機構改革后林業執法面臨的形勢與對策

濰坊市森林公安局 鄧建坤

目前省、市、縣三級機構改革基本完成，“三定”方案也陸續出臺，全省一半以上的地、縣林業局不再作為獨立的行政機關，林業局的行政管理職能劃撥到新的轉隸單位，作為林業執法主力隊伍的森林公安機關也整體劃撥到地方公安機關。這種改革，對林業執法帶來的沖擊是巨大的，如何確保林業執法的職能不被削弱，繼續保護來之不易的綠化成果，保護生態文明建設的順利進行，成了擺在當前的一項急迫課題。

一、林業執法面臨的新形勢

（一）林業執法任務更加艱巨。林業案件多發，林業執法任務繁重，是多年未能改變的林業管理形勢，從林業執法實踐看，我省查處的林業案件，根據筆者統計，大體有以下12 種，1、林木案件：盜伐、濫伐和毀林；2、木材案件：非法經營、加工、運輸木材；3、林地案件：擅自改變林地用途、非法開墾林地；4、野生動植物保護案件：非法獵捕、購銷、運輸野生動物及制品；5、森林火災案件：縱火、失火、用火；6、森林植物檢疫案件：未經產地檢疫、調運檢疫；7、種苗案件：非法經營、生產種苗；8、造林追責案件：未完成造林任務；9、林業治安案件：謊報火情、擾亂林區秩序等23 種；10、林場管理案件；11、濕地管理案件；12、林業證件案件：買賣采伐證、運輸證、檢疫證。在這些案件中，數量居多的是林木案件、木材案件、林地案件和野生動物保護案件四大類，占林業案件總量的80% 以上，對這些案件的查處，過去林業主管部門作為獨立的行政執法部門，執法力量相對集中，執法經驗相對豐富，適用法律相對準確，執法效率相對較高，案件查處得到了最大保障，濰坊市每年查處的林業行政案件在400余起，刑事案件40 余起，有效的維護了森林資源管理秩序。機構改革后，新的隸屬單位雖然也設置了執法機構，但缺少了過去林業主管部門集中辦案的相對優勢，受多種因素制約，辦案數量可能會減少，目前正是盜伐濫伐林木的高發季節，一些不法分子鉆機構改革的空子，盜伐濫伐林木暗流涌動，發案數量可能增加，對林業執法帶來直接沖擊，想要做到有案必查，執法任務必然艱巨。

（二）執法力量明顯不足。不少林業主管部門已經與國土和規劃部門合并，新設立的自然資源和規劃局，相應成立了行政執法機構，但其承擔的執法職能較多，包括國土執法、規劃執法和林業執法三大范圍的執法，人員數量的不足，會導致對各類案件的查處應接不暇。過去，林業主管部門的造林機構、檢疫機構、種苗機構、野生動物管理機構、林場管理機構都以林業主管部門的名義承擔相應的行政執法職能，機構改革后，這些機構多數成為服務機構，不再承擔執法任務，導致執法力量減少，同時，森林公安機關不再承擔林業執法職能，過去的林業執法缺少了辦案主力，執法機構和人員減少，執法力量從“一專”轉向“多能”，林業執法業務生疏，會導致新機構對林業執法承受的壓力越來越大。

（三）執法保障受到弱化。過去，森林公安機關辦理林業案件時，有專門的警察隊伍，穿警服，出警車，辦案時出示警察證，有規范的辦案區，有專門的辦案經費，能夠做到有警必出，有案必查，森林公安機關不再辦理林業案件后，新機構在公車改革后，一個大機關只有二至三輛公務用車，辦案用車難以保障，辦案經費難以落實。過去的森林法規設定的行政處罰主體都是法定主體和授權主體，也就是由縣以上林業主管部門、森林公安機關和森林植物檢疫機構實施處罰，在法律沒有修訂之前，新設立的自然資源和規劃部門雖然加掛了林業局的門牌，但林業局不再是單獨的行政管理機關，無自己的獨立印章，在實施林業行政處罰時，在法律文書上蓋其他部門的印章，顯然不符合法律要求，會引起處罰相對人的疑慮和上訪。過去的林業執法，在樹木蓄積量的計算、樹木價值的鑒定、病蟲害的定性、野生動物的定性和定價鑒定上，都有專門的技術專家和技術機構做保證，由于這些技術機構多數是林業主管部門的內設機構，在委托鑒定時比較便利，今后如何委托鑒定，需要與技術服務機構進行應有的協調才會順利實施。

（四）執法威懾不再有力。應該說，我省森林公安機關自2009年設立，歷經10年的執法歷程，為林業執法打出了一片新天地，開創了林業執法的新局面，增強了林業執法的威懾力，森林公安機關為保護全省森林資源做出了巨大貢獻。森林公安機關退出林業執法的歷史舞臺后，林業執法由過去的警察隊變成了便衣隊，警務車變成了公務車，新機構以辦公區辦案，無專門的辦案場所，過去，森林公安機關既能辦理林業行政案件，又能辦理林業刑事案件，在辦理案件時既能傳喚、拘傳又能行政拘留，有必要的行政和刑事強制措施使用，對違法犯罪分子形成了強大的震懾。今后，如何繼續保證林業執法的威懾力，提高辦案效率，確保執法程序的順利完成，是個需要思考的問題。

（五）執法經驗先天不足。林業執法人員在長期的執法辦案過程中，積累了十分豐富的辦案經驗，每年的林業行政執法培訓班和森林公安執法辦案培訓班，加上獨立的法制工作機構審查案件，都使林業執法人員在辦案時得心應手，有很強的處理疑難案件的能力。新機構的執法人員，由于缺少林業辦案經驗，從辦案程序到法律適用，都有一個逐步熟悉的過程，有一個短暫的“陣痛”期，勢必影響到辦案的數量和質量。如今依法行政的要求越來越高，林業行政訴訟和公益訴訟的案件數量明顯增加，迫切需要提高林業執法人員的素質。

二、林業執法需要采取的對策

（一）健全隊伍是迫切需要。一是執法人員數量要充足。如果僅象其他職能科室一樣配備4-5 人從事執法業務，要完成國土、規劃、林業三個領域的綜合執法，顯然力不從心。二是執法隊伍要優化。健全行政執法人員主體資格制度，對擬上崗行政執法的人員進行相關法律知識的培訓和考試，經考試合格的才能授予其行政執法資格、上崗行政執法，要讓懂林、懂法的人進入林業執法隊伍。三是要加強執法隊伍管理。進一步整頓行政執法隊伍，嚴格禁止無行政執法資格的人員履行行政執法職責，健全紀律約束機制，加強行政執法人員思想建設、作風建設，確保嚴格執法、公正執法、文明執法。

（二）強化職能是必然要求。機構改革的目的不是削弱職能，而是進一步強化職能，要使林業執法職能不被弱化，必須做到以下三點：一是要強化培訓。組織執法人員對10 部常用林業法律法規和公共行政法規進行深入學習，同時，要具體掌握行政處罰案件的調查取證、詢問技巧、法律文書制作等專業技能，盡快提升林業執法人員的業務素質，提高執法人員的執法能力。二是要規范執法質量。對復雜的執法案件要開展案件“會診”制度，確保案件事實清楚、證據充分、程序完備、適用法律準確、自由裁量恰當，要對案件進行定期評議，定期組織人員抽樣選擇已辦結案件，進行評議分析，認真查找出問題與不足之處，共同提高案卷的整體質量。三是加強對執法辦案的組織領導。不僅配備過硬的執法骨干力量，更要有學法懂法的領導分管執法辦案工作，在執法過程中管案、帶案、督案，多為執法隊伍排憂解難，確保執法渠道暢通。通過強有力的組織領導，確保林業案件不被漏辦、拖辦和誤辦。

（三）加強保障是大勢所趨。一是要保證執法用車的需要。根據統計，一個簡單的行政案件，要辦理完畢，需要6 次以上出現場和送達法律文書，沒有執法用車的保障，辦理林業執法案件就是一句空話。二是有必要的執法經費。執法人員在辦理案件時，需要交通用油、通訊保障、就餐保障、加班經費和技術鑒定費用，要將執法經費納入財政預算，隨時保障執法開支需求，才能使執法辦案順利進行。三是強化技術保障的協調。對于需要進行技術鑒定、價格鑒定的，要協調資質單位給予技術支持，對于達到刑事立案標準的，要與公安機關建立溝通機制，確保案件及時移送處理。