民辦高校分類選擇的利弊及可持續發展路徑

段淑芬 黎爾平 蘇海紅 郭倍寧

(1.昆明理工大學 管理與經濟學院，云南 昆明 650093； 2.云南師范大學 商學院，云南 昆明 650106)

2016年11月全國人大通過的《民辦教育促進法》(以下簡稱《修正案》)已于2017年9月1日正式實施。該法第十九條規定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立營利性或非營利性學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。”這一規定要求民辦高校作出營利性或非營利性選擇，民辦高校在選擇時應考慮哪些因素，兩類性質的民辦高校有何利弊，如何實現兩類民辦高校的可持續發展？本文擬對這些問題進行探討。

一、民辦高校辦學性質的困惑及消除

(一)民辦高校辦學性質的困惑

1.法律層面上的矛盾導致民辦高校辦學性質的困惑。從《民辦教育促進法》頒布至今，中國民辦高校迅猛發展，學校數量和在校生人數從2002年的175所、本專科在校生31.89萬人①周海濤、劉俠：《民辦高等教育發展研究報告——基于近十年全國民辦高校數據統計與政策文本分析》，《中國高等教育》2016年第2期，第18-22頁。，發展至2017年的746所、本專科在校生628萬余人②教育部：《2017年教育統計數據》，2018-08-20，http://www.moe.gov.cn/s78/A03/moe_560/jytjsj_2017/qg/。，且實現了從專科為主到本科為主的跨越。盡管民辦高等教育已成為我國高等教育的重要力量，但長期以來，舉辦者一直受民辦高校辦學性質的困擾。這一困擾產生的根源在于法律層面上的矛盾。1997年頒布的《社會力量辦學條例》第六條規定，民辦學校“不得以營利為目的”，但民辦高校均登記為“民辦非企”，即“從事非營利性社會服務活動的社會組織”。在現實中，民辦高校大都通過辦學結余、出租門面及考試培訓等方式獲取回報。對于這種營利現象，《民辦教育促進法》第五十一條規定民辦學校“可以取得合理回報”，但必須從年度凈資產增加額或者凈收益中提取“不低于25%的發展基金”。可見，“非營利性”與“可以取得合理回報”存在矛盾，“民辦高等教育投資辦學的本質特征與法律層面上的非營利性定位已構成尖銳的沖突”③何雪蓮：《民辦高等教育的性質界定及制度設計》，《浙江樹人大學學報》2007年第3期，第7-14頁。，即資本天然的逐利性和“非營利性”的登記是不一致的。

2.辦學性質的困惑導致舉辦者承受道德與利益的兩難取舍。大量社會資本進入民辦教育，其主要目的是獲得高回報。由于民辦高校獲得政府財政支持的經費極少，辦學經費主要來自學費，資金難題成為民辦高校發展過程中一道難以逾越的屏障[注]陳武元：《中國民辦高校如何走出辦學水平不高的困境——經費來源結構的視角》，《教育研究》2011年第7期，第43-46頁。。舉辦者在資金短缺的情況下，既想通過提高學費來增加辦學經費、提高辦學能力，又想在辦學過程中獲得一定的經濟回報。這種道德與利益之間的兩難取舍，使民辦高校舉辦者無法大膽營利，不愿在基礎設施和師資上進行大的投入，長此以往必然不利于民辦高校的長遠發展。

3.辦學性質的困惑加劇公辦與民辦高校之間的不公平。公辦高校社會認可度高、師資力量強且學費低，可以擇優招生；民辦高校社會認可度低、師資力量弱且學費高，易陷入招生困境。但是，公、民辦高校同樣肩負著為社會培養人才的使命，兩者對社會的貢獻是一樣的。一些舉辦者選擇將辦學結余全部用于學校的辦學，同樣沒有享受到與公辦高校同等的政府財政支持，這就影響了該部分舉辦者的辦學積極性。

(二)《修正案》消除民辦高校辦學性質的困惑

由于法律規定不清，舉辦者面臨道德和利益上兩難取舍[注]黃崴、李文章：《民辦高校分類管理改革的“中間路線”：基于舉辦者視角的分析》，《中國高教研究》2017年第2期，第19-24頁。、辦學積極性難以調動等問題。經過長期的理論探討和實踐摸索，分類管理成為政府管理民辦高校的必然選擇。鐘秉林等(2017)指出，《修正案》的頒布從制度上解決了我國民辦教育發展的瓶頸問題，如法人屬性不明、財產歸屬不清及政府扶持不到位等問題[注]轉引自唐景莉、韓曉萌：《〈民辦教育促進法〉修法迎來三大利好——訪全國政協委員、中國教育學會會長鐘秉林，中國民辦教育協會副會長、北京城市學院校長劉林》,《中國高等教育》2017年第6期，第17-21頁。。周海濤等(2017)認為，《修正案》以實行營利性和非營利性民辦學校分類管理為核心，建立了師生普惠、區別對待的“共同有區別”長效機制[注]周海濤、景安磊：《民辦教育將獲得多重正效——聚焦新〈民辦教育促進法〉》，《中國教育學刊》2017年第3期，第1-3頁。。《修正案》第十九條規定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。”讓舉辦者自主選擇營利類型是實現民辦高校分類管理的第一步，也是我國民辦高等教育管理的一次大膽嘗試。《修正案》規定“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學；營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益”，消除了困擾多年的法律層面上的矛盾。因此，對《修正案》的相關規定進行梳理，有利于民辦高校舉辦者作出合適的選擇。

二、《修正案》對兩類民辦高校的規定

《修正案》修訂的內容可用“分類”和“規范”兩個詞來概括，前者主要對辦學性質和收益、政策取向和學費管理等進行分類；后者主要對學校法人屬性、產權歸屬和監督機制等進行規范。下文對《修正案》及其配套政策、部分地方政策進行分析，為民辦高校分類選擇提供依據。

(一)差異化的優惠政策

《修正案》對兩類民辦高校的優惠政策主要體現在收費項目和標準、政府扶持、稅收優惠、用地政策以及財產清算五個方面(見表1)。

表1 《修正案》對兩類民辦高校優惠政策的差異化規定

(二)完善的配套政策

2016年12月國務院印發的《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)對非營利性民辦高校作了更細致的規定：免征非營利性收入的企業所得稅、享受當地公辦學校同等的人才引進政策；教育部等印發的《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》，對兩類民辦高校“到哪里登記”“如何登記”及對營利性民辦高校“如何監管”等問題作出規定。2017年7月教育部等十四部門印發的《〈若干意見〉任務分工實施方案》(教發函〔2017〕88號)，明確民辦教育管理的責任分工并推進改革工作的落實。

(三)創新的地方政策

實施新政需要鼓勵地方進行民辦教育政策創新[注]吳華：《地方實施民辦教育新政要堅持市場取向的變革方向》，《教育發展研究》2017年第3期，第51-53頁。。《若干意見》中尚未細化的內容，如加大財政投入力度、創新財政扶持方式和保障依法自主辦學等，為地方政策的出臺提供了制度創新的空間。一是過渡期。上海規定現有民辦學校應當在2018年12月31日前提交辦學屬性選擇書面材料，否則不得轉設為營利性民辦學校，財務清算、稅費和產權等工作在2021年前完成。其他一些省份也設定了過渡期，如吉林規定3年、河北規定5年、湖南規定10年。二是財政扶持和補償獎勵。上海和天津規定，從學費收入中提取不少于5%的資金用于獎勵和資助學生；河北自2018年起，省級財政每年設立2億元專項資金用于扶持非營利性民辦學校，營利性民辦學校的企業所得稅按15%的稅率執行；湖南對過渡期后繼續選擇登記為非營利性的民辦高校給予學校清償后剩余資產25%以上的補償；遼寧規定，企業技術轉讓所得500萬元以內免征企業所得稅，超過500萬元的部分減半征收企業所得稅。三是土地供應。大部分省份遵循《修正案》規定，做法統一，如吉林對土地出讓金問題作出規定：“若原劃撥方式獲得土地的營利性學校，需要經評估后補交土地出讓金。”四是學費。《若干意見》規定：“營利性高校學費由學校自主確定，非營利性高校逐步實行市場調節價。”湖南規定營利性高校收費須保持在當地上年生均教育事業費3倍以內；吉林規定民辦高校的學費公示期：非營利性民辦高校15天、營利性民辦高校30天。盡管各省政策有差異，但也有一些共同特征：第一，政府對不同性質的民辦高校實行差別補貼；第二，無論是補繳土地出讓金還是重新定價供應，都會大大增加營利性民辦高校的辦學成本；第三，未來全國大部分地區兩類民辦高校的學費都存在上升空間，且營利性民辦高校的學費比較靈活，上升空間更大。

目前，一些學者已對《修正案》進行了深入研究，如徐緒卿(2017)認為，非營利性不等于公辦、低收費、低酬金、嚴格的政府管理且得不到政府資助[注]徐緒卿：《貫徹落實〈民辦教育促進法〉新法的若干思考》,《復旦教育論壇》2017年第2期，第29-33頁。；王諾斯等(2017)提出，民辦高校分類管理中存在變革觀念有阻力、營利性無人喝彩、存量產權難以理順以及控制權難以實質轉變等困難[注]王諾斯、張德祥：《制度創新視域下民辦高校分類管理的現實困境分析》，《中國高教研究》2017年第2期，第14-18頁。；王一濤等(2017)認為，相當數量的民辦高校舉辦者對選擇走非營利發展道路心存顧慮[注]王一濤、徐緒卿、宋斌等：《非營利性民辦學校舉辦者權益的合理保護》，《中國教育學刊》2017年第3期，第9-13頁。；宋廣偉(2017)認為，當前營利性民辦高校存在“社會抵觸現象”[注]宋廣偉：《論我國營利性民辦高校“社會抵觸現象”的突圍策略》，《黑龍江高教研究》2017年第4期，第48-53頁。。可見，民辦高校分類管理改革仍面臨重重困難，舉辦者應認清形勢并作出合適的選擇。

三、民辦高校分類選擇的利弊

民辦高校在選擇營利或非營利辦學性質時，應充分考慮學校的辦學宗旨、辦學實力以及當地政策三個因素。首先，辦學宗旨是民辦高校選擇的首要決策依據，因為它決定學校的價值標準和發展方向。辦學宗旨的決定權在于舉辦者，他是決定學校辦學性質的關鍵因素。其次，辦學實力是民辦高校選擇的第二決策依據。學校排名具有一定的參考價值，大體能反映高校的辦學實力，如武書連的中國民辦大學排行榜考慮到民辦高校以培養應用型人才為主的實際，加大了人才培養評價權重。最后，當地配套政策是民辦高校選擇的第三決策依據，因為各地政策存在差異，決策時必須參考地方政策。

(一)選擇營利性民辦高校的利弊

選擇營利性民辦高校，其有利之處在于“營利合法化、學費自主化、清算依照《公司法》”。一是營利合法化。《修正案》規定營利性民辦高校可以取得辦學收益，終結了“合理回報”的模糊界定。如果民辦高校的辦學宗旨確定為“向社會輸送需要的人才，但舉辦者要求獲得經濟回報”，可選擇營利性辦學，舉辦者可以合法營利。二是學費自主化。《修正案》規定營利性民辦高校的學費實行市場調節、學校自主決定，終結了“民辦高校學費由政府統一制定”的做法，為民辦高校制定學費標準提供了彈性空間。學費自主化將有利于一些辦學實力強的民辦高校收取較高的學費，以實現高水平辦學。三是清算依照《公司法》。《修正案》規定營利性民辦高校清算依照《公司法》，這是營利性民辦高校最大的政策利好，因為根據《公司法》，清算后的剩余財產都屬于舉辦者。

選擇營利性民辦高校，其不利之處在于“土地成本高、政策扶持少”。一是土地成本高。無論是補繳土地出讓金還是重新定價供應土地，都會大大增加營利性民辦學校的用地成本。二是政策扶持少。營利性民辦高校僅享受免征房產稅和城市土地使用稅，不享受用電、用水、用氣和用熱優惠，其教師也不享受當地公辦高校同等的人才引進政策。

(二)選擇非營利性民辦高校的利弊

選擇非營利性民辦高校，其有利之處在于“土地成本低、政策扶持多、辦學成本低、生源基數大、實行補償性清算”。一是土地成本低。非營利性民辦高校用地享受公辦高校同等的劃撥政策。二是政策扶持多。除營利性民辦高校享受的扶持政策外，非營利性民辦高校還享受免征非營利性收入的企業所得稅，其教師享受當地公辦高校同等的人才引進政策。三是辦學成本低。與營利性民辦高校相比，非營利性民辦高校在政府扶持、稅收優惠和學校用地等方面享受更多的扶持政策，辦學成本較低。四是生源基數大。非營利性民辦高校的學費通常較營利性民辦高校低，生源基數會相對較大。五是補償性清算。《修正案》規定“非營利性民辦學校清償債務后的剩余財產繼續用于其他非營利性學校辦學”，一些省份已明確將對非營利性民辦高校給予清償后剩余資產約25%的補償。

選擇非營利性民辦高校，其不利之處在于“無法實現營利、學費制定不夠靈活”。一是無法實現營利。《修正案》規定“非營利性民辦高校不得取得辦學收益”，這就決定了非營利性民辦高校舉辦者無法取得辦學收益。如果民辦高校的辦學宗旨確定為“向社會輸送需要的人才，舉辦者不要求獲得經濟回報”，即選擇公益性辦學，舉辦者將無法實現營利，所有辦學結余將全部用于辦學。二是學費制定不夠靈活。《修正案》規定“非營利性民辦高校收費由省級人民政府通過市場化改革試點，逐步實行市場調節價”，這意味著非營利性民辦高校的學費制定相對統一，缺乏靈活性。

四、民辦高校實現可持續發展的路徑

對民辦高校舉辦者來說，選擇營利性或非營利性是被動的政策驅使，如何發展則是主動的探索行為。明確辦學定位和辦學特色、深化內涵建設以及教育行政部門加強引導，是民辦高校實現可持續發展的路徑。

(一)明確辦學定位和辦學特色

清晰的辦學定位是實現學校可持續發展的前提。當前，我國民辦高校可分為應用型本科高校和高職院校兩類。國家對應用型本科高校的定位是培養應用型人才，對高職院校的定位是培養技術技能型人才。應用型本科高校是高職院校和普通本科高校之間的“融合通道”，如吉林外國語大學(原吉林華橋外國語學院)等5所民辦高校于2011年成為首批培養專業學位研究生的民辦高校。在明確辦學定位后，民辦高校應凝練競爭優勢，凸顯辦學特色，避免同質化辦學。比如，在武書連的中國民辦大學排行榜排名第一的浙江樹人大學，其國際經濟與貿易專業是國家級特色專業，成為民辦高校特色化辦學的典范。

(二)深化內涵建設

深化內涵建設是民辦高校實現可持續發展的關鍵。2015年修訂的《高等教育法》指出，高等教育的首要任務是培養具有社會責任感、創新精神和實踐能力的高級專門人才。因此，應用型本科高校和高職院校都應加強內涵建設，提高人才培養質量。

民辦高校在深化內涵建設上應作如下努力：一是在人才培養上，尊重大學生學習規律，積極探索先進的人才培養模式，優化專業和課程設置，研究新的教學方法和手段，以提高人才培養的質量；二是在學校管理上，完善大學章程，以章程為依托，弱化“行政化”和“官本位”，加強民主管理和信息公開，建立靈活的管理機制；三是在人力、物力資源配置上，建立一批優良的教師隊伍和管理干部隊伍，加大辦學經費投入，從基礎設施、圖書資料和實驗儀器等多方面改善辦學條件；四是在校園文化上，從物質、精神、制度和行為四個層面積極創建校園文化，以形成學校可傳承的意識形態。

(三)教育行政部門加強引導

教育行政部門加強引導，是民辦高校實現可持續發展的外在力量。《若干意見》提到：各級政府將強化部門協調機制，共同解決民辦教育發展中的重點、難點問題；改進政府管理方式，積極轉變職能，減少事前審批，加強事中事后監管，提高政府管理服務水平；健全監督管理機制，強化民辦教育督導，完善民辦高校年度報告和年度檢查制度；加強宣傳引導，推進民辦高校改革試點，總結推廣試點地區和高校的成功經驗。《修正案》的順利實施，不僅需要教育行政部門的引導，而且需要工商、物價、稅務、審計以及土地等多部門的聯動參與。此外，還應堅持“育人為本、德育為先，分類管理、公益導向，優化環境、綜合施策，依法管理、規范辦學，鼓勵改革、上下聯動”的原則，從加強黨建、創新體制機制、完善扶持制度、加快建設現代高校制度、提高教育教學質量和提升管理服務水平等方面推進《修正案》的實施，從而使分類管理改革取得應有的成效。

《修正案》完善了民辦教育分類管理改革的頂層設計，意義深遠。民辦高校應在明確辦學定位和辦學特色、深化內涵建設等方面作出努力，教育行政部門也應該加強引導，以助推民辦高校的可持續發展。2018年8月，司法部就《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》公開向社會征求意見。送審稿中與本文相關的規定主要有三個方面。一是對非營利性民辦學校予以進一步傾斜，規定補貼生均經費、劃撥供應土地等優惠政策，這將加大舉辦者選擇非營利性的信心。二是約束非營利性民辦學校的關聯交易，這勢必斷了舉辦者通過關聯交易等方式“以非營利之名行營利之實”的念想。三是規定公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校，這必將在選擇營利或非營利問題上，給“獨立學院”這類特殊的民辦高校以較大沖擊。總之，只要過渡期尚未結束，新政仍是影響舉辦者選擇的最重要因素。