第三方參與政府科研項目管理的國內外模式比較

高 振, 曹新雨, 王 帆

(南京工業大學 科學研究部,南京 211800)

0 引 言

科技在一個國家的經濟發展和國際競爭力的提升等方面發揮著重要的戰略作用，提高科技創新能力和構建創新型社會是科技管理工作的使命和責任。科研項目管理，顧名思義，就是指針對所提出的某些課題或項目議題，從項目最開始的申請、立項、論證，再到其實施、檢查評估的一系列過程，最后完成該項目的成果鑒定驗收、推廣以及檔案入庫等工作的全過程，相關單位全方位參與和把控整個過程的監督管理。它的根本目的是推進科研項目管理的制度化和科學化，最終使科研項目得以圓滿進行和完成，推進科研人員的進步和科學研究成果的取得。同時，科研項目的成功實施在提升國際競爭力、實現國家發展戰略、完善科研成果和推進社會經濟發展等方面具有深遠和重要意義。在科研項目管理過程中，第三方是有別于政府和項目承擔單位兩個責任方的具備專業資格的的中介組織或機構[1]，表現方式多樣，既可能是高校或相關科研機構，也可能是企業等單位。第三方機構參與政府科研項目管理打破了僅有政府和項目承擔方參與科研項目的固有模式，將政府從繁瑣的項目管理過程中解脫出來，加快政府職能轉化，從而把更多的精力放在宏觀調控，規劃布局方面，著重做好經濟調節、市場監督和公共服務等社會工作。

我國雖在科技計劃項目管理方面從理論與實踐探索上初步開展了第三方評估咨詢和監管工作，但政府相關部門仍承擔著較多的管理任務，控制權尚未真正放松。近些年以來，相關政策的出臺，政府科技管理部門已逐漸從具體的管理事務和資金分配中抽離，將工作重心轉向宏觀布局和政策規劃。

1 研究現狀及評述

目前，業界的研究重點主要聚焦在科技體制改革過程中的政府職能轉移和工程項目管理期間引入第三方委托機構的嘗試等，針對科技計劃項目管理的專業機構研究工作較少。通過文獻比對分析發現，國家自上而下均意識到在科研項目管理過程中引入第三方中介機構的重要性，并陸續出臺了各類相關扶持和規范政策，這無疑使得“第三方”植入科技計劃有了政策保證和權利依據。然而，對該理念還尚需進行深刻的研討和摸索，距離將其付諸于實踐還有較長的挑戰之路，其主要體現在如下幾個方面。

(1) 項目管理方面的專業機構的構建研究不夠深入，研究角度不夠開闊，在計劃項目管理需求的基礎上得出的方法論或具有指導性意義的研究成果還較少。目前，項目管理專業機構引入第三方中介機構來管理計劃項目的研究暫且主要集中在工程項目管理專業領域，針對科技計劃項目管理的特點進行的專業機構建設研究成果少之又少，如此的研究體量很難滿足科技體制改革發展的最新形勢需求。

(2) 需深入加強項目管理專業機構建設的相關研究，科技計劃項目管理專業機構建設研究成果與現實的實踐需求還有較大差距。現在針對第三方獨立中介機構的科研項目管理的研究工作主要集中于必要性、制度建設和業務設計等宏觀研究領域，很少有研究工作涉及項目管理專業機構的定位、建設和運作等具體的微觀方面，這也導致理論研究方向與實際需求之間差距較大。

(3) 針對項目管理專業機構的研究內容尚不夠全面細致，此類研究存在顧此失彼的失衡現象，還需強化完善。研究過程中必須明確一個概念：轉變政府科技計劃項目管理職能與規范化建設相關項目管理中介機構是一個問題的兩個方面，不能割裂看待和忽視任一方。然而，當前很多研究工作僅將工作重點置于專業機構的剖析和建設，或重點考察引入獨立第三方機構的可行性，在科技計劃項目管理政府職能轉移方面的研究工作量明顯捉襟見肘。

2 科技計劃項目管理專業機構現狀

美國、英國、日本、德國等發達國家在科研項目管理中普遍委托相關專業機構來監管科技計劃項目，專業機構負責項目管理過程中的受理、評審立項和結題驗收等一系列工作。專業機構根據隸屬關系往往設置多種經營模式，除了隸屬于政府部門的機構和獨立于政府機關的機構之外，有的機構管理委托于社會化的非營利單位。

我國的科技計劃(專項、基金等)的管理機構為國家自然科學基金會和科技部下屬事業單位等組織部門。且科研管理事業單位數量密集，積累的工作經驗較為豐富，可是，相較于西方發達國家，我國科研管理單位的職責和定位不夠明晰，科研項目管理的成熟人才數量偏少，且質量控制、風險把控和監督評估體系仍需加強完善，處理財務、知識產權和法律事務等方面問題的能力欠缺，尤其在新舊科技計劃項目交替管理過程中，難以實現項目精細化管理。

鑒于上述問題，我國2014年底印發了《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革的方案》中明確了2015至2017年的3年過渡期，以期實現科技計劃項目管理專業機構在設立運營期間兼顧實踐操作與未來長遠發展的雙重目標，決定主要依附現有已具備豐富科研項目管理經驗的專業機構進行管理機制改建，進而培育出若干符合改革要求的專業管理機構。根據統計數據顯示，我國目前的科技計劃項目管理專業機構有中國農村技術開發中心、中國生物技術發展中心、中國 21 世紀議程管理中心、科技部高技術研究發展中心、農業部科技發展中心、工業和信息化部產業發展促進中心和國家衛生計生委醫藥衛生科技發展研究中心7家單位。政府依托專業機構管理科技計劃項目，逐漸從項目管理和資金分配等具體事務中放權脫身，轉而將工作重點放在宏觀規劃、政策、布局和監督評估等方面。除此之外政府還需監管專業機構的履職盡責情況，堅持公開透明和社會監督的原則，制定出規范統一的項目評審依據和規則，加強科技計劃(專項、基金等)全過程的信息公開和痕跡管理，接受媒體和社會監督，對專業機構進行動態調整。如此以往，逐漸加強監管力度。

3 國外第三方參與科研項目管理模式

目前，各發達國家普遍采用委托第三方專業機構的方式來進行科研項目的管理工作，包括申請受理、評審立項和過程管理、結題驗收等環節。其中，專業機構的設置選取往往分為政府部門內部、委托政府下屬部門和政府部門以外機構3種情況。本文通過對美國和德國等國的科研項目管理模式的研究比較，發現各國第三方機構參與科研項目管理的目標和所涉及的研究領域存在差異，在具體執行科研項目管理任務的過程中也各有不同[2]。

3.1 美國——積極采取措施、推進政策引導

近年來，美國開始逐漸重視第三方機構的定量證據對政府的相關決策所起到的支撐作用[3]，積極呼吁政府以外第三方參與政府科技管理活動，為科研項目管理評價提供科學決策依據。

(1) 政策推進和法律保障。目前，美國的科技成就在國際上處于領先位置。早在二戰期間，美國啟動“曼哈頓”計劃，標志著科研項目已達到了一個新階段。美國政府也通過采取立法等措施，推進科研項目管理的規范化、制度化，使各組織機構高效地實行管理決策。在制定科技評估標準方面，美國早在1975年頒布了《項目評估標準》；在科技轉化方面，為了使科學技術取得最大商業化，美國頒布了《聯邦技術轉讓法》。美國政府注重法律法規的完善，建立了完備的法律體系來推進科技發展和創新。這套法律法規也用以確保提高科技發展創新能力，發揮第三方機構的主觀能動性。

(2) 重視發揮人才和高校的主觀能動性。美國所開創的產學研合作模式是第三方參與科研項目管理的重要形式之一。它提出由政府、企業、高校以及其他機構構成一個科研體系，充分發揮政府部門在科技活動中的協調整合作用，同時也成功調動了各部門的積極性。美國把高校作為重要的科技創新基地，注重引進國內外高素質高科技人才，大量建立科學研究機構和科技類院校，完善科學科技體系，培養具備專業的科技知識和高素質的新型科技人才，以此提高第三方在科研項目管理中的參與度。

(3) 評價機制嚴謹。近些年，美國政府積極推進可信的第三方機構評價機制構建并想由此作為推動決策科學化的方法之一。Marburger博士曾在第三十屆美國科技促進科技會論壇上提出科技項目中傳統決策的弊端，并提出”Science of Science Policy”這一以發展邏輯化、可視化、定量化為目標的政策方法學，得以為第三方機構參與政府決策提供有力支撐[4]。除了SoSP用來提供一部分定量數據以外，美國啟動的STAR METRICS則提供有助決策的基礎性數據。STAR METRICS是一個覆蓋美國主要科研機構和高校的數據平臺。除了基礎數據的收集，美國還制定推動了快遞循環評價方法，這種方法可以推動第三方科技評價方法對科技決策的支撐。

(4) 管理模式的創新。美國的科研項目管理相較其他國家的創新之處在于它的管理過程中采取全生命周期的模式。這一模式的優點在于它可以依據具體計劃實施具體步驟，也可以根據不同計劃采取具有針對性的對策。該模式的主要特點是階段性，注重實行過程中的監督、檢查和評估，從其費用、進度和質量方面進行跟蹤管理，使得目標得以實現，風險最大程度化降低。政府也可以根據中期檢查結果對項目進行評估，對下一階段的投資進行考慮。美國第三方機構參與政府科研項目管理采取獨特的信息化溝通手段。從項目的申請、立項、中期檢查、評估到最后的驗收都可以在網上查閱，公開透明。

(5) 嚴處違規行為。美國政府對科研項目管理中的失誤處理十分嚴格，嚴謹遵循相關政策、法律法規處理相應的違規行為。比如美國NSF機構專門設立監察部門，將接觸到的違規行為和處理結果公布于眾。NSF專門負責接收舉報并審理本部門人員、參與項目管理的科研人員和專家等的不當行為，也對其經費濫用、剽竊科研成果、科研資金使用不當等情況進行違規處理，其中包括的案件類型也涉及民事刑事多種類型。

(6) 注重協同工作。在科研項目管理上，美國十分重視對科研項目管理內容上的調整、創新，同時更注重加強與國內外開展廣泛合作。在專業上更重視國與國之間、第三方機構之間、第三方機構和政府間在專業項目上的協同合作、資源整合，爭取實現科研項目成果收益最大化和技術外溢效應。

(7) 完善科研項目監督體系。完善的法律法規促使美國的科研項目管理工作的監督力度強勁，各類政府通告、政府規范以及相關資助文件等多層次法律制度使得監督體系具有基礎和保證。政府不斷推進科研項目的監督問責機制，創建完備的法律框架，努力建立起“內外相輔，分層分級”的科技監督體系，并將其覆蓋至科研項目管理的各方面。同時，美國采取形式多樣的處罰懲戒措施，抑制違規事件的發生。通過動態調整、剛柔并濟的懲處方法及時發現并糾正項目管理中的各類問題。

3.2 德國管理模式新穎，組織結構專業

在管理模式上，德國采取聯邦分權制[5]，其鮮明的特點就是引入中介管理組織。第三方機構與政府進行職權分割，一部分科研管理職權從政府手里分配至第三方手中。第三方機構在政府與項目承擔方之間發揮著“橋梁”的作用，而政府則通過宏觀調控發揮其監管作用和影響力。

(1) 機構獨立運作。在聯邦分權制的管理模式下，德國的科技主管部門是聯邦教研部，它的科研經費占據政府經費的六成[6]，同時，這些機構獨立運作，具有較大的管理權限。德國的項目承辦方一般是與政府部門密切相關的具有專業業務能力的大型國家科研中心、研究院所或非盈利性事業單位中的非獨立機構，它們通過競爭獲得項目承辦和管理權，掌握項目經費，開展對項目的獨立管理。相比較政府，這些中介和機構更具有專業的知識和過硬的業務能力，它們對科研項目管理的規章制度也更為了解，同時也能通過這些專業的第三方機構，為科研活動的開展和管理提供更加專業更加全面的高素質人才，是政府參與科研活動中的重要“橋梁”。

(2) 管理制度現代化。第三方機構的管理充分采用了合同管理、投標管理、IOS9001、理事會等現代化管理制度。其中大多數項目承擔方采取理事會制度進行管理，經理事會領導，在監事會監督下展開管理工作。同時，它們在管理上充分運用了合同管理制，以合同形式明確表明了項目的具體事項，重大事項向理事會報告，并受監事會監督執行[7]。為了保障執行項目的科學性，德國還專門引進IOS9001質量檢測標準，并設置了專門的質監小組，用來監督檢查項目執行進度和情況，為項目的管理工作提供了組織和制度的保障。

(3) 專業水平高。參與政府科研項目管理的第三方機構不但在機構設置、管理制度的建設，在人員組成上，也要求從業人員具有專業的知識背景，較強的專業能力，保障了第三方機構人員的專業性。它要求從事科研管理活動的技術人員要有過硬的專業水平和專業的知識能力，同時要具備項目管理和市場運作相關的工作經驗，確保管理活動的科學性和專業性。項目辦同時還設立了專門的部門和委員會，單獨負責專門領域的項目管理活動，這些專業部門的設置和專業人才結構的組成保障了第三方參與科研項目管理活動的權威性和高質量性。

(4) 權職劃分明確。第三方機構與政府定位精準，從以往的政府全權負責科研項目活動的申請立項到管理評估再到成果驗收，政府開始“簡政放權”，將一部分職能分離出來，交給第三方機構負責管理。第三方機構雖與政府部門決策層關系密切，但他們各自職責明確，同時聯系緊密，配合密切。項目承辦方既要發揮在項目管理活動中的組織服務功能，又要確保第三方機構的獨立性的發揮，同時為第三方參與政府科研管理提供智力支持和管理咨詢服務。

(5) 自治程度高。德國第三方機構參與政府科研管理這套模式工作自由程度高，由于第三方機構的參與，政府部門將繁瑣的管理工作分擔出去，主要工作為宏觀調控、全局統籌、政策制定和監督驗收，實現政府職能的轉變。政府下放一定的自治權，通過宏觀調控實現國家干預與分權自治兩者間的平衡[8-10]。這一舉措保障了政府在科研項目活動中的絕對影響力。

(6) 預算管理機制完備。科研項目管理的預算納入政府財政預算，經議會批準通過的預算才能由財政部門撥發給各單位，該流程一般分為3個階段，整個流程具有自下而上、上下一致和獨立監管的特點。同時，為緩解政府的管理費用負擔，聯邦部門會同財政部負責預算草案的編制、審計與修改，聯邦內閣負責草案的審議，實現預算的獨立科學監管。

3.3 其他國家的科技管理經驗

除了美國與德國之外，其他發達國家在科研項目管理方面也積累了許多較好的經驗。瑞士的教育水平較高，其科研也具有鮮明的特點，通過頒發《瑞士聯邦科研法》，瑞士在國家層面上通過法律建立起嚴密的科研管理體制，在計劃制定、經費管理、成果評估和權力監督等方面作了翔實細致的規定。聯邦內政部和經濟部是科研管理部門的主要力量，環境、交通和通信等多部門也管理本領域的科研管理工作。瑞士設有專門的聯邦科研領導小組，該小組主席由國務秘書擔任，聯邦委員領導全國的科研工作，并主持修訂和協調聯邦科研促進計劃。英國政府十分重視科研管理工作中的科研經費的使用情況和科研項目的評估工作。政府明文規定：各委員會在分配主要基本研究和戰略性研究項目時，可打破部門限制，允許其他專業各科研機構申請經費使用權，積極參與公開經費的分配，甚至允許民用部門等科研機構參與國防研究經費的使用權申請工作。同時，英國的科技評價體系較完善，從上至下施行嚴格科學的科技評價機制，對申請的科研項目、進行的科研項目以及已完成的科研項目進行全面多層次的評價。

4 借鑒國外成功經驗以及對我國的啟示

科研項目中第三方管理的本質是政府部門轉變職能，將部分職能交給第三方機構進行管理，打破固有的兩方參與模式。從其他國家的一些經驗來看，國外主要采取委托專業機構方式進行管理，我國在項目監管和評估方面也有了初步的探索和研究，結合國外先進的成功經驗，有助于我國在這條道路上取得進步。

4.1 專業機構能力建設與選拔機制設計

項目管理專業機構主要是應項目組織單位(甲方)的需求而存在的，故可以將其定位于“靠近甲方的第三方”。在同時推進政府職能轉變和調整項目管理模式過程中，必須加快推進專業機構能力建設與選拔機制設計。①推進項目管理專業機構能力建設，對項目管理專業機構進行專業化、規范化和獨立性建設。科技計劃項目管理制度變革是依托于專業機構進行項目管理，其管理最終成效決定于管理的能力和水平，項目管理政府職能轉變是否成功也間接由其決定。②建立合理的項目管理專業機構篩分與選拔制度，完善專業機構條件評定、資格招標選拔以及退出管理制度。在滿足科技計劃項目管理現實需求的基礎上，項目管理專業機構的選擇要遵循兼顧現實可操作性和滿足未來長遠發展的原則。①從資質、資歷條件等方面對科技計劃項目管理專業機構進行分析評價，科技行政主管部門作為牽頭單位，會同其他相關部門制定統一的項目專業機構管理制度和相應的標準；②總結歸納當前部分地方試點經驗與教訓，適時嘗試引入資格招標采購制度來管理科技計劃項目，鼓勵符合條件的社會化 科技項目管理服務機構或單位參與競爭選拔；③加強和完善科研計劃項目管理專業機構的監督評審機制，并適時動態調整相關標準和方法，不斷提高科技計劃項目管理專業機構的專業技術能力和規范化水平，引導其公正公平、合理有序地行使職責。

4.2 完善管理模式，明確職能轉變與劃分

加快政府職能轉變，實現簡政放權。在確保政府在科研項目管理過程中重要把控作用的前提下，將政府這一角色由臺前轉到幕后，政府科技管理部門將具體項目管理授權給專業的第三方機構，讓具有資格的第三方與相關科研機構參與管理科研項目，使操作更公正、公開、透明[11-12]。切實轉變職能，將政府的“頂層設計”和“事務管理”的界限劃分明確，使其從管理方變身為投資方，從繁瑣的項目管理事務中抽身出來，定位在宏觀指導、規劃布局和政策研討等方面。同時，明確第三方機構負責科研項目的甄選，審核監督其管理資質與水平并及時對其成果進行驗收，實現政府在總體布控上對科研項目的有效管理，充分地利用科研經費，促進科研成果轉化中科研資金流向清楚、公開、透明化，真正地做到“取之于民，用之于民”[13]。

4.3 提供必要管理經費，合理銜接項目規劃與實施

發達國家的科研項目管理費用占到科研經費的5%以上，我國在今后的科研項目管理中應設置一定數目專用經費，該費用可從整體科技財政經費中提取，也可從科研項目經費中按一定比例劃撥，給予項目管理工作提供充足的經費支持。政府科技管理部門需加強全國產業發展前景與相關技術需求的戰略研究，切實把控重點發展領域的遴選過程，對第三方項目管理機構開展合理引導，加強雙方在管理過程中的溝通協調，從而對科研成果進行客觀有效的跟蹤評估和掌控。

4.4 健全第三方機構參與政府科研相關政策法規

建立健全第三方機構參與政府科研管理相關法律法規作為發達國家的成功經驗之一，對解決我國政策法規缺失有著較好借鑒意義。我國應加快建立健全相關法律法規，確保我國第三方機構參與政府科研項目管理有法可依，保障社會的利益，杜絕違規行為。

加強法律法規的建設，需要做到：①法律法規要有很強的目的性、針對性、可操作性[14-15]。法律法規的制定需要針對目前社會上亟待解決和關注的矛盾問題，目標明確。②所制定的法律法規不僅要有支持保護第三方參與科研項目管理，更要嚴格規范違法違規行為，確保科技項目開展的合法性。③法律法規需涉及科研項目的各方面。針對科研人員、科研成果、項目實施、項目評價等主體都需要設立一定的法律法規和政策來規范其行為，要面面俱到。創造良好的法律、制度環境，為科研人員、第三方機構以及全社會提供良好服務。④加快法律監督平臺的完善，減小第三方機構參與政府科研活動的風險性，加快建立完備的風險防范機制。⑤關注其外部與內部環境的變化，根據不同階段的科研特點制定相適應的法律法規。

4.5 完善配套服務相關體系

加快政府與第三方機構的溝通服務體系。促使第三方機構成為社會公眾和政府間溝通的橋梁，充分發揮項目咨詢管理體系。①加強社會公眾對第三方機構參與政府科研管理優勢與必要性的了解，積極做好科研項目管理相關政策的普及宣傳與引導，②廣泛收集全國各界、社會公眾、媒體、個人以及各企業、高校院所等的建議和意見，認真查閱并將其中有建設性的意見匯總上報，努力構建科技部門與社會公眾、各組織機構和個人之間的溝通渠道。與此同時，政府需從政策上大力扶持各類中介管理組織，建立健全利于各類科技中介機構健康良好發展的制度氛圍和運行機制。全面提升第三方管理機構的服務水平，滿足日益增長的科技計劃項目管理的服務需求。

5 結 語

第三方機構參與政府科研項目管理是一項復雜而龐大的工程，其中涉及的方面和問題零散繁多，各方政府和組織機構應該將相關因素考慮周全并采取有效措施保障科研活動的順利進行和完成。通過研究國外現有的第三方機構參與政府科研項目管理的有關模式，借鑒發達國家的成功經驗，發現我國現有模式中存在的關鍵問題，并通過學習別國可供借鑒之處，積極提出相應的解決對策，最大程度地保障第三方機構參與政府科研項目的順利實施和高質量成果的取得，努力促進科研成果最大程度地有效轉化，對我國科研項目管理以及科技項目成果突破具有重大意義。