南京市被征地農民社會保障問題研究

黃菊

摘要：隨著城鎮化進程的不斷加快，大量農村集體土地被征用，越來越多的農民被推向城市。農民在失去土地的同時，也失去就業、生活保障。進城被征地農民的社會保障問題急需解決。目前南京市已將部分被征地農民納入城鎮社會保障體系，但其被征地農民社會保障還存在養老待遇水平低、醫療保障不足、就業保障的針對性弱、社會救助單一化的問題。因此結合被征地農民現實需求，提高養老保障待遇，完善醫療保障體系，并健全就業保障與社會救助體系。

關鍵詞：被征地農民；社會保障；南京市

2015年南京市常住人口城鎮化率達到81.4%，城市空間拓展拉開框架。城市空間的拓展意味著農村面積縮小，被征地農民群體不斷壯大。被征地農民是指土地被征用或被部分征用后無法依靠土地生活的農民。在征地拆遷的過程中，農民失去住房、土地，而失地又引發失業、失葬等問題。為促進被征地農民市民化，要充分發揮社會保障作用，保障被征地農民基本生活。本文分析南京市被征地農民社會保障存在的問題并提出相應的對策。

一、被征地農民社會保障現狀

被征地農民社會保障是指為維護社會公平政府通過收入再分配保障被征地農民在年老、患病、工傷、生育時的基本生活。在被征地農民社會保障方面，南京市一直走在全國前列，2012年南京市政府“將48.61萬被征地農民納入了城鎮社會保障體系，其中：34.59萬勞動年齡人員納入了城鎮社會保險，可享受到職工養老、醫療、失業等相關待遇；14.02萬養老年齡段人數納入了基本生活保障、老年生活困難補助、城鎮居民醫保或新型合作醫療，保障覆蓋率97.22%。”南京市被征地農民社會保障成功接軌城鎮社會保障體系，此舉提高了被征地農民保障水平，進一步促進社會公平。

目前，南京市被征地農民社會保障制度涵蓋社會保險、低保、就業保障、老年救助等方面，保障水平隨城市發展水平不斷提高。南京市被征地農民社會保障主要對象是勞動年齡段人員和養老年齡段人員，即女性年滿16周歲不滿55周歲、男性年滿16周歲不滿60周歲的被征地農民與女性年滿55周歲、男性年滿60周歲的被征地農民。勞動年齡段人員參加城鎮職工社會保險，養老年齡段人員被納入被征地農民基本生活保障、被征地農民老年生活困難補助和城鎮居民基本醫療保險。在社會保障資金籌集管理方面，政府設立社保資金財政專戶，實行收支兩條線管理。南京市政府發文明確社會保障費主要從征地區片價補償費中列支。

但是，當前被征地農民社會保障仍是低水平的，無法保障被征地農民基本生活。最高檔的基本生活保障金為613元，老年生活困難補助最高為310元。社會保障待遇水平低于南京市低保水平。并且，老年人口不納入城鎮社保體系有失公允。從征地區片價補償費中列支社會保障費的公平性也受到學者的質疑。可見南京市現行被征地農民社會保障政策還存在很多問題。

二、被征地農民社會保障存在的問題

（一）養老保險方面

養老保險方面存在待遇水平不高、被征地農民群體內部差異大、被征地農民負擔補繳費用不合理問題。被征地農民面臨城市的高消費水平，卻沒有相應的高收入。2017年南京市前三季度城鎮人均月消費支出約為2726元，但2011年起新增養老年齡段人員首次領取養老保障金是810元/月，與城市低保一個水平，此后養老保障金低于810元。原被征地農民養老保障金與新增被征地農民養老金差距大，激發被征地農民內部矛盾。雖然搬遷安置的時間不同，但是現今的生活需求、面臨的問題類似。2011年新增的被征地農民養老保障金高于之前拆遷安置的被征地農民的保障金，2011年之前的被征地農民養老保障金漲幅也小于新增被征地農民保障金的漲幅。并且，社保補繳費用從征地片價補償費中列支，被征地農民的補償款大多用于社保繳費。被征地農民失去住房、失業、失去土地保障，失去農村社保，得到住房、土地補償費（城鎮社保），失去與得到不對等，這種方式本身就是不合理的，是“以地換保”的變形。

（二）醫療保險方面

被征地農民醫療保障不足，繳費壓力大，保障水平不高。“繳費年限不足的，按基本醫療保險的相關規定予以補足。靈活就業人員未及時參保或2011年1月1日至法定退休年齡期間中斷繳費的，補繳標準按《南京市城鎮社會基本醫療保險辦法》（市政府第265號令）及其實施細則有關規定執行。”被征地農民中靈活就業人員退休后要想享受城鎮醫保還需要自己補繳費用，對打零工的被征地農民來說顯然是不公平的。并且，由于文化水平不高、技能水平低，部分被征地農民收入低、不穩定，繳納醫保費用壓力大。打零工的被征地農民舍不得花錢繳納醫保費的情況也很常見。部分藥品、門診報銷比例不高，被征地農民自身承擔的醫療費用依舊很高。城鎮醫療保障本身就存在低水平的問題。

（三）就業保障針對性弱

被征地農民中的就業困難群體雖然處于城鎮就業保障體系中，但相比于市內失業人員存在特殊性，統一的就業培訓不一定能解決被征地農民失業問題。對于被征地農民來說，參加就業培訓的機會成本較大，他們不得不先解決眼下的生計再考慮自身發展問題。被征地農民大部分文化素質較低， 沒有受過專業的培訓， 缺乏勞動技能。被征地農民長久依附土地，掌握了農作技能，沒有掌握城市就業所需的技能，只能從事體力勞動。

（四）社會救助單一化

政府對貧困家庭的救助具有單一性。救助多體現在物質上，缺乏精神關懷方面的內容。在安置小區多設有慈善之家，提供一些日常用品給生活有困難的被征地農民，但因物品主要靠社會、小區居民捐助，沒有穩定的來源無法提供良好的物質救助條件。貧困家庭不僅缺少物質生活資料，還缺少照料服務、精神安撫。比如，部分或完全喪失勞動能力的殘疾人，沒有收入來源，甚至無法照顧自己，如果其父母也年邁，整個家庭勢必會被拖垮。物質上的幫助無法滿足此類家庭的需求，服務、精神關懷才能真正解決他們的困難。

三、完善南京市被征地農民社會保障政策建議

（一）構建統一的城鄉社會保障體系

加快城鄉一體化建設，努力構建統一的城鄉社會保障體系。社會價值理念是決定整體社會價值取向的指導原則。社會政策中的價值理念至少包括市民權、基本需求、平等、自由、公正、積極行動、利益表達等。政府制定社會政策時要把握好城鄉公平。社會、政府應認識到農民也是一種職業，從事這一職業的人也應參加職工社會保障。固然農民職業的特殊性使將農民納入職工保障困難重重，但是這不應該成為政府、學者的理由和借口。根據農民職業本身的特殊性，在政策制定、實施的過程中可以與一般職業有差異，但必須堅持職工保障的公平性、平等性。農民享受的社會保障待遇不應與城鎮職工存在過大的差距，絕不能是職工保障待遇有無的差距。

（二）完善養老保險制度

被征地農民安置在城市之后，之前不需要購買的蔬菜、米面等，現在也需要購買，生活成本明顯增加。所以，要提高被征地農民養老待遇，使養老待遇與被征地農民現實生活需求相適應。還應逐步縮小被征地農民內部的養老保障待遇差距，不能僅憑拆遷安置時間來確定待遇標準，要結合被征地農民現實需求來考慮。作為全國經濟發展水平居于前列的城市，南京有實力將被征地農民養老待遇提高到統一水平。

（三）建立雙重醫療保障機制

建立完善的被征地農民醫療保障體系至關重要。一方面，醫療保險繳費除由被征地農民負擔，還可以采取政府補貼、村集體出資、社會捐款、慈善機構幫扶、個人捐助等方式；另一方面，商業保險參與是失地農民社會保障有益的補充。目前，城鎮醫療保障只能滿足被征地農民的最低需求，一些被征地農民還沒有被納入社會保險的保障內。這時，政府便可以為他們購買商業醫療保險。被征地農民、村集體、政府、社會力量集體出資購買商業醫療、重疾保險，從而建立起雙重保障機制，減輕被征地農民看病就醫的經濟壓力。

（四）加強就業保障

首先，就業培訓要落到實處，更有針對性。現在的就業培訓存在一個誤區，錯誤地認為建設城鄉一體的就業培訓機制，就是將最先進的知識、最新的教學理念同時引入城市和鄉村。這就造成了類似電腦班、財會班等簡單地“同時”出現在我國的城市和鄉村，這樣的培訓不符合農村的實際，沒有滿足被征地農民就業需求。政府購買社會培訓機構服務，以培訓后被征地農民的就業率、創業率考核培訓機構，審核就業培訓內容，要充分考慮不同年齡段、不同文化水平、不同就業能力、行業經驗，還要考慮當地市場需求。其次，社區、街道打通被征地農民就業渠道，引導被征地農民適應城市就業方式，適應城市職業獲得方式、職業心理等。培育、鍛煉被征地農民自己主動應聘能力，鼓勵其通過職業中介、社區介紹等正式途徑獲得工作。為提高被征地農民參加培訓的積極性，政府還可以提供培訓餐補、津貼等。

（五）重視、完善被征地農民社會救助

社會救助是反貧困最后一道防線。對于因殘、疾病等陷入貧困的被征地農民家庭，給于及時救助幫扶，防止貧困造成惡性事件。社區要及時了解被征地農民中特殊群體變化，更新貧困者、孤兒、高齡老人、殘疾人信息。并且，救助內容不能僅僅停留在錢、物品方面，還應提供貧困人士、特殊家庭所需的服務。社區與公益組織攜手共同編織特殊群體的保護網。社區扮演好信息提供者、協調者、監督者的角色。公益組織免費提供如定期幫助殘疾人、老人洗澡、給殘疾人打掃房間等服務，還采用陪伴、心理疏導、精神撫慰的方式來安撫他們，讓他們感受到社會、政府的關懷。更重要的是，兩主體建立起長效救助機制，不能讓社會救助、關愛時有時無，不能讓特殊群體喪失生活信心和對黨和政府的信任。

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*基金項目：國家級大學生創新創業訓練計劃基金項目（B170190312）。

（作者單位：河海大學公共管理學院）