論行政行為成立與合法要件價值取向研究

黃南銓

摘要：全國人大常委會分別于2014年11月1日、2017年6月27日對《行政訴訟法》分別進行了不同的修改。其中第六條明確規(guī)定：人民法院審理行政案件，應當核查行政行為的合法性。行政行為的成立并不等于行政行為合法，它僅是啟動行政責任的基礎條件，《行政訴訟法》正是通過對各種行政行為的合法性約束來規(guī)范和調整各種行政關系。行政行為的成立是行政行為合法性評價的基礎，是實體法約束的問題，行政行為成立后該行政行為是否合法，是從訴訟程序方面對其所做的價值取向判斷，故研究行政行為成立與合法性要件的價值取向有利于規(guī)范各種行政行為，有利于推進行政機關依法行政。

關鍵詞：行政行為成立；合法要件；價值取向

在司法實踐中，行政行為是否成立，是審理行政案件的前提。行政行為成立后，是否適當是法院認定環(huán)節(jié)的重中之重，適當的行政行為是否具有法律效力，還必須進一步的審查判斷，不能簡單地按傳統(tǒng)的思維習慣來下結論。一部分行政行為貌似合法，但卻違背常理，有些行政行為看似違法，但其具有一定的合理性。故對于行政訴訟案件，無論是法官、行政機關、行政相對人均應當圍繞行政行為合法性構成要件舉證、質證、認證、結論。

一、行政行為概述

（一）西方國家對行政行為的定義

由于各國的政治、經濟、法律等文化背景不同，導致人們對行政行為的認識不同，甚至于同一國家在不同的歷史時期會作出不同的解釋。

法國，傳統(tǒng)意義上的行政行為被稱為“Acte Adminisrtatif”，指行政機關在具體的行政管理活動中作出相應的處理決定。在本質是行政相對人必須服從行政機關單方面的的處理、決定和命令 。

德國借鑒法國對行政行為的定義，指出行政行為是公共行政機關根據公法或私法產生的行政措施，主要針對具體行政行為產生法律效力。基本特征：一是針對具體事實的行為；二是行政機關作出的行為；三是具有外部法律效果的行為。

英國和美國為代表的英美法系對行政行為沒有明確的定義，絕大部分學者只研究國家行政機關行使權力的范圍和行使權力的程序是否符合法律規(guī)定。市民更多的是關心和注意行政機關的行政行為是否與國家規(guī)定或授權的這個機關、機構的基本職責和法定職責相互吻合，是否在按照法律規(guī)定的有關程序行使行政行為。概括起來說，英國對行政行為的定義歸為兩類：一是行政行為；二是決定命令。對行政行為來講更多的是指一種狀態(tài)或結果，是指事實行為。決定命令當然包括類似于中國的具體行政行為和抽象行政行為。美國對行政行為的定義在學術上非常抽象，即是行政管理活動的概括性范疇，是代表著行為主義在政治、行政上的應用 。在行政法領域更多是傾向于具體行政行為。

（二）中國學者對行政行為的定義

對中國學者來講，行政行為的定義主要是借鑒法國和德國對行政行為的概念，結合中國國情，得出行政行為的定義。

追根溯源，我國的行政行為在不同的歷史時期，其定義的內容也不完全一樣。但我國對行政行為的權威性定義源于最高人民法院1991年6月11日發(fā)布的《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見〈試行〉》（以下簡稱《意見》），該意見首次對具體行政行為的定義做出了起源性的解釋：具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規(guī)授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。

通過對不同國家對行政行為定義的比較發(fā)現(xiàn)：法國對行政行為的概念主要在于確定行政訴訟的受案范圍，德國對行政行為的定義既解決受案問題，也解決審理問題。英美法系國家就沒有行政行為的定義，他只是規(guī)定解決問題的方法、案例、判例，主要保障權利的實現(xiàn)，無需準確定義。我國對行政行為的定義采用的是技術性概念，就是為完成特定的目的而形成的概念。隨著國家職能的變化、社會的變化，行政行為定義內涵、外延均發(fā)生變化，故行政行為的定義會隨之而變。

二、行政行為成立的形式構成條件

行政行為是行政機關根據法律、法規(guī)的規(guī)定，依法對行政相對人作出的具體行政決定的行為，行政行為一經作出，即產生法律效力，產生了法律效力并不等于行政行為就具備法律規(guī)定的合法性。行政行為必須具備法律規(guī)定的合法構成條件的同時才具有合法性。

行政行為產生法定的法律效力的前置條件，一定是在行政行為成立的基礎之上，否則皮之不存，毛將附嫣？故行政行為的成立，是指行政行為的形成或作出，即行政全能開始發(fā)生效力。通常而言，行政行為的成立一般情況下應當符合以下形式構成要件。

（一）作出行政行為的行政機關

行政行為的作出機關應當是具有國家法定行政職權的國家行政機關或者法律、法規(guī)授權的其他組織或事業(yè)單位。

（二）行政機關的主觀構成要件

行政行為的產生雖然是以行政單位的名義作出的，但其本質上還是行政執(zhí)法人員經過主觀分析后得出的處理決定，仍然是體現(xiàn)國家的意志、體現(xiàn)行政機關的意志。機構沒有主觀思維，都是通過執(zhí)法人員依托行政機關這個合法的載體表達出主觀構成要件。不管行政機關作出的行政決定、行政處罰行為是否合法，對行政行為的成立不產生任何實質性的影響。

（三）行政行為的客觀構成要件

行政機關作出的行政行為有可能是合法的，有可能是非法的，但行政行為的成立不會追究其合法與否，只要行政機關客觀上作出了行政行為，即體現(xiàn)了行政機關的行政行為。換言之，行政行為的合法與否不影響行政行為的成立。

（四）行政行為的法律后果構成要件

行政行為作出后必然產生一定的法律后果。行政相對人收到行政處罰決定書后，有可能服從處罰決定，有可能申請行政復議或提起行政訴訟。所以，行政行為一經作出，行政機關和行政相對人的法律關系就必然會發(fā)生改變，行政相對人的權利和義務必然會由此受到較大的影響。

綜上，行政行為的形式構成要件足以說明：行政機關雖然作出了行政行為，但該行政行為不一定符合法律規(guī)定，不一定具有法律效力。只有符合對應的行政法律、行政法規(guī)的相關規(guī)定，行政機關作出的行政行為才能被確定為行政行為是合法的。

三、行政行為的法定構成要件

通常來講，行政行為的法定構成要件是指行政行為合法成立生效所必須具有的最基礎的條件，或者說應該具有的基本要素 。行政行為合法構成要件因不同的行政法律、法規(guī)其規(guī)定的行政行為的具體類型存在差異，部分行政法規(guī)、規(guī)章，雖然都由國務院頒布，但該行政法規(guī)的起草單位卻不一樣，代表不同的部門，所以對同樣的違法行為，合法要件卻各有不同。行政行為的合法性構成要件具體包括。

（一）行政機關主體必須合法

行政機關的合法性主要是指作出行政行為的組織必須具備行政主體資格，能夠獨立的以自己的名義作出行政行為，并能夠獨立的承擔相應的法律責任。合法的行政機關具體說來包括：行政機關主體合法、授權或委托的組織合法、處理公務的工作人員身份合法。

（二）行政機關的權限必須合法

即行政主體必須在法定的行政職權范圍內作出，行政機關作出行政行為必須在法律規(guī)定的職權范圍內依法作出，超越法律規(guī)定的職權作出的行政行為不具有合法性，在行政復議或行政訴訟中將承擔不利的法律后果。

（三）行政行為的內容必須合法

具體來說行政行為的內容合法包括以下六個方面：行政行為所確定的權利義務必須符合法律、法規(guī)、社會公共利益以及貫穿于整個法律的基本原則；行政行為的合法性必須有法律法規(guī)的授權依據，不得違反法律、法規(guī)的效力規(guī)范、層次規(guī)范；對具體行政行為自由裁量權必須符合法律、法規(guī)的規(guī)定和裁量的幅度，必須符合法規(guī)的立法宗旨和基本目的；行政行為必須符合比例原則；行政行為的內容必須充分明確，讓行政相對人對行政行為能夠充分理解，不產生誤解；行政行為的結果在法律上、現(xiàn)實上必須具有履行的可能性。

（四）作出行政行為的基本程序必須合法

程序公正是實體公正的基本保障，程序不公正，實體權利根本得不到任何保障。故行政訴訟法規(guī)定的基本程序就是實施行政行為應當經過基本步驟、時間順序、具體的方式等。

四、行政行為成立的構成要件與合法構成要件的價值取向

（一）行政行為成立要件與合法要件分類的必要性

行政行為是否有必要分為成立要件與合法要件，分類學術界一直爭論不休。相當一段時間來，學術界均認為兩者之間沒有區(qū)別。但隨著社會的發(fā)展，不斷涌現(xiàn)出一些新觀點，即行政行為必然存在合法性問題。將行政行為成立與合法混同必然導致。

1. 具體行政行為均指合法行為，該觀點導致行政訴訟審查行政行為的必要性與合法性形同虛設。

2. 違法行政行為超越法律管轄范疇，被排除在法律之外，是典型的政策效力高于法律法規(guī)的表現(xiàn)。

3. 事實上否定了具體行政行為的公定力，換言之否定了行政行為主要是維護公共利益的需要，只要做出行政行為，不管是否合法，均推定為合法，而且必須付諸實施。鑒于此，筆者提出對行政行為要件分為兩類，即行政行為的成立要件與合法要件。

（二）行政行為的成立要件與合法要件價值取向

1. 性質方面的價值取向。筆者認為《合同法》中關于合同成立與生效的規(guī)定可以借鑒，雖然《合同法》屬于私法范疇，行政法屬于公法范疇，但行政行為的成立與合法卻與合同成立與生效的法學原理完全一致。行政行為的成立是一個事實狀態(tài)的判斷問題，它著眼于行政行為的事實狀態(tài)是否發(fā)生或客觀存在。行政行為的合法是一個法律價值判斷問題，它著眼于已經形成的行政行為是否符合法律規(guī)定或符合法律精神、法律指導原則。

2. 評判標準和依據的價值取向。行政行為的成立要件與合法要件評判標準和依據的價值取向不同。前者是對行政行為的成立標準所作的外部表征描述，旨在解決具體行政行為與其他相近的非具體行政行為的區(qū)別，為行政相對人提起行政訴訟是否符合法院立案標準做依據。后者是界定合法行政行為的標準和依據，是法院對行政訴訟案件評判的依據，是法律對行政行為是否合法最低要求的描述，是法院認定行政行為合法與違法的準則，是法律人和司法機構掌控法律價值評價標準。

3. 二者存在的邏輯順序不同。行政行為的成立認定在先，行政行為的合法判斷在后。行政行為的成立是審查行政行為合法性的基本前提條件，行政行為合法性的認定則是行政行為成立的最終價值取向。沒有行政行為成立的前提條件，則不存在行政行為合法性審查價值。

五、結語

行政行為的合法性審查實際上就是對行政行為是否符合法律規(guī)定的實體法上的審查，對行政行為是否合法作出判決是程序法上的問題。從法律層面來說，行政行為的合法性需要通過具體的實體法加以判斷，判斷的結果成為訴訟法上裁判的依據。在具體的司法實踐中，筆者認為不能機械地根據實體法來判決行政行為成立的合法性，我們應當根據行政行為合法性的價值取向對行政行為的合法性作出準確判斷，這樣更有利于促使行政機關依法行政。

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（作者單位：四川建筑職業(yè)技術學院）