試論全生命周期項目管理在市政公用行業類事業單位改革中的作用

李 勇

（新鄉市市政設施管理處，河南 新鄉 453000）

目前我國機構改革正在向縱深發階段進行，機構改革中事業單位的重點在于公益性事業單位的改革，需要從社會效益、經濟效益、公平公正及社會穩定發展多重方面進行考慮，事業單位改革的重點其實就是公益事業的管理，部分或全部由市場配置資源，以及如何使市場發揮作用，是事業單位改革成功與否的關鍵。本文將以市政公用行業類事業單位改革出發探討對公益類事業單位進行改革的辦法。

1 當前市政養護的運營模式和不足

城市市政養護存在管養一體和管養分離的兩種情況。

管理和養護一體的事業單位，政府對其管理是一種全面管理，管人、管物、管材料、管建設。全面的管理不能保證管理的效率，由于人員工資收入和工作結果有一定脫節，會出現吃空餉、人浮于事、甚至出現腐敗的現象，一定程度會出現人員效率低下的情況。

管養分離的情況就是很多管理部門為事業單位，養護工作推向市場，會在一定程度上提高管理效率。但是，市政養護工作并不能象其他行業的產品具有標準化屬性，一是工作量的測算伸縮性較大，其次是工程完成標準及核對任務繁重，第三是工程完成質量都不能予以保證。管理和養護關系密切，管理的權力巨大并且管理力度有較大伸縮空間，由市場選擇的養護單位將會最大化地追求經濟效益，管理部門上級機構往往是主管局委，沒有過多的精力再進行監督管理，以上情況會造成管理部門和養護單位之間腐敗交易。簡單的推向市場，并不一定能提高管理效率，提升管理水平。

2 全生命周期項目管理的優點

全生命周期項目管理，即項目從建設到完成直至生命周期內的運行進行統一管理。

全生命周期項目管理的優點一是減少管理部門的權力和任務，管理部門可以重點管理項目的運行或者使用過程。項目建設的最大目的，就是按照要求建成投入使用發揮自身價值，價值的有效衡量不在項目的建成投產或使用，而在全生命周期內的有效使用。管理部門不用考慮維護成本，只用考慮運行效果即可。二是可以促使養護或運營單位加大項目養護早期投入，減少運營成本，提高項目管理水平。以公路養護為例，歐美發達國家首創的“績效托管公路養護”管理模式，以6-12年中長期公路養護質量效益為核心目標交由企業運營管理，企業將會以“全過程預防性綜合養護”取代傳統的“日常養護+中修+大修”，工作側重點將從修改為養，不以工程取得回報，而以憑借養護維修效果獲得收益，企業將會進一步發揮新技術優勢精修細養，提高公路質量和運營效益。也符合當前供給側改革理念，從供給側提高產品質量，提升服務能力。三是可以將管理力度追溯至建設階段，提高項目建設質量。目前項目的建設和養護或者運營往往是分為兩個部分，雖然項目的建設通過法人制，招投標制和監理制的管理，但建設和使用的脫節，企業為了利益更大化，使得建設企業和業主以及運營管理方目標不能高度一致，對業主來說，項目建設的管理任務繁重，專業性強，即使投入大的人力物力，也不一定能夠獲得優質的產品。項目建設雖然有一定的質保期，但并不是所有的問題都在質保期內顯示出來。全生命項目管理的建設和養護或運營是一個單位，即使是兩個單位，也會有從屬關系，比如，項目建設單位會委托其他單位進行養護或運營管理，整體管理目標還是一致的，這樣，建設過程就會考慮運營階段的問題，確保工程質量，考慮運營成本和效率問題。四是可以通過中長期的委托，將生命周期內的項目管養交由改革階段的事業單位進行，便于當前事業單位的改革轉型。用項目運營管理成效來對事業單位進行管理，取代以往重管人、管事，輕管成果。

3 如何將全生命周期項目管理引入到公共事務管理中

只要是政府需求的事務或服務能由市場提供，并且能用貨幣衡量，該項事務或服務都可以考慮全部或部分由市場來配置和管理。全生命周期項目管理分為兩類，一類是包括建設和運營過程的全生命周期管理，另一類是單純的運營過程全生命周期管理。

PPP（Public—Private—Partnership）模式，即公私合營模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。PPP 模式基本上就是全生命周期管理，其中BOT 模式，即建設—運營—移交為建設和運營過程的全生命周期管理，TOT 模式，移交—運營—移交為運營過程的全生命周期管理PPP 模式多數適合大型建設項目，如污水處理廠管理、城市軌道交通管理，建設過程復雜，包括大型基建和設備采購安裝，運營周期長，基建和設備安裝質量在今后的運營管理中起到至關重要的作用。尤其BOT 模式更適合這種大型、設備量大、運行周期長的項目，一方面可以緩解政府資金壓力，另一方面建設和運營的一體化，社會資金方會將建設和長期的運營成本統一考慮，從項目全生命周期進行核算，確保成本最小化。全生命周期項目管理契合了評標辦法中的全壽命周期成本計算法，全壽命周期成本計算法是評標辦法中經評審的最低投標價法的一種，將工程或貨物的建設、采購、安裝、運行、維修服務、更新改造，直至報廢的全壽命周期成本進行合并計算并折算為現值比較的評標方法。全生命周期的管理和評標辦法，都是從項目整體考慮，科學合理，公平公正。TOT 模式可以用于已建成的設施運營管理，項目管理的重點在于運營管理。

PPP 模式其實是政府對公益事業管理的一種模式，即通過市場化動作將公共事物交由社會第三方建設管理的一種方式，其中Private 私人組織，也應該包含國有企業。

合同能源管理方案（EMC），是政府對路燈進行管理的一種方式。led 能源公司免費提供產品，以租賃管理形式承擔節能改造，政府提供相關的財政擔保。項目改造完成后，所節約電費依據能源審計結果按照一定比較，如政府10%、企業90%的比例進行分配。項目投資回收期6～8年，在這6～8年內企業每月收取90%的節約電費，作為投資成本回收。回收期滿后，設備及再節省的電費全部歸政府所有。其他光源路燈管理也可以參照執行，根據光源的生命周期，通過招標形式選定出供應商提供和安裝光源，在生命周期內進行維護管理，按照一定比例分期支付光源費用。減少了政府對光源的管理成本，確保了光源的質量。

歐美發達國家首創的“績效托管公路養護”管理模式，也可以運用至市政道路的管理維護中。市政道路生命周期通常為10—15年，由于市政道路建成運行標準簡單規范，便于驗收，可以將道路的養護管理交由企業運營管理，政府管理部門用道路平整度等外觀質量來考核企業。新建成的道路運營維護成本低，并且還有質量保證期，這一階段，只用做好對建設企業的管理即可。為便于管理，也可以考慮將增加道路的質保時間，其實，也是一定程度上的運營+管理模式，因為前期的養護費用低，對企業沒有產生較大的成本支出，還能夠對建設質量是一個檢驗。

4 全生命周期管理在事業單位改革中的作用

目前，我國事業改革正處于關鍵時期，2020年，將形成新的事業單位管理體制和運行機制，形成中國特色公益服務體系。

隨著城市的不斷擴大，市政設施量也不斷加大，很多城市的市政維護部門應付不了巨增的市政設施，一方面可以通過全生命周期管理方法，從社會上吸引力量對市政設施進行管理。另一方面，現有的市政事業單位，用全生命周期管理的模式，由政府對其進行考核，逐步消化減少事業編制人員，即保證了社會穩定，又提高了工作效率，政府對事業單位人財物全方面的管理轉變為工作任務的管理，雙方面提高效率，減少負擔。