事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度淺析

徐 軍，錢 列

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

1 前 言

近年來，國內(nèi)高校、科研院所實驗室及醫(yī)療垃圾(廢物)流入“黑作坊”的時間不斷被媒體曝光，引發(fā)公眾的廣泛關(guān)注。2015年4月，中國礦業(yè)大學(xué)南湖校區(qū)化工學(xué)院實驗室發(fā)生爆燃事故[1]，同年 12月清華大學(xué)化學(xué)系實驗室發(fā)生火災(zāi)事故[2]。2016年12月南京棲霞區(qū)警方通報一起醫(yī)療廢物污染案，犯罪嫌疑人通過收購倒賣醫(yī)療廢棄物并將其轉(zhuǎn)手、加工制成一次性塑料餐盤和劣質(zhì)兒童玩具[3]。隨著公民環(huán)保意識的逐漸增強，環(huán)境信息備受重視。對于諸如高校、行政主管部門下屬設(shè)立的實驗室，以及那些在日常工作中存在排污行為的事業(yè)單位，都有義務(wù)公開其掌握的環(huán)境信息。目前，對于事業(yè)單位環(huán)境信息公開幾乎沒有司法案例，有關(guān)報道在新聞中的披露不夠完整，但事業(yè)單位排污現(xiàn)象初見端倪，需要我們引起足夠重視。在新形勢下，需要檢視我國現(xiàn)有的環(huán)境信息公開制度，發(fā)現(xiàn)問題、借鑒經(jīng)驗，并構(gòu)建完善符合時代背景的事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度，以保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。

2 我國現(xiàn)行事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度回顧

事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會組織。因其特殊性，在日常工作過程中也會接觸到與環(huán)境影響有關(guān)的物質(zhì)，同時部分事業(yè)單位也是排污行為的主體，若這些環(huán)境信息得不公開，當(dāng)事故發(fā)生時就得不到妥善處理，進而使得環(huán)境遭受污染影響。因此，事業(yè)單位有義務(wù)公開其收集掌握的環(huán)境信息，環(huán)境信息公開是事業(yè)單位承擔(dān)環(huán)境責(zé)任的基礎(chǔ)，也是公眾環(huán)境知情權(quán)的重要保障。

2.1 事業(yè)單位環(huán)境信息公開的必要性

雖然事業(yè)單位因為其公益性區(qū)別于享有公共管理權(quán)力的政府以及以營利為目的的企業(yè)，但事業(yè)單位作為公共服務(wù)的主要主體，在日常工作過程中經(jīng)常接觸到可能造成環(huán)境影響的物質(zhì)，同時也是排污的行為的主體。最常見的如高校實驗室事故排放廢氣、廢液以及各級醫(yī)院不合理處置的醫(yī)療垃圾。醫(yī)療垃圾不僅是疫病流行的源頭，而且容易造成新的環(huán)境污染，特別是醫(yī)療廢液被隨意傾倒會對周圍土地造成污染。此外，實驗室事故所產(chǎn)生的有毒有害物質(zhì)若不能得到妥善的處理，暴露在環(huán)境中久而久之也會對環(huán)境造成影響。單位所排放的物質(zhì)對影響不亞于企業(yè)造成環(huán)境污染，因此這些存在排污行為的事業(yè)單位有必要公開其掌握的環(huán)境信息。從政府層面講，政府有效監(jiān)督事業(yè)單位承擔(dān)社會責(zé)任的前提是事業(yè)單位環(huán)境信息公開，只有政府充分掌握事業(yè)單位的環(huán)境信息，才能對其進行客觀的綜合評價,才能合理地對有關(guān)行為進行監(jiān)督與管理，對污染環(huán)境行為作出及時的處罰追究責(zé)任。從公眾的角度講，公眾最為關(guān)心的是其自身的利益與健康，而作為公益服務(wù)類的社會組織，事業(yè)單位的日常行為無疑是公眾關(guān)注的焦點。公眾通過了解事業(yè)單位的環(huán)境信息，有利于公眾督促事業(yè)單位按照標(biāo)準(zhǔn)排污，也有利于事業(yè)單位履行環(huán)境保護的責(zé)任，進而公眾能夠維護好自身的環(huán)境權(quán)益。

2.2 與環(huán)境知情權(quán)的關(guān)系

環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)，有利于降低國家環(huán)境管理成本，提高環(huán)境行政效率，有利于實現(xiàn)正義，實現(xiàn)社會的秩序[4]。環(huán)境知情權(quán)作為程序性權(quán)利，為了讓公眾在自身環(huán)境權(quán)受到侵害或威脅時，參與民主政治，保障其合法權(quán)益的有效途徑。事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度的設(shè)定就是為了更好地保障環(huán)境知情權(quán)，使公眾能夠知悉對環(huán)境造成影響破壞的事業(yè)單位，對排污單位進行有效監(jiān)督。將公民有權(quán)獲得信息法律化，是逐步實現(xiàn)環(huán)境信息民主化的體現(xiàn)。將環(huán)境信息予以公開也為公民參與到日常環(huán)境管理提供可能，這也是公眾參與權(quán)的重要特性，更是環(huán)境信息民主化前進一大步的體現(xiàn)[5]。

3 事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度現(xiàn)有規(guī)范及存在問題

我國現(xiàn)有關(guān)于環(huán)境信息公開的法律規(guī)范針對的主體側(cè)重政府與企業(yè)，有關(guān)事業(yè)單位的規(guī)范數(shù)量有限，內(nèi)容分散未能形成體系，且與企業(yè)環(huán)境信息公開的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容常常混淆不加區(qū)分，導(dǎo)致實踐中可操作性不強。

3.1 現(xiàn)有規(guī)范

3.1.1 新《環(huán)境保護法》

作為環(huán)境保護綱領(lǐng)性法律，2015年出臺的新《環(huán)境保護法》只在第五十五條款中對于達到標(biāo)準(zhǔn)的重點排污單位作了公開規(guī)定，要求他們公開主要污染物名稱、排放濃度和總量。對于事業(yè)單位的環(huán)境信息公開標(biāo)準(zhǔn)未作特殊規(guī)定。

3.1.2 《環(huán)境信息公開辦法》(試行)

2008年施行的《環(huán)境信息公開辦法》(試行)是我國比較全面的環(huán)境信息公開規(guī)范性法律文件，但內(nèi)容規(guī)定負(fù)有環(huán)境信息公開義務(wù)的主體只有政府與企業(yè)，該文件中所提及的環(huán)境信息，也只包括政府環(huán)境信息與企業(yè)環(huán)境信息。有關(guān)事業(yè)環(huán)境信息公開的內(nèi)容，并未涉及。

3.1.3 《企業(yè)事業(yè)環(huán)境信息公開辦法》

現(xiàn)有的關(guān)于事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度法律規(guī)范主要是2015年出臺的《企業(yè)事業(yè)環(huán)境信息公開辦法》(以下稱《辦法》)。《辦法》第八條第二款規(guī)定，那些對環(huán)境能夠造成重大影響或者其污染物排放行為能夠引起社會廣泛關(guān)注的省級重點以上實驗室、二級以上醫(yī)院以及污染物集中處置單位應(yīng)當(dāng)列入重點排污單位名錄，按照標(biāo)準(zhǔn)適時公開環(huán)境信息。第九條規(guī)定了符合公開標(biāo)準(zhǔn)的事企業(yè)單位具體應(yīng)該公開的內(nèi)容。第十六條規(guī)定了違反規(guī)定所承擔(dān)的法律后果，主要是責(zé)令相關(guān)單位公開，嚴(yán)重的處以罰款并公告。

此外，《環(huán)境保護公共事業(yè)單位信息公開實施辦法》規(guī)定環(huán)境保護公共事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作獲取的環(huán)境信息，符合公開標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)公開。《清潔生產(chǎn)促進法》也要求污染嚴(yán)重的事企業(yè)單位公布主要污染物的排放情況。

3.2 現(xiàn)有規(guī)范制定過程中的不足

3.2.1 立法位階低且可操作性不強

我國有關(guān)事業(yè)單位環(huán)境信息公開的立法存在于行政規(guī)章中，在實際操作過程中的規(guī)范程度不高，對于事業(yè)單位的約束力不強。當(dāng)事業(yè)單位的排污行為達到一定標(biāo)準(zhǔn)時，將適用新《環(huán)境保護法》第五十五條重點排污單位的有關(guān)規(guī)定。其次，《辦法》對于事業(yè)單位與企業(yè)的環(huán)境信息公開標(biāo)準(zhǔn)是模糊的。企業(yè)與事業(yè)單位的環(huán)境信息是不同的，不同事業(yè)單位間的環(huán)境信息也存在差異，如生物、化工類高校對環(huán)境可能產(chǎn)生的影響要高于普通高校。因此，要區(qū)分企業(yè)與事業(yè)單位的環(huán)境信息公開標(biāo)準(zhǔn)，對環(huán)境存在影響的事業(yè)單位的標(biāo)準(zhǔn)要特別規(guī)定。

3.2.2 公開義務(wù)主體范圍過于狹窄

目前，只有省級重點以上實驗室，以及具有檢測、分析、檢驗功能的二級以上醫(yī)院被明確確定為重點污染物排放單位。除省級以上三類實驗室以外，其他重點實驗室如涉及材料、資源，科學(xué)技術(shù)類的也可能對環(huán)境造成影響或污染。對于這些可能存在排污行為的事業(yè)單位，有必要加強對其環(huán)境信息的管理，其有義務(wù)向公眾社會公開所掌握的環(huán)境信息。

3.2.3 責(zé)任形式單一且懲罰力度不夠

《辦法》對于違反環(huán)境信息公開的事業(yè)單位，主要承擔(dān)責(zé)令公開，嚴(yán)重情形處以罰款的責(zé)任。法律責(zé)任的設(shè)定是確保環(huán)境信息公開的順利實施，沒有法律責(zé)任，環(huán)境信息公開就很難進行。規(guī)定這條單一的法律責(zé)任形式難以有效地起到預(yù)防、控制和制裁的作用。行政法律責(zé)任只是國家對于違反法律規(guī)范的處罰，并不能夠替代對公眾環(huán)境知情權(quán)受到侵害的救濟。因此，僅僅規(guī)定單一的法律責(zé)任不能充分保障社會其他整體的權(quán)利。其次，罰款金額數(shù)較于環(huán)境損害影響不能對等，不能起到威懾的作用。

3.3 實際操作過程中的問題

3.3.1 公開的主體之間主動性存在差異

由于服務(wù)的類型不同，不同事業(yè)單位收集掌握的環(huán)境信息存在差異，事業(yè)單位間公開環(huán)境信息的主動性也不盡相同。對于環(huán)境保護公共事業(yè)單位，一般能夠根據(jù)法律法規(guī)主動公開其環(huán)境信息。但對于科研方向的事業(yè)單位，因為部分環(huán)境信息可能涉及實驗機密，公布這些環(huán)境信息可能會影響到他們的科研成果，因此這些單位在公開過程中主動性不高。

3.3.2 公開的環(huán)境信息質(zhì)量不高缺乏公信力

環(huán)境信息公開以公開為原則，不公開為例外。《辦法》將自愿公開的環(huán)境信息事項不加區(qū)分，公開的環(huán)境信息的真實性值得懷疑。在實際操作過程中，大多數(shù)公開屬于強制公開，自愿公開的情況較少，通常環(huán)境污染事故的致害因素屬于自愿公開的范圍。此外，排污單位通過自身渠道發(fā)布的環(huán)境信息，繁雜多樣且經(jīng)常存在內(nèi)容有缺失、名稱不一致、樣式不規(guī)范等情況，這樣使公開的環(huán)境信息質(zhì)量大打折扣。

3.3.3 缺乏有效的監(jiān)管機制與激勵機制

我國對于事業(yè)單位的監(jiān)管方式主要包括行政監(jiān)管、社會監(jiān)督、單位自律。實際操作過程中缺乏有效的監(jiān)管機制，事業(yè)單位在公開環(huán)境信息過程中不受監(jiān)督和管理，使得大部分事業(yè)單位環(huán)保工作做得不盡如人意。此外，事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度沒有配套相應(yīng)的激勵機制，導(dǎo)致部分事業(yè)單位的積極性不高，不能自覺公開環(huán)境信息。因此，需要激勵機制的作用從而促進環(huán)境信息公開制度的良性循環(huán)。

4 事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度的完善

4.1 提升有關(guān)事業(yè)單位環(huán)境信息公開的法律位階

法律由于位階不同，在實施過程中所產(chǎn)生的約束力也存在差異。高位階的法律約束力強，低位階的法律約束力弱。只有提升法律位階，才能使規(guī)范具有權(quán)威性和可操作性。提升有關(guān)法律位階需要立法者對事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度的重視，而不能在立法過程中側(cè)重強調(diào)企業(yè)環(huán)境信息公開制度的重要性，事業(yè)單位的環(huán)境信息公開同樣不能忽視。因此，必須提高事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度的法律位階。

4.2 擴大事業(yè)單位環(huán)境信息公開的義務(wù)主體范圍

對于事業(yè)單位環(huán)境信息公開的義務(wù)主體，不能局限于《辦法》中所列舉的幾類。除了《辦法》列舉的可能對生態(tài)環(huán)境存在影響的事業(yè)單位，對于一般的事業(yè)單位，只要在工作過程中接觸或排放對環(huán)境能夠造成破壞影響的，都應(yīng)當(dāng)公開其環(huán)境信息。只有事先對政府、公眾公開，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時才能做到妥善處理應(yīng)對。因此，有必要將事業(yè)單位環(huán)境信息公開的義務(wù)主體范圍擴大，將存在環(huán)境污染隱患的單位納入到義務(wù)主體中。

4.3 科學(xué)設(shè)計事業(yè)單位環(huán)境信息公開的內(nèi)容和方式

《辦法》要求有條件的環(huán)境保護主管部門建立環(huán)境信息公開平臺。可以借鑒江蘇南京市環(huán)境保護主管部門的經(jīng)驗，按照要積極展開重點排污單位環(huán)境信息平臺建設(shè)。該平臺主要是以《辦法》中所規(guī)定的重點排污單位應(yīng)該公開的信息內(nèi)容為框架，輔之互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立的一套信息化集成系統(tǒng)，對重點排污單位環(huán)境信息要素進行抽取和分析，整理分類匯總編排滿足多層面的需要[6]。利用該平臺政府部門可以開展有效的環(huán)境管理決策，公眾通過該平臺也能及時有效的獲取環(huán)境信息，充分保障公眾的環(huán)境知情權(quán)。同時，對于排污單位也是一種激勵作用，促使這些單位優(yōu)化管理模式，自覺改進環(huán)境績效。

4.4 建立健全事業(yè)單位環(huán)境信息公開的責(zé)任追究機制

健全的責(zé)任追究機制能夠保障制度的順利運行。我國現(xiàn)行有關(guān)環(huán)境信息公開責(zé)任追究的法律文件主要是《環(huán)境信息公開辦法》與《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》，但文件中有關(guān)責(zé)任的確定存在矛盾：兩種規(guī)范對于對于超標(biāo)單位不公布或者未按規(guī)定要求公布污染物排放情況的問題規(guī)定不同的處罰金額，在實際操作過程中容易造成適用難的問題。因此，必須完善事業(yè)單位環(huán)境責(zé)任的罰責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。基于現(xiàn)有規(guī)定責(zé)任形式的單一以及處罰標(biāo)準(zhǔn)較低的缺陷，應(yīng)當(dāng)設(shè)置嚴(yán)格的懲罰機制，對違反義務(wù)的事業(yè)單位處以罰金并且要求恢復(fù)損害的環(huán)境。

4.5 完善事業(yè)單位環(huán)境信息公開的監(jiān)管與激勵機制

環(huán)境信息公開的順利進行離不開監(jiān)督。因此，需要強化事業(yè)單位環(huán)境信息公開過程中的監(jiān)管機制，從政府、公眾、單位等多個角度完善監(jiān)管的方式。與此同時，制定與環(huán)境信息公開有關(guān)的激勵機制有利于增強公開義務(wù)主體的積極性，使其能夠自愿樂意地履行公開環(huán)境信息的義務(wù)。完善的激勵機制對全面實施事業(yè)單位信息公開有促進作用，通過引導(dǎo)事業(yè)單位建立環(huán)境信息公眾平臺、制定優(yōu)惠政策支持科研實驗以及細(xì)化激勵措施等手段完善相應(yīng)的激勵機制。此外，應(yīng)該明確環(huán)境信息公開的考核機制，將環(huán)境信息公開納入環(huán)保實級考核和黨政績效考核[7]。

5 結(jié) 語

我國環(huán)境信息公開制度雖將政府、企業(yè)、事業(yè)單位納入規(guī)范范圍，但通常內(nèi)容側(cè)重于政府、企業(yè)角度。因此，我國事業(yè)單位環(huán)境信息公開制度還很不完善，仍處于摸索的階段。我們可以借鑒企業(yè)環(huán)境信息公開制度的設(shè)置經(jīng)驗，結(jié)合事業(yè)單位的特殊性，建立和完善我國環(huán)境信息公開制度。促進環(huán)境信息公開、保障公民的環(huán)境知情權(quán)是我國實現(xiàn)法治地必經(jīng)之路，只有不斷制定和完善我國現(xiàn)有的立法，完善環(huán)境信息公開制度的各項內(nèi)容，明確政府、事業(yè)、企業(yè)環(huán)境信息披露的責(zé)任，才能使這個制度能夠真正的運作，才能改善我們的生存環(huán)境，為構(gòu)建和諧社會添磚加瓦。