對環境法庭(院)設立進行了較早的探討，管轄設置也有了較為成熟的實踐經驗。因此，對有關國家的環境法庭(院)管轄設置進行研究和比較分析十分必要。

2 國內環境法庭管轄設置現狀

環境糾紛和環境群體性事件與日劇增，以“預期更好地啟動司法力量解決現實中嚴峻環境問題”為目的的環保法庭應運而生[2]。為解決貴陽市“兩湖一庫”嚴峻水污染問題，作為國內專業環保審判組織的先驅，2007年11月貴陽市中級人民法院環境保護審判庭和清鎮市人民法院環境保護法庭正式成立。2007年太湖爆發大面積藍藻污染，導致無錫市飲用水危機。2008年5月無錫市中級人民院宣布成立環境保護審判庭。迫于陽宗海污染事件的壓力，2008年12月昆明市中級人民法院的環境保護審判庭掛牌成立。十八大之后，生態文明建設與美麗中國建設對環境司法提出更新更高要求，解決環境司法審判的區域性與生態文明建設的整體性之間的矛盾，全面加強環境資源審判工作為推進生態文明建設提供有力司法保障成為設立環境審判專門機構的動力。最高法院于2018年6月公布的數據顯示，截至2018年5月，全國法院共設立環境資源審判庭、合議庭、巡回法庭1 040個，其中環境資源審判庭390個，專門合議庭571個；巡回法庭79個；22個高級法院、164個中級人民法院和203個基層人民法院設立了專門環境資源審判機構。

目前我國環保法庭的設立多為“應急之作”，在實際運行中存在諸多問題。一、各地環保法庭設置不均衡。從基層法院至最高院，環保法庭的設立呈井噴式的激增。這種大規模的增長并沒有呈現出均衡、勻速的發展態勢。如四川全省各級共建立環保法庭68個，而整個寧夏自治區僅設有1個環保法庭。二、環保法庭審判人員專業性不足。環保法庭專業人員的配置是其發揮作用的一個重要因素。然而，目前我國環保法庭人員選任來看，大多地區法院的做法是從法院已有的編制人員名單中選任庭長或者主審法官。三、缺乏相應的環境訴訟機制。在普遍試行的“三合一”歸口審理環境司法實踐中，僅是籠統地將環境類案件交由環保法庭進行匯總與審理，并沒有法律、法規對“三審合一”的具體程序作出規定。四、糾紛解決方式單一。環境形勢的惡化和人們環保、維權意識的增強，導致環境案件越來越多。傳統的、單一的訴訟機制已經無力滿足糾紛主體的需求，造成了司法效率低、案件積壓的困境。此外還存在環境損害評估鑒定資歷不足、審判模式不統一、訴訟中舉證難、因果關系認定不清等問題。

3 國外環境法庭(院)管轄設置比較

20世紀70年代后期,各國環境司法出現環境司法專門化新趨勢,環境案件被集中于專門的環境審判機構審理。設立環境法院(庭)已是一種國際化趨勢。根據美國學者George Puring教授的研究，截至2010年，全球逾40個國家，其中包括美國、澳大利亞、新西蘭、印度、巴西、日本、中國、泰國等，陸續建立了環境法院或者環保法庭[3]。截至2013年全球已有42個國家或地區成立了超過500個環境法庭(院)[4]。本文主要對澳大利亞、美國、瑞典、印度等國家的環境法庭(院)的管轄設置進行分析并歸納可供借鑒的經驗。

3.1 澳大利亞新南威爾士州土地與環境法院

澳大利亞是世界上第一個設立環境法院的國家，澳大利亞新南威爾士州土地與環境法院根據《土地和環境法院法案》和《環境規劃與評估法案》于1980設立。設立的意義在于“政府決定建立新的法院，以使現有由諸多法院和裁判機構掌握的涉及土地使用和開發、土地評估、稅收及相關法律執行的管轄權合理化。避免原有的城鎮規劃立法過于復雜并且無法有效運作的問題。”

新南威爾士州的最高法院為州最高上訴法院，往下一級的法院有州最高法院、土地和環境法院及州補償法院/州行業關系委員會。在州最高法院下，設地區法院和地方法院兩級。土地與環境法院是一所高等環境專門法院，同時發揮著行政法院、專門法院、上訴法院的職能，在法院系統有著舉足輕重的地位。該法院的管轄權是排他性的，除了州最高上訴法院外，該法院是州內唯一有權受理涉及環境和規劃法各項目事務的管轄法院。土地與環境法院的管轄范圍極具綜合性，受理州內關于環境、規劃、建設的所有案件。

該法院由7名法官和9名技術專家委員構成。法官與環境專業人士結合等一系列制度的設置大大提高了環境訴訟案件解決的效率和科學性，據統計，95%的案件都能在6～8個月內獲得解決。同時，由于該法院規模較小，較為專業，容易通過不斷的機制創新突破傳統訴訟法的桎梏[5]。

3.2 美國佛蒙特州環境法院

佛蒙特州環境法院是美國最早也是目前唯一的專門環境法院。環境法院設立的背景是該州大量的環境法律有不同的執行程序、處罰標準、救濟途徑等，導致執法的結果不統一產生社會不公。為此，州議會通過《統一環境執行法》于1990年設立環境法院。

環境法院性質上屬于專門法院，僅設立一級并沒有層層設立，與州的初審法院平級，但是由于佛蒙特州沒有上訴法院，上訴案件直接由州最高法院受理。在地域管轄上，環境法院是州內唯一環境初審法院，被授予了全州內的環境案件管轄權。法院受理案件的范圍有三類，主要是涉及行政決定執行、行政許可審查、行政執法等案件，此外還有環境公民訴訟。不涉及環境犯罪、環境侵權案件，這兩類案件仍然由傳統的刑事審判庭和民事審判庭受理。

環境法院2005年之前只有1名法官，2名輔助人員。2005年才增加1名法官，并相應增加了工作人員。法院受理的案件數量2003年為232件；2004年為238件；2005年為270件[6]。

3.3 瑞典環境法庭

瑞典在1998年頒布了世界上第一部環境法典，該法為瑞典環境法庭制度創造了法律保證。環境法庭設置在普通法院體系中，實行三級審判制，由地區環境法庭、環境上訴法院和最高法院組成。目前瑞典在五個地區法院里設立了環境法庭，環境上訴法庭只有一個，設在斯維亞上訴法院，環境終審法庭設在瑞典最高法院。環境案件實行專屬管轄，環境法庭的司法管轄區域由政府來劃分，這主要是考慮政府在環境問題的專業性方面具有更多的優勢。環境法庭初審案件主要受理與環境、水資源有關的八大類案件。環境犯罪類案件則在普通法院審理。特別說明的是環境法庭除了受理環境訴訟案件外，還承擔對環境影響比較大的許可證審批，全面取代了原國家環境保護許可委員會審批職能。

地區環境法庭的組成包括一名主席，由經驗豐富的地區法官擔任，一名環境顧問或兩名專家成員。環境顧問必須受過環境科技培訓并有環境事務的處理經驗，兩名專家中的一位必須熟悉國家環保局運作，另一位則熟悉與本案有關的工業和市政運作。

3.4 印度綠色法庭

印度綠色法庭由中央政府設立，行使《國家綠色法庭法》賦予的審判職責。為便于案件審理，新德里本部為主法庭，在金奈、博帕爾、普納、加爾各答四個城市設立了4個區域性法庭。本部主法庭負責管轄北部地區的環境資源案件，其他法庭對應南部、中部、西部、東部地區。不服國家綠色法庭裁判的，可以上訴至印度最高法院。

綠色法庭的初審管轄權限和受案范圍廣泛，包括與《國家綠色法庭法》規定的7部法律實施相關的所有民事和行政案件。民事案件可以分為兩大類，即訴請解決糾紛和申請救濟賠償。任何人認為其權利受到《國家綠色法庭法》列明的10類行政行為的侵犯，都可以綠色法庭提起訴訟。比較而言涉及環境事務的行政案件居于多數。綠色法庭沒有一般刑事案件的管轄權。但對于當事人拒不履行國家綠色法庭的裁定、判決和決定，根據《國家綠色法庭法》應當承擔刑事責任的案件擁有管轄權。

綠色法庭的主要固定組成人員為：全職主席1人，全職司法人員10～20人和全職的專家人員10～20人。每一個審理案件的裁判庭要由1名司法人員及1名專家人員組成。據統計，綠色法庭受理案件數量為2011年168件，2012年503件，2013年1 703件，2014年1 517件。截至2015年1月底，國家綠色法庭共受理各類案件7 768件，審結5 167件，未結2 601件，審結比為66.52%[7]。

4 國外環境法庭(院)管轄設置借鑒

英國法官Lord Woolf認為：環境法院作為一個專門審理涉及環境保護問題的法院，不僅僅在于稱謂的不同，而是一個多功能的、一站式的審判機構，它能把環境司法領域中的法院、檢察院和行政機構的管轄權限集于一身，能夠更加高效、快速、科學地解決環境案件[8]。雖然國外環境審判專門化的背景和法律體系與我國不盡相同，但就法庭管轄設置及運行效果來看，對我國環保法庭的管轄設置極具借鑒意義。

4.1 國外環境法庭(院)管轄設置對我國的啟示

4.1.1 環境法庭的設置不應拘于形式

根據國外實踐分析，環境審判機構專門化形式多樣。從機構性質分析，有設立獨立的環境法院，專司環境類案件；有在普通法院系統中設立專司環境案件的審判機構。從層級看，有初審、上訴審、終審三級；也有只有初審等。從地域管轄分析，總體呈現壟斷性、不受行政區區劃限制的特征。這種形式上的多樣性除了和各國的政治、法律不同有關外，還和各自國家的環境問題的特點、環境治理的目標、環境要素復雜等有關。

4.1.2 專門環境法院是審判機構專門化的高級形式

環境審判專門化的初級形式是相對固定的合議庭，比如環境犯罪案件由刑庭的相對固定的審判小組審理。再上一個層次是專門的環境資源審判庭，將環境類案件集中在一個審判庭，三合一模式就是集中環境類刑事、民事、行政案件。更為高級的形式就是專門的環境法院。從澳大利亞、美國、印度的實踐看，專門環境法院的成效理想。

4.1.3 構建完備的環境法律體系

立法先行，是法院司法審判活動能夠有序進行的先決條件。國外的環境司法專門化進程中，環境法院(院)的設置、運行都是依據已經頒布的實體及程序法規進行。不僅對原有法律的具體適用進行詳細的規定，還針對環境案件的特殊性進行了專門的審理程序設計，為解決環境糾紛提供統一的司法實踐標準，使得環境法庭(院)審判案件的程序更具有可操作性。更好的規范社會生活中人們的環境行為，也有助于提高公眾的環境保護意識，強化環境侵害的訴訟維權意識。

4.1.4 設有審級較高的環境法庭(院)

為了確定環保法庭的審級地位各國通過立法的形式加以規范，并將環境法庭(院)定位較高的審判級別。一方面相對于基層法院而言審級較高法院中法官的素質和審判水平更高，保證了案件審理的效率和質量；另一方面避免地方保護主義的干預，影響司法公正，便于對跨行政區域的環境案件的審理。

4.2 我國環保法庭管轄設置的完善建議

4.2.1 完善環境法庭的縱向管轄設置

為完善環境訴訟制度，踐行兩審終審制度，如若將環保法庭的一審管轄權賦予中級人民法院，則應在最高人民法院和高級人民法院也應設置相應的專門環保法庭，使之與中級法院有對應的兩級環保法庭。最高人民法院設立環保法院除具有審判的作用外，還具有更深遠的意義。最高院主要受理在全國范圍內具有重大影響的環境案件，并做出具有宏觀指導意義判決、指導性案例，為地方環保法院對環境疑難案件的審判提供參考。最高院環保法庭的設立能夠在社會產生較大的反響引起公眾的認知，進而彰顯環境司法審判的權威性。而高級人民法院設立環保法庭的主要作用是指導和監督該省轄區、直轄市轄區的下級環保法庭環境案件的審理工作、受理上訴案件、通過指定管轄等方式對轄區內具有管轄爭議的案件進行統籌、規范本轄區內環境案件的受理及審理標準。

4.2.2 健全環境法庭的地域管轄范圍

在我國環境司法審判還建設過程中，許多制度沒有形成規范體系，在地域管轄方面體現的尤為突出。我國幅員遼闊，地貌各異，西北地區與東部沿海地區的經濟發展相差甚遠，為解決地域管轄混亂的局面，應在制度上有所改善，在環境訴訟中實行集中管轄、綜合管轄制度。不需要在每一個中級法院都設立環保法庭，可針對環境案件發生的頻率高、環境污染程度重、經濟發展情況較快的地區可以多設立一些。相對環境污染較輕、經濟欠發達的地區可以根據地域差異，在相對集中的地區設立一個或幾個環保法庭進行集中管轄，并采用“三審合一”或“四審合一”的審判機制。如此一來，不僅可以有效的集中司法資源，提高資源利用效率，還可以統一環境司法尺度，有利于“同案同判”，實現司法的統一和公正[9]。

4.2.3 適時成立環境專門法院

這一構想雖與現在的環保法庭設置現狀存在沖突，會造成司法資源的浪費，但從長遠來看更具有合理性。與地方人民法院不同，已有的專門人民法院的設置并不是按照行政區劃，而是按照自身業務或地域的特點設置。目前我國海事法院、知識產權法院、金融法院都取得很好成績。適時成立環境專門法院才能提升改革創新實驗，破除環境審判中的職能管轄、級別管轄、地域管轄中的瓶頸問題。2017年甘肅省高級人民法院《關于環境資源案件跨區域集中管轄實施意見(試行)》“甘肅礦區人民法院集中管轄原由全省各中級人民法院管轄的涉環境資源類案件；審理或執行省法院指定的其他案件；指導省內基層法院涉環境資源類案件的審判執行工作。”這是環境法院的初步嘗試。

5 結 語

中國特色社會主義進入新時代，滿足人民群眾對美好生態的要求，對藍天碧水的要求在當下相當突出而鮮明。十九大報告指出，到2020年，堅決打好污染防治攻堅戰；到2035年，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現。這都使得環境司法深化改革有著強大的推動力和緊迫性，審判專門化應該成為改革的重點，審判機構的專門化又應該是重中之重。近期內改革方向是基于生態環境監管體制改革和司法體制綜合配套改革的背景，繼續推進環境資源審判機構專門化建設和環境資源案件跨行政區劃集中管轄等改革措施。探索配置環境資源審判技術專家，構建與立法機關、行政機關、檢察機關的銜接聯動機制。