提高民辦學校質量管理成效的建議
——基于《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》的若干思考

陳 潔

(上海建橋學院 規劃與質量辦公室，上海 201306； 廈門大學 教育研究院，福建 廈門 361005)

2018年8月10日，司法部發布《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》(以下簡稱《送審稿》)，公開向社會征求意見。相比前一稿，《送審稿》出現了新的限制性條款，遂引發各界尤其是民辦教育界的熱議。實施分類管理后，民辦教育行業的利益相關方較之前更加多元，媒體上代表不同利益相關方的發聲也更加復雜，有代表股市資本投資人的，有代表上市公司的，有代表政府監管方的，有代表民辦學校高層管理者的，當然還有來自學界的不同聲音。在這場論戰中，也有一些重要的利益相關群體處于“失聲”狀態，如學生、家長和民辦學校的教師。本文擬從多維視角分析《送審稿》帶來的影響，審視民辦教育發展中基本矛盾及其解決的狀況。

一、民辦教育發展的基本矛盾

2002年通過的《民辦教育促進法》規定，民辦學校舉辦人可以依法取得“合理回報”，但事實上幾乎沒有省份具體制定并實施“合理回報”的相關制度，舉辦人主要通過關聯交易、伴生服務①“伴生服務”指民辦學校舉辦者通過為學生提供非教育類服務取得經濟回報，如提供餐飲、住宿和各類校園商品的零售等。和開取工資等方式來避開提取“合理回報”的前置性限制。2016年修訂的《民辦教育促進法》明確民辦學校根據營利性與非營利性實施不同的監管和扶持政策。《送審稿》是修訂的最后征求意見稿，但其引發的爭議仍超乎尋常。《民辦教育促進法》及其實施條例每一版誕生的艱難過程背后，折射的都是不同利益群體對于民辦教育認識的巨大分歧，當前各方代表的激烈爭論，源于民辦教育發展過程中的舊問題與實施分類管理后的新問題的疊加。舊問題包括：我們需要民辦學校嗎，舉辦者可以通過民辦學校賺錢嗎，舉辦者的哪些賺錢渠道是合理合法的，政府應該資助民辦學校嗎，地方政府有能力資助民辦學校嗎？新問題包括：非營利性民辦學校可以上市融資嗎，VIE構架合法嗎，政府應該資助營利性民辦學校嗎？

對于以上這些問題，在不同地區、不同時間段以及站在不同利益相關方角度，得出的答案可能是不同的。即使是同一類利益相關方，對同一個問題的答案也會截然相反。比如同為民辦學校舉辦者，有的來自民主黨派，有的來自區縣政府，有的來自民營企業，有的是自然人，他們對于民辦學校能否營利的看法都不一樣；即使同是自然人，由于人生觀、信仰和辦學訴求等不同，對各類問題往往也有不同的答案。這反映了我國民辦教育發展的基本生態面貌，在分析民辦教育發展歷史和現狀時必須尊重這種客觀現實，而不能簡單地以其中任何一方的觀點取代其他利益群體的觀點，而且應以此基本生態樣貌作為研究問題的出發點。

民辦教育的主要利益相關方也是民辦學校發展的重要資源提供者，且相互之間不可能完全替代，因此，任何一種嚴重損害一類利益相關方的行為，都會導致民辦教育發展受阻。根據利益相關方所提供資源被其他群體取代的難易程度，在利益沖突的狀況下，可以排定優先考慮的利益方次序(見表1)。

表1 民辦學校重要利益相關方分析

表1根據本研究命題呈現與民辦教育資源提供者相關的重要利益相關方，其訴求不太一樣，既有交叉重疊的地方，也有沖突的地方。如教職工希望有較好的工資福利，往往與舉辦者希望有較高的經濟收益沖突。但經過整理和推論，發現各利益相關方的訴求存在最大公約數，即“保證學校辦學質量”；其中資本投資人和舉辦者可能希望質量達到國家規定的底線即可，其他利益相關方均希望質量越高越好。梳理并明確不同利益相關方的共同利益，有助于在利益博弈時求同存異，找到政策設計的切入點，最大限度地調動所有重要利益相關方支持民辦教育發展。

從資源提供角度分析，無法替代的首先是學生以及家長，他們代表了民辦教育的服務對象和最大的資金提供者，如果這個服務對象消失，民辦教育就失去了其存在的價值。其次是國家和地方教育行政部門。地方教育行政部門在一定程度上是國家的代言人，但也有別于國家的利益訴求，如教育資源稀缺的地方會更希望民辦教育補充提供足夠的學位數量，一些地方教育行政部門還希望民辦教育能帶動其他產業的發展。國家和地方教育行政部門合起來可以代表民辦教育發展的外部政策資源，無法被替代。較難被替代的是舉辦者和教職工，兩者如果消失，取而代之的只有一種微小可能性，即“家長辦學”，家長采用讓孩子“在家學習”的模式提供公辦教育體制外的教育形式，這在西方較多見，在我國也有漸興趨勢。較易被替代的是資本投資人，他們基于資本回報而參與辦學，主要提供資金，獲取投資回報。由于無法提供更多資源，這類利益相關方也容易因學校融資形式變化而被其他類型服務提供者取代。

根據以上分析歸納出的基本結論有二：一是當前民辦教育的重要利益相關方對民辦學校有不同程度的訴求，但辦學質量是他們的共同訴求，民辦教育發展的基本矛盾是辦學質量與重要利益相關方的期望存在矛盾。《送審稿》中嚴格的監管信息背后體現的是深度的質量焦慮，討論民辦教育必須回到對辦學質量的高度關切上；二是當各方利益發生沖突時，應該優先重視學生及家長的訴求，優先重視國家和地方教育行政部門的利益訴求，因為他們代表最廣泛的個人利益和國家利益，也是民辦教育行業中無法替代的兩類群體。這兩條是扶持和規范民辦教育發展的基本邏輯起點，也是限制或者擴充某類利益相關方權益的邏輯起點。在此基礎上，可以清楚判斷當前各類媒體上關于《送審稿》的評價是否契合解決民辦教育發展的基本矛盾、是否符合民辦教育發展優先利益考慮的原則。

二、《送審稿》對民辦學校質量的新規制

民辦教育發展至今，一直受質量問題的困擾，只是在不同類型學校、不同學段、不同地區和不同時間，其具體表現形式有所不同。對此，2016年《民辦教育促進法》修訂后形成的“1+4”文件以及《送審稿》已有一些針對性舉措。

(一)強調質量信息披露

公辦、民辦學校的顯著差異在于民辦學校面向市場辦學，以市場需求引導辦學行為，從而使資源配置更有效率。但實際情形是，市場引導民辦學校資源配置的作用一直沒有得到很好的發揮，家長一般只能從設備、師資等信息大致判斷一所民辦學校的辦學質量。隨著學段的提升，家長對民辦學校辦學質量的判斷能力顯著降低，除了看各種排行榜和校園基本建設外，很難獲取其他質量信息，即使是專業的教育研究人員也很難準確判斷一所民辦高校的真實辦學質量。這既因為高校辦學質量是一個復雜的概念，也因為高校對外公開的有效質量信息不足。這種情況直接導致民辦高校舉辦者不愿意投入更多資源改善辦學條件和提高教師待遇，辦學水平難以提升。因此，本次修法和《送審稿》都特別強調民辦學校辦學條件、關聯交易和質量評估信息的公開披露。通過信息公開來強化社會監督，是一種成本較低、效果較好的質量監管方式，解決基層教育行政部門工作人員不多與民辦學校數量眾多的矛盾，符合“管辦評”分離的理念，體現修法在治理手段上的進步。

(二)重視分類管理后的風險管理

實施分類管理后，營利性民辦學校成為新生事物，民辦學校通過VIE構架上市或成為潮流。在2018年3月舉行的北京某教育產業投資峰會上，沙里文(Frost & Sullivan)大中華區高級執行總監張葛建表示，通過上市公司的兼并收購和新晉的IPO教育公司，至2018年底，在港交所上市的教育集團控股高等院校可達33所[注]張葛建：《境外上市加速學歷教育產業格局調整》，2018-04-08，https://mp.weixin.qq.com/s/GkBiQB7BXEM0mQdtbG2WCg。，占內地民辦高校總數的4.4%。港股上市的民辦學歷教育學校凈利率普遍較高，大部分達30%以上，而美股上市的國內最大的教育培訓企業2018年利潤率僅為12.2%。兩相比較，不免讓人對這波港股上市的民辦學校的辦學投入和辦學質量產生疑惑。由于對營利性民辦學校的治理缺乏經驗，制度規范又往往落后于辦學實踐的發展，分類后民辦學校的辦學風險較高。對于辦學風險的防控，“1+4”文件和《送審稿》都有提及。國務院《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》第二十八條提出：“完善民辦學校財務會計制度、內部控制制度、審計監督制度，加強風險防范。”《營利性民辦學校監督管理實施細則》第三十一條提出：“營利性民辦學校應當建立健全學校風險防范、安全管理制度和應急預警處理機制，保障學校師生權益、生命財產安全，維護學校安全穩定。”強化風險管理也是本次修法中出現的新動向，是適應民辦教育發展管理的新視角。

(三)加強質量的自我監督與事前事中監督

質量管理是一個專業領域，在教育領域中熟悉的術語是質量保障，但質量保障與質量管理是有區別的。質量管理作為一種相對獨立的意識和行動，本身也在不斷發展，有高低等級之分，這種高低等級可以用質量管理成熟度來表示。較著名的有ISO9004中提供的質量管理成熟度模型，涉及幾十個要素的評定等級。較簡單的有麥肯錫質量管理成熟度模型，來源于麥肯錫對167個組織調研的結論，具體見表2。根據麥肯錫模型，可以對民辦學校質量管理成熟度進行分析。

表2 麥肯錫質量管理成熟度等級[注]京特·隆美爾著，劉伯根譯：《質量鑠金》，中國大百科全書出版社1998年版。

表2最初雖來自生產型企業的質量管理，但其背后投射的理念非常清晰。從組織管理特征來看，從低等級到高等級，質量管理是由被動檢驗到主動預防不斷進化，在質量管理技術使用上也是從檢驗技術向預防技術發展。比照當前民辦學校質量管理成熟度，從組織管理特征上可以判斷，大部分學校處在第1級或第2級水平，質量管理主要依賴事后的被動檢查，這種檢查大部分來自學校外部，少量來自校內獨立的質量管理機構，全體員工的質量意識和學校的質量文化尚未形成，質量管理活動也未擴展至全部工作流程和全部工作部門。可見，質量管理成熟度低也是制約民辦學校質量提升的一個重要原因。

《送審稿》明確要求“鼓勵、引導和保障民辦學校依法辦學、自主管理、提高質量”，在學校內部治理體系中建立“監督機構”，還要“建立健全教職工代表大會制”。從治理角度看，該規定把質量監督責任由校外的第三方監管逐步轉移至校內的自我監管與校外的第三方監管并重，這無疑是一種進步，也有助于把質量監管由政府或第三方的事后監管轉化為校內自我的事前事中監管，符合質量管理成熟度不斷上升的趨勢，也是國家對民辦教育治理手段更加成熟的標志。

三、提升民辦學校質量管理成效的路徑

從質量管理視角解讀《送審稿》，除了其可圈可點之處，也有一些可以進一步細化和提升的地方。

(一)建立學生滿意度持續監測機制，質量規制重心向辦學結果轉移

質量提升和辦人民滿意的教育，是《民辦教育促進法》修法的終極目標，因此，“1+4”文件和《送審稿》都充分聽取各方意見，對民辦學校辦學的全過程、全方位作了細致的規定。從質量管理角度看，民辦學校辦學包括輸入、過程和輸出三個部分。輸入多指各類辦學條件，也指辦學投入的各類資源，如開辦實繳資金、用于教學的資金、舉辦者資質、董事會結構、監事會結構、黨在治理結構中的參與、教職工的數量和資質、校舍面積和質量、課程和教材以及生源等；過程則指辦學的核心流程，一般包括教學流程、學生管理流程、后勤和行政服務流程等；輸出則指辦學結果，如畢業率、升學率、就業率、就業工資水平、學生滿意度和學校辦學聲譽等。根據國際通用的質量管理標準，輸出結果是必須監測并受約束的，績效衡量的依據主要是輸出，而不是輸入和過程。《送審稿》大部分條款是對民辦學校投入資源和辦學過程的規定，且明確要對民辦學校辦學條件實施監測，這固然是必要的，但是，條款對學校辦學結果沒有直接規定，只間接要求由第三方對學校辦學水平和教育質量進行評估，由督導機構對學校開展督導。這兩項外部監督是否會評估學校辦學結果，存在不確定性。質量管理是一個復雜的系統工程，國際上已有大量研究并摸索出一些基本規律。對服務業而言，由于其服務過程具有無形性、同步性和瞬間性，結果無論好壞都難以糾正，只能補救，因此對于服務業的質量管理，除了監測輸出結果還要監測輸入和過程。目前在民辦教育治理中，國家頂層設計對質量管理重輸入、輕輸出，建議《送審稿》單獨列出或者在其他監督措施中特別強調“要對民辦學校辦學結果實施監督”。同時，建議在省級或者全國層面對民辦學校學生滿意度這個指標進行持續監測。相比于升學率、就業率和工資水平等結果型指標，學生滿意度這個指標操作簡便，通用性更大，可以跨不同學段、不同地區和不同時間進行多維比較。更重要的是，它能直接檢驗十九大報告中“辦人民滿意的教育”在民辦教育領域是否得以實現，也為今后實施問責制提供相應依據。

(二)明確要求民辦學校建立內部質量自我監督和保證機制

《送審稿》第二十七條規定“(校內)監督機構依據國家有關規定和學校章程對學校辦學行為進行監督”，第十九條學校章程部分只規定了監督機構的產生方法、人員構成、任期和議事規則，并沒有明確(校內)監督機構需要監督哪些辦學行為和通過何種方式(機制)來進行監督。監督機構“議事規則”并不等于“辦學質量監督辦法”，學校章程中如果僅僅列出監督機構“議事規則”而不明確監督內容，則有可能使對學校辦學質量實施監督的初衷落空。此外，學校的質量自我監督辦法通常是一個多層次、多面向的自我質量監管體系，因此，建議在第十九條中增加要求學校明確實施自我質量監督和保證的機制，使學校在其章程中對辦學質量自我監管作出承諾并對外公示，便于社會各界的集體監督，從而把質量管理的主體責任由政府歸還給學校自身，既給每個學校實施不同的質量自我監督留出足夠空間，又起到規制的作用，引導學校樹立質量意識，引導學校高層領導主動參與質量管理設計，引導學校沿著質量管理成熟度的臺階逐步提升。

需要特別說明的是，“質量自我監督辦法”不等于“內部教學質量保障體系”，“辦學質量”的外延大于“教學質量”，“辦學質量”還包括學生服務、后勤服務、人力資源管理、知識管理、校園安全、學校品牌建設、風險和機遇管理以及績效管理等能被顧客感知的全部要素。實施辦學質量自我管理，需要學校舉辦者和管理者拓展質量管理邊界，學習質量管理的科學方法和技術；民辦教育行業組織也可以整合各方力量，建立行業標準，對民辦學校開展幫扶和指導。

(三)風險管理可在部分學校先行試點再逐步推廣

風險管理是指通過建立一種機制，使風險可能導致的各種損失降到最低，以維護各利益相關方的權益。這也是質量管理的一種方式，是質量管理成熟較高的標志。《送審稿》中有三處提到風險管理：“鼓勵地方利用社會力量設立民辦教育發展基金會或者專項基金用于防范辦學風險”；“鼓勵、支持保險機構設立適合民辦學校的保險產品，為民辦學校重大事故處理、終止善后、教職工權益保障等事項提供風險保障”；“民辦培訓教育機構應建立相應的風險防范機制”。前兩處意思很接近，即以提前籌措資金的方式來承擔因風險導致的經濟賠償，這是風險管理中應對風險的方式之一，叫風險分擔。這里需要特別澄清兩個觀點。第一，民辦學校的風險多種多樣，產生的后果有的很明顯、有的很隱蔽，有的可以用經濟賠償、有的無法用經濟賠償，比如民辦高校教育質量低劣是很難被學生發現、被舉證并要求經濟賠償的，而這個問題恰恰是民辦高校最大的質量隱患。經濟賠償只是一種事后補償機制，無法預先發現風險并降低損失。因此《送審稿》提到的前兩處風險應對方式雖然重要，但作用單一、效果有限。第二，風險管理是一套系統性、專門化的管理體系，它的主體責任在學校自身，政府可以要求或者監督學校建立風險管理制度以防控風險。風險管理的專業性很強，大部分民辦學校舉辦者和管理者并不熟悉如何操作。“1+4”文件和《送審稿》都有提出“風險管理”“風險防范”的概念，但沒有更細化的規定，估計這些條款較難落地實施。

國際上已有較為成熟的風險管理標準和實施框架，如ISO31000《風險管理原則與指南》、ISO9001《質量管理體系標準》、《COSO內部控制框架》和《COSO企業風險管理框架》。學校實施風險管理也有成熟的經驗可借鑒，如2000年英國高等教育撥款委員會要求英國高校普遍建立風險管理制度，并頒布了各類指導文件；2012年我國臺灣私立學校開始實施基于全面風險管理的內部控制制度，臺灣教育行政主管機構也提供各種指導和范本。因此，建議今后在部分地區和民辦學校先行試點風險管理制度，在取得成功經驗并有一套風險防控點和風險管理制度作為范本后，再作進一步的推廣。風險管理制度的實施，意味著民辦學校質量管理真正從事后檢查向事前預防轉化，即在質量管理成熟度上再上一個新臺階。