利益規制：新時代基層腐敗治理的制度邏輯

摘要：長期以來，制度反腐論、市場反腐論、文化反腐論沒有對基層腐敗背后的物質動因進行徹底的聚焦追問和制度設計，而馬克思主義利益理論可以彌補這一不足。利益是基層腐敗的解釋理路，利益規制是基層腐敗治理的制度邏輯。運用利益理論分析基層腐敗的形成因素和反腐敗動力生成，可以深刻認識基層腐敗治理的利益結構、內在機理和基本規律，進而探尋國家治理體系現代化背景下的基層腐敗治理進路。進入新時代，只有圍繞利益規制厘清基層黨組織、基層行政機構、市場主體和基層民眾四大主體的職能邊界，完善知情前提、體制機制、法治規章、舉報渠道四大反腐要件，才能有效鏟除基層腐敗滋生的土壤。

關鍵詞：基層腐敗;利益結構;主體結構;利益規制;制度設計;社會治理

中圖分類號：D267;D523.32 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2019）03-0192-11

一、文獻梳理及其問題與進路

習近平同志在黨的十九大報告中再次強調，要加大整治群眾身邊腐敗問題力度，這無疑表明了黨中央在新時代推進反腐敗工作的戰略指向。群眾身邊的腐敗也稱基層腐敗，對廣大群眾利益的損害最直接、最具體、最現實，因而廣大群眾最痛恨。十八大以來，黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得顯著成效，但從各類媒體曝光和民眾心理感知看，基層腐敗仍有較大存在空間，其復雜性、多樣性和變異性使得治理工作態勢十分復雜。

近年來，國內外專家學者對腐敗及其治理問題展開了一系列的研究，形成了諸多有價值的成果。代表性成果有：（1）認為“權力的支配性和擴張性預設著權力腐敗的空間和可能”[1]，治理腐敗的對策應從權力監督制約入手;（2）認為制度不完善導致腐敗行為易發多發，在對策上強調“腐敗懲治制度是推進反腐倡廉建設的根本保障”[2];（3）認為腐化程度與社會和經濟迅速現代化有關 [3]45，治理腐敗應推進有效的政治制度化;（4）認為“尋租活動越猖獗，腐敗程度越高，市場分割越嚴重”[4]，治理腐敗應從市場化改革著手;（5）認為“官員腐敗顯著提升了企業代理成本”[5]，治理腐敗應著力完善現代市場體系和公司治理結構;（6）認為文化環境、反腐績效、制度安排與公眾反腐敗意愿之間存在緊密內在關系[6]，腐敗治理傾向于從文化因素尋找對策。概括起來，上述研究形成了制度反腐、市場反腐和文化反腐三大路徑。客觀而言，從不同分析視角形成的不同分析進路及治理對策，對各級各類腐敗問題都具有較強解釋力，對推進懲治和預防腐敗體系建設具有重要作用。遺憾之處在于：一是已有研究弱化了對制度機制、市場體系和文化因素背后物質動因的進一步聚焦和追問，沒有明晰地揭露出導致腐敗行為產生的深層原因，從而在對策設計和制度建設上留下破綻;二是已有研究對基層腐敗問題缺乏足夠關注，忽略了導致腐敗的社會基礎在基層的客觀現實，從而缺乏從最基礎層面解決腐敗問題的現實關照;三是沒有從國家治理體系現代化視角就基層腐敗治理進行頂層設計研究，社會主義制度的反腐敗優勢沒有充分發揮出來。顯然，基層腐敗治理工作仍是新時代的重大現實難題，需要繼續深入研究。

馬克思主義利益理論為新時代破解基層腐敗治理問題提供了獨特視角、奠定了學理基礎、打開了邏輯進路。馬克思主義利益理論指出，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”[7]，“‘思想’一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑”[8]286。追求利益是社會發展的深層基礎和前提條件，是人類所有社會活動的根本動因。人類行為從利益視角能夠得到合理解釋，“在社會歷史領域內進行活動的，是具有意識的、經過思慮或憑激情行動的、追求某種目的的人;任何事情的發生都不是沒有自覺的意圖，沒有預期的目的的”[9]。人類自己的歷史就是由許多人在相互矛盾彼此沖突中創造的，然而，表現各種矛盾沖突的偶然因素和偶然事件卻受著隱藏在背后的必然性支配。“在這里通過各種偶然性來為自己開辟道路的必然性，歸根到底仍然是經濟的必然性”[10]。因而經濟必然性才是理解矛盾沖突的內在根據，而“每一既定社會的經濟關系首先表現為利益”[11]。可見，利益是人類行為的決定性因素。但人類社會畢竟不同于動物世界，不能把人類簡單理解為趨利避害的族類，任由“叢林法則”支配人類生活。人們追求利益既是天經地義之事，也必須接受公共規則約束，才不至于把人類社會推向毀滅。馬克思在《神圣家族》中指出，既然正確理解的利益是全部道德的原則，那就必須使人們的私人利益符合于人類的利益 [8]335。人們在追求自身利益過程中，既不得違背公共利益，也不得損害他人利益。應該說，社會共同體中的絕大多數個體、群體或法人都在為實現自身利益不懈奮斗，都具有保護和發展自身合理利益的基本訴求，社會發展的根本動力即在于此。馬克思主義執政黨的利益觀就是要鼓勵、引導和組織人們為自己的合理利益奮斗，并以實現最廣大人民的根本利益為己任，從而占據了真理和道義的制高點。

不可否認的是，現實具有深刻的復雜性，與馬克思主義執政黨的利益觀截然相反，喪失理想信念和宗旨意識的腐敗分子以利用委托權力謀取私利為目的，必然對某些社會個體、群體或法人的合理利益造成損害，嚴重背離人類道義。兩種截然相反的利益觀相互對抗、相互博弈、相互消解，構成了理解基層腐敗及其治理的邏輯主線。因此，以利益為主線加強制度設計是當下基層腐敗治理策略的合邏輯性展開。基層腐敗治理的制度設計必須整合并壯大反腐敗力量、壓縮腐敗行為謀利空間、提高查處腐敗問題的概率，才能最終構建起懲治和預防基層腐敗的長效機制。

由此構思本文研究進路：首先，從社會、制度、機制和主體四方面因素分析導致基層腐敗屢禁不止的利益根源，揭示當前腐敗治理政策設計的目標靶向;其次，分析基層黨組織、基層政府、市場主體和基層民眾四方面主體遭受基層腐敗的嚴重傷害及其反腐敗價值取向，揭示各主體在反腐敗中的動力生成，發掘基層腐敗治理的系統性力量;其三，根據基層腐敗治理的利益結構特點和我國政治場景，從完善國家治理體系視角對基層腐敗治理的利益機制進行匡正，通過整合四方面力量和完善反腐敗四大要件構建基層腐敗治理的長效機制。不管是理論上還是實踐上，從完善國家治理體系視角開啟基層腐敗治理之路，都是一條值得深入探索的路徑。

二、導致基層腐敗屢禁不止的利益之維

本質上，腐敗就是利用委托權力謀取私人利益。基層委托權力面對普通民眾時更容易演變成壟斷性資源，被用來謀取私利。既然是謀利行為，必然存在利弊權衡。只有當獲取利益的數量和逃脫懲處的概率都足夠大，才會產生利用委托權力謀取私利的冒險沖動。在對腐敗行為容忍度較高的社會環境中，只要具備謀利條件和謀利機會，利用委托權力謀取私利的動機就很容易變成現實。

（一）委托權力謀取私利的社會因素

基層社會對腐敗行為的錯誤認知為腐敗分子利用委托權力謀取私利提供了機會。結果必然是委托權力非法干預與基層社會不合理需求相互強化，造成腐敗行為不斷滋長蔓延，從而形成寬容甚至縱容腐敗行為的社會條件。美國學者塞繆爾.P.亨廷頓認為：“……政府法令的增多所導致的腐化會有助于刺激經濟的發展。……一定量的腐化不失為一種打通現代化道路的潤滑劑。”[3] 52-53這一論說盡管在黨內外受到強烈譴責，但在基層社會卻遭到不同程度的誤讀。現實中，普通民眾、個體商戶或企業法人在向行政機構辦理相關事項時，更愿意通過“走捷徑”方式希望早點把事辦成。不少人仍然錯誤地認為，腐敗對提高辦事效率和促進經濟發展是有益的。還有觀點認為，反腐敗會影響經濟發展和社會和諧。特別是隨著反腐敗工作向縱深推進，基層領導干部不作為問題表現較為突出，一些領域消極腐敗現象表現明顯，持反腐有害論觀點的人仍有一定市場。很多人錯誤地認為，這些不作為問題是全面從嚴治黨向基層延伸必然造成的結果。錯誤的反腐敗認知增加了社會對基層腐敗行為的高容忍度，默認甚至支持腐敗行為的價值認知仍占有一定比例，對社會價值觀念造成不良影響。思想意識被扭曲導致語言行動進入誤區，從而大大削弱基層社會反腐敗的動力生成，甚至放任、助長了某些腐敗行為。理論和實踐、歷史和現實反復證明，腐敗有益論和反腐有害論都是極端錯誤的，與廣大人民群眾的根本利益是完全背離的，與人類社會發展方向也是背道而馳的。

（二）委托權力謀取私利的制度因素

中國特色社會主義進入新時代，黨中央反復強調扎緊不敢腐不能腐不想腐的制度籠子。新修正的憲法專門就國家監察機關進行了規范，各級監察委員會有了法定的監察職能[12]。《監察法》進一步對監察機關及其運行進行了規定，為監察工作提供了法律依據和法治保障[13]。但反腐敗體制機制和法治的轉型是一個逐步完善的過程，尤其需要配套制度協同發揮作用。實踐上，現有制度及其執行還存在較大的自由裁量空間，這為基層委托權力謀取私利在一定程度上提供了制度條件。首先，信息公開制度還不完善。我國信息公開工作已經有了較為規范的制度安排，但配套約束機制還不完善，公開的隨意性較大。基層黨務政務、干部選任、財務工作、領導干部個人有關事項等信息公開制度在執行過程中不徹底，是制約基層腐敗治理成效的重要因素。其次，反腐敗法治體系還不健全。從實際政治生活看，基層黨政主要領導特別是縣鄉黨政“一把手”對基層政治生態和社會生態具有決定性影響，而專門預防和懲治縣鄉黨政“一把手”腐敗問題的法律法規建設還有很長的路要走，治理基層腐敗仍面臨各種困擾。另外，還沒有專門法律對腐敗行為的檢舉揭發者給予有效保護。現實中，一些舉報人的材料幾經周折最后又落入被舉報人手中的事屢見不鮮，其結果往往是，被舉報人安然無恙，甚至帶病提拔，而舉報人卻可能遭受打擊報復[14]。其結果是，體制內外的反腐勇士屢遭迫害，遏制腐敗的力量頻頻受挫。其三，權力監督制度運行乏力。基層腐敗雖然是非正義行為，但由于腐敗官員是各種委托權力的掌控者，在一定范圍內具有充分的話語權和資源分配權，權力監督制度難以發揮作用。再加上不少人出于個人利益考慮違背倫理原則主動迎合腐敗官員，羨慕腐敗、縱容腐敗現象時有發生。這種氛圍使處在完善過程中的制度規則遭到嚴重破壞，廉政價值導向難以普遍形成。

（三）委托權力謀取私利的機制因素

實踐中，機制不健全消減了基層腐敗治理成效。主要體現在：一是責任追究機制不健全。國家監察體制改革剛剛起步，國家監察委員會的運行機制還在完善中。經過多年積累形成的包括黨委、政府、職能部門、廣大群眾等主體在內的黨風廉政建設工作機制仍在發揮作用。雖然各主體的廉政職責已經明確，但實際上各主體的責任清單還不清晰，更難以精準追責。尤其是廣大群眾在反腐敗實踐中還找不到著力點。有學者指出，盡管群眾在腐敗治理中的地位體現在了當前反腐敗領導體制和工作機制中，但群眾的概念并非組織機構概念，其“支持和參與”體現出的權位層次、實現方式和途徑始終比較模糊[15]。現實中，群眾參與腐敗治理的機會和力度明顯不足。二是反腐敗情報協同機制不健全。目前，紀檢、監察、檢察機關等專司反腐敗職能的機構已整合到各級紀委和監委中，反腐敗情報信息系統實現了一定程度整合。但涉及個人重大事項的金融、民政、房管、公安、工商、稅務、審計等諸多職能部門信息還沒有實現系統集成和有效運行，在發現腐敗線索及調查腐敗問題上表現滯后。三是反腐敗協同整合機制沒有形成。當前，人大、政協參與基層腐敗治理明顯不足，與腐敗治理密切相關的組織、宣傳、統戰、媒體等機構也存在運行不同步問題，具有強烈反腐意愿的社會力量常常被忽略，反腐敗整體合力還未形成。責任追究機制和協同配合機制不健全，必然導致兩個重要缺陷：一是難以及時發現腐敗線索，二是難以及時查處腐敗案件。前者導致腐敗數量增加，后者導致查處時間遲滯。結果必然為基層委托權力謀取私利后逃避懲罰提供較多機會。低發現率和低查處率又進一步助長了部分干部以身試法的僥幸心理。

（四）委托權力謀取私利的主體因素

委托權力資本化潛藏的巨大謀利空間造成既定情景下腐敗成本與腐敗收益的巨大反差，吸引著理想信念不堅定的基層官員競相進入腐敗“市場”，為了謀取私利公然蔑視人間正義、踐踏國家法律。這恰好印證了：有50%的利潤它就鋌而走險，為了100%的利潤它就敢踐踏一切人間法律，有300%的利潤它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險[16]。現實中，很多腐敗行為與欺詐、走私、洗錢、造假、賭博、色情甚至兇殺等犯罪活動交織在一起，腐敗官員與犯罪分子常結成緊密相連的利益共同體和攻守同盟，共同惡化了基層的社會生態和政治生態。利益驅動下的基層腐敗又極易生成強有力的自增強機制，使腐敗市場上的交易主體數量和交易規模不斷擴大，以致于“腐敗關系網絡的生產和再生產導致了腐敗的裂變式擴散”[17]。遺憾的是，遏制基層腐敗的力量難以得到有力伸張。正如習總書記所說，有的地方和單位有了問題總想捂著蓋著，甚至弄得保護錯誤的力量大過伸張正義的力量[18]。錯綜復雜的利益關系耗散著基層腐敗治理的動力結構。但不難發現，反腐敗的主要阻力來自貪腐官員及圍繞在貪腐官員周圍的那些人，消解基層腐敗治理動力的那些人就是腐敗利益的獲得者。

總之，基層腐敗是社會因素、制度因素、機制因素和主體因素綜合作用的結果。其中，主體對貪腐行為利弊得失的權衡是最關鍵因素，直接決定腐敗行為的發生狀態。通常在腐敗條件具備、腐敗成本低廉、腐敗獲利較大、查處概率較低的情境下，腐敗行為的發生幾乎難以避免。顯然，加強利益規制是新時代基層腐敗治理的必然要求。

三、基層腐敗的系統性危害及反腐敗動力生成

基層腐敗禍國殃民，從社會最基礎最現實層面敗壞執政黨形象、蠶食政府行政能力、破壞市場競爭規則、損害廣大民眾利益。有學者指出，腐敗在政治、經濟、文化領域給國家、民族、階級、人民造成危害，使這些領域成為廉政動力源泉所在地[19]。整體上看，基層黨組織、基層政府、市場主體和基層民眾四大主體都具有鮮明的反腐敗意向和持續的反腐敗動力。

（一）基層腐敗對基層黨組織的危害性及基層黨組織的反腐敗動力生成

中國共產黨作為馬克思主義執政黨，與利用委托權力謀取私利的腐敗行為水火不容。基層黨組織作為黨在基層的戰斗堡壘，自然肩負著為基層民眾謀利益的歷史使命和與基層腐敗行為作斗爭的責任擔當，黨的先進性和純潔性要求即在于此。如果基層黨組織滋長大量腐敗問題或放任腐敗行為發生，那么受到直接傷害的肯定是廣大基層群眾，但毫無疑義基層黨組織自身的本質屬性和政治功能也要受到巨大傷害。進一步說，腐敗狀況直接決定基層黨組織的價值存廢。基層黨組織出于維護自身先進性和純潔性需要，也出于順應民意需要，必然會內生出反腐敗動力需求。并且，黨的執政地位決定了基層黨組織在基層腐敗治理中是處于主導地位的內源性動力主體。

從長期執政層面看，執政黨的黨員干部脫離群眾、貪污腐化的風險值得高度警惕，歷史上因腐敗問題導致政權更迭的案例不計其數。黨要一如既往地擔負起為廣大群眾謀利益的歷史使命，必須堅決反對腐敗、建設廉潔政治。如果作為執政代理的基層黨組織腐敗泛濫，黨的執政基礎必然被大大削弱，進而危及黨的執政合法性和執政地位。執政黨在加大治理腐敗力度過程中必然加強壓力傳導，推動基層黨組織加強廉政建設。而基層黨組織出于上級黨組織壓力傳導和執政代理地位安全性考慮，必然會產生治理腐敗的強大動力。對基層黨組織而言，這種自上而下的傳導性壓力又屬于外部性壓力。

（二）基層腐敗對基層政府的危害性及基層政府的反腐敗動力生成

腐敗是一種非生產性行為，不僅對生產力發展沒有任何貢獻，反而嚴重制約經濟社會發展。有學者測算過，20世紀90年代后半期四種主要腐敗造成的經濟損失和消費者福利損失占當年GDP總量的13.2%～16.8%[20]。這部分經濟損失直接成了腐敗分子的私人收益，完全游離于政府財稅收入之外，嚴重危害了政府形象，嚴重損害了民生利益。可見，腐敗行為對政府財政收支及運行能力的破壞性影響不可小視。我國處于經濟轉軌和社會轉型時期，由于體制機制和法治不健全，監督制約力量薄弱，導致基層腐敗易發多發。由于基層腐敗涉及范圍寬、數量大、形式多，很難統計腐敗行為造成的損失。但從查處的腐敗案例及查處概率看，基層腐敗對國家利益和民眾利益的損害是巨大的，對基層政府的財政收入、公共服務和治理能力造成惡性破壞。在腐敗行為多發地帶，群眾眼里的基層政府行政績效低下、公信力缺失、形象破敗，與人民政府為人民服務的宗旨極不相稱。顯然，基層行政機構從自身運行考慮，有提高財政收入和行政能力的內在需求。從民心民意考慮，也有提升政府形象和公信力的現實需要。基層政府自然會生發出反腐敗的動力需求，以通過反腐敗提高行政績效，改善行政形象。實踐上，自上而下推動的行政改革和自下而上匯聚的民眾訴求都要求各級行政機構加強改革創新，通過推進基層治理體系現代化以實現廉潔政府建設目標。某種程度上，體制機制改革和制度創新是懲治和預防基層腐敗的關鍵動力源。

（三）基層腐敗對市場主體的危害性及市場主體的反腐敗動力生成

在市場經濟環境中，個體和企業法人都是重要的市場投資經營主體，客觀上都有按照市場機制規則謀求正當利益的現實需要，都有追求權利公平、機會公平和規則公平的利益訴求。但腐敗行為對公平原則造成極大破壞，在為少部分市場主體謀取不當利益的同時嚴重損害了絕大部分市場主體的正當利益。首先，政策資源配置不公使很多市場主體失去盈利機會。在政策執行中，部分腐敗官員

根據親疏關系和賄賂數額分配資源，而不是根據投資經營主體實際需求和能力條件分配資源，從而對資源配置產生嚴重消極影響。其次，權力設租尋租增加了市場主體的經營成本。通常在權力對資源配置起關鍵作用的地方，發生利益尋租的概率會大大增加。在權力尋租盛行的地方，在未創造任何經濟效益的情況下會大大增加運營成本。其三，腐敗行為對經濟投資環境、政策支持偏好、市場經濟體制、科學技術創新等都會產生惡劣影響，嚴重制約市場主體的經營戰略和投資方向。腐敗行為與絕大多數市場主體的利益訴求是相沖突的，處于市場經濟浪潮中的絕大部分企業和絕大多數個體經營者從維護自身合法利益出發，必然具有維護權利公平、機會公平和規則公平的強烈訴求，從而對基層腐敗治理有著天然的恒久動力。在某種程度上，市場主體是治理基層腐敗的基礎性動力源。

（四）基層腐敗對基層民眾的危害性及基層民眾的反腐敗動力生成

通常而言，廣大民眾的基本訴求是保護好自身利益不受侵犯，而最痛恨剝奪他們利益的人或事。然而，絕大多數腐敗行為在經過錯綜復雜的利益交換后最終都把損失轉嫁給了廣大基層民眾，致使廣大基層民眾的各種利益得不到保障。首先，基層腐敗損害基層民眾的政治利益。有學者指出，腐敗在中國的表現主要可歸結為權力代理方與權力需求方之間勾結，非法將委托方的利益占為己有[21]，致使處在權力委托最基礎、最根本層級的基層民眾成了委托權力的犧牲品。其次，基層腐敗嚴重損害基層民眾的經濟利益。在轉型期，由于制度不完善、監管乏力，少數人或少數群體濫用權力資源迅速暴富，嚴重損害著黨和國家在廣大群眾心目中的威信。財富分配嚴重失衡，腐敗問題無疑是重要因素。實際上，基層民眾在利益受到損害后，沒有其他渠道可以獲得補償。其三，基層腐敗不僅破壞社會公平正義、造成社會秩序混亂，還引起廣大民眾道德滑坡、價值觀混亂，嚴重傷害廣大民眾的社會權益和文化權益。值得警惕的是，這些傷害還通過代際傳遞不斷延續。合法利益持續受損的民眾，維護利益的愿望最強烈，維護利益的動力最持久，維護利益的態度最堅決，維護利益的行為最堅定。因而，“依靠人民群眾的力量來監督制約執政權力，是執政黨防止權力腐敗和質變的最現實的動力源泉”[22]。一定意義上，基層民眾是腐敗治理中最具根本性的動力源。

基層黨組織、基層政府、市場主體和基層民眾構成利益與共、相互依存、相互影響的利益共同體。而基層腐敗對這個利益共同體造成的危害具有系統性、擴散性和破壞性。顯然，新時代治理基層腐敗的出路在于：以利益規制為主線，優化利益共同體這個結構性力量，以制度化規范化方式集結反腐正能量。

四、國家治理體系視域下基層腐敗治理的利益規制

基層腐敗具有系統性危害，基層腐敗治理工作必須系統化推進。基層腐敗治理過程生動地反映了腐敗與反腐敗相互對抗、相互消解、相互融合的政治力學場景。形成這種場景的根本原因是兩種截然相反的利益觀相互博弈，并圍繞利益問題生成了腐敗動力與反腐敗動力，共同形塑了基層腐敗治理的復雜動力結構。顯然，構建基層腐敗治理長效機制，必須立足于基層腐敗治理的利益結構特征，從國家治理體系視角對利益規則和利益機制進行匡正。

（一）基層腐敗治理的利益結構特征

從導致基層腐敗的各個因素和治理基層腐敗的主體動力生成來看，一邊是基層委托權力突破制度機制束縛謀取私利的強烈沖動，一邊是體制內外整個社會對腐敗行為的強烈反對。在正常情況下，強大的反腐敗場能可以對腐敗動機形成有力擠壓。但事實并不完全是這樣，現實情境格外復雜。客觀現實與理論預設截然相反的情景，可以從基層腐敗治理的利益結構特征得到有說服力的解釋。這些特征有：從整體性看，基層黨組織、基層政府、市場主體和基層民眾在反腐敗斗爭實踐中具有不平衡性特征，少數情景還具有不確定性表征，而腐敗行為具有極強的耗散性、滲透性和擴散性;從組織性看，利用委托權力謀取私利的基層腐敗分子因腐敗利益結成利益聯盟，組織性極強，而治理基層腐敗的動力系統易受腐敗因素影響、侵蝕，甚至削弱其組織性;從動力保護看，基層腐敗分子因利益機制作用形成了相互保密、相互庇護的攻守同盟，而對于舉報和查辦腐敗分子，目前還缺乏有力的法治措施給予保護，特別是舉報人風險極大;從利害權衡看，基層腐敗分子雖面臨查處風險，但獲利空間巨大，被查處概率相對較低，而舉報、查辦腐敗分子多出于政治責任和社會正義，不僅沒有利益可圖，反而可能以身犯險。從基層腐敗治理的利益結構特征來看，基層腐敗屢禁不止確有其深層原因。新時代，有效遏制基層腐敗行為，必須根據利益結構特征從多方面推出針對性舉措。

（二）優化基層腐敗治理利益結構的原則

從基層腐敗治理的利益結構特征看，遏制基層腐敗的精要在于：一方面要著力鏟除形成腐敗利益共同體的各種因素，把委托權力謀取私利的空間壓縮到最小;另一方面要著力推進體制內外反腐敗力量的組織化、制度化和體系化，形成遏制基層腐敗的強大合力。對于如此艱巨復雜的制度更新工程，必須把堅持黨的堅強領導、群眾有序參與和依法依規治理有機結合，才能構筑起遏制基層腐敗的“鋼鐵長城”。

首先，黨的領導是核心。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的[23]。我們黨是代表廣大人民群眾根本利益的，加強黨對基層腐敗治理的領導是理所當然之事。在治理基層腐敗的所有力量中，執政黨的力量無疑居于核心地位。這既是我國政治體制的特點和優勢，也是執政黨先進性的必然要求。基層客觀形勢和我國體制特征要求中國共產黨加強頂層設計，把黨的路線方針政策制度化為基層黨組織和基層行政機構的運行規則，成為市場運行和社會發展的行動指南，形成黨中央精神直達基層的運行機制、督導機制和糾偏機制。客觀上需要在基層落實全面從嚴治黨，嚴禁基層黨組織在貫徹落實黨的基本理論、基本路線和基本方略過程中出現扭曲變形，損害廣大基層民眾的合法利益。

其次，制度建設是關鍵。制度建設的重要性無需多說，制度建設的科學性仍須深思。有學者指出，政府在推動反腐敗制度變遷過程中，必須認識到隨著民主的不斷推進，運動反腐必然要向制度反腐轉化，強制性制度變遷的固有缺陷應該在民主法治推進的過程中加快向誘致性制度變遷演進[24]。制度制定必須適應經濟社會發展的新形勢和人民群眾對美好生活的新期待，適應基層腐敗治理工作新特點，特別要把“信任不能代替監督”理念貫穿到制度建設之中，以維護基層民眾合法利益為重點，緊扣利益規制加強對委托權力進行監督制約，才能不斷提高基層腐敗治理體系的科學化水平。

其三，民眾參與是基礎。在過去的反腐敗斗爭中，其天然優勢是體制內反腐敗發揮了決定性作用，最大弱點是對廣大基層民眾旨在維護自身合法利益的反腐敗訴求關注不夠。但“無論是從黨的性質及黨的指導思想上講，還是從黨的根本工作路線即群眾路線上講，毫無疑問，在反腐敗上最重要、最可靠、最有希望的依靠力量是人民主體”[25]。實踐中，民眾參與不足一直是構建全方位、多元化、多層面反腐敗格局的軟肋。基層腐敗治理應真正體現人民主體地位，防止出現人民形式上有權、實際上無權等現象。只有暢通各種渠道，充分吸納廣大民眾參與其中，才能匯聚成最強大、最堅實的反腐敗力量。

（三）優化基層腐敗治理的利益規則和利益機制

基層腐敗治理是國家治理體系和治理能力在基層反腐敗斗爭中的具體體現，現代化的國家治理體系和治理能力應該在基層腐敗治理中具有更出色的表現。進一步說，應該在制定利益規則、建全利益機制上有足夠權威去實現權利公平、機會公平和規則公平。根據基層腐敗治理的利益結構特征，可從國家治理體系建設層面構建基層腐敗治理的利益結構優化模型（圖1）。

圖1意在表明，優化基層腐敗治理利益結構屬于國家治理體系建設的基礎工程，必須通過頂層設計來建構。從我國政治體制實際看，治理腐敗從基層破題更加可行，也更具操作性。同時也說明這是一項系統工程，既包括宏觀因素，也包括微觀因素;既包括制度因素，也包括人為因素;既包括政治和經濟因素，也包括社會和文化因素。但所有這一切，都必須圍繞利益規制通過制度化方式予以構建。

首先，執政黨要完善頂層設計以厘清利益關系，為基層腐敗治理提供基本條件和辨識規則，這是由執政黨作為政治核心和領導核心的地位決定的。通過頂層設計，發揮執政黨統攬全局、協調各方的核心優勢，理順基層黨組織、基層政府、市場系統和社會系統的活動邊界，防止市場主體、普通民眾與基層黨政權力勾肩搭背，為構建“親”“清”政商關系、和諧政社關系奠定基礎前提。如果各大主體之間的活動邊界沒有得到合理界定，基層黨組織領導權和基層政府行政權很容易越過市場領域和社會系統的界限，與市場和社會結成錯綜復雜的利益關系網，干擾市場機制正常運行和社會健康發育。同樣，市場主體和普通民眾也很容易為了謀取私人利益而主動與委托權力交好，推動委托權力偏離公共規則運行。為此，必須通過構建和完善治理體系，切實轉變基層黨組織的管理方式和服務方式，完善基層政府運行體制機制，為加快經濟社會發展提供政治支持和制度保障;加強市場主體培育，推進市場機制完善，健全市場體系規則，使資源配置在市場決定作用和政府管理服務作用中形成最優組合;提高基層民眾素質，培育并規范社會組織發展，著力保障廣大民眾基本權益，使社會充滿活力又和諧有序。在很大程度上，基層腐敗治理成效取決于基層黨組織、基層政府、市場主體和基層民眾之間的權能邊界確定及互動規則。無疑，完善頂層設計是推進基層治理體系和治理能力現代化的關鍵之舉，是治理基層腐敗的治本之策。

其次，執政黨應繼續完善信息公開、反腐體制、反腐法治和參與渠道四大反腐要件，讓基層腐敗治理于法有據、參與有路、保障有力。信息公開主要包括黨務政務、選人用人、財務收支、領導干部個人有關事項等重點內容公開，讓委托權力在陽光下運行，讓公權人物在“玻璃罩”中活動。健全反腐體制主要指完善紀委監委運行機制，充分整合金融、民政、房管、公安、工商、稅務等職能部門信息，緊密協同人大、政協、組織、宣傳、統戰、媒體、公民等各種力量，形成治理基層腐敗的強大合力。反腐法治建設應盡快制定專門針對重點人群的反腐敗法，著力懲治和預防縣鄉“一把手”腐敗問題;抓緊制定問題線索處置法，確保每條問題線索都能得到及時調查、核實、處置和回應;抓緊制定專門保護檢舉揭發者的舉報法，使全社會形成檢舉揭發腐敗行為的強大場能。暢通參與渠道則要建立匯集基層民眾反腐敗訴求的開放性通道，讓廣大民眾知曉的腐敗線索能夠得到即時發現和及時查證。執政黨自覺完善這四大反腐要件，就可以加快鏟除導致腐敗滋生的社會土壤，擠壓委托權力謀取私利的活動空間，形成全黨同心、舉國一致的反腐敗力量體系。

其三，通過行政體制改革，真正形成以服務基層民眾為導向的各項制度設計。以十八屆三中全會和十九大的重大部署為政策依據，從頂層設計視角對基層的經濟、政治、文化、社會、生態、黨建等各領域進行深化改革，推進基層治理體系和治理能力現代化。從自上而下和自下而上兩個方向加強對基層權力進行監督和制約，促使委托權力理性運行，真正做到以科學的制度機制防止利益沖突，破除基層腐敗利益關系網，斬斷基層腐敗利益鏈，遏制基層腐敗滋長蔓延。

在加強基層社會治理過程中，需要注意幾個關鍵點：一是基層黨組織的自覺意識是優化基層腐敗治理利益結構的核心，而執政黨積極完善頂層設計是核心中的核心。因為辦好中國的事情，關鍵在黨，政策落地則在于基層黨組織。二是基層黨組織、基層行政機構、市場主體和基層民眾的權能邊界必須清晰可辨，邊界不清時發生腐敗的可能性會大大增加，而反腐敗效果則非常有限。事實上，治理體系現代化必然要求多元主體積極參與治理，而主體權能邊界不清就不具備參與基層腐敗治理的基本條件。三是民眾參與反腐敗的渠道必須暢通，渠道不暢時任何反腐敗舉措都難以產生根本性、長遠性效果。事實上，廣大民眾的依法有序參與才是反腐敗斗爭取得根本性勝利的堅實基礎。

五、結語

基層腐敗及其治理是多種因素交互作用的過程。在影響基層腐敗及其治理的諸多因素中，利益是最核心的因素。一般來講，利用委托權力謀取私人利益的空間越大，委托權力腐化潰敗風險也越大。因此，把利益規制作為主線，統籌推進新時代的基層腐敗治理，從長遠來講具有戰略性意義。經驗上看，只有從頂層設計著眼、從基層實踐著手，基層腐敗治理才能贏得最大民意支持、受到最小阻力。理論上看，基層腐敗得到了有效治理，各種腐敗就失去了存在的社會基礎。基層腐敗治理既需要黨的堅定決心，也需要廣大民眾有序參與，更需要堅強有力的制度保障。唯有如此，才能對基層委托權力形成有效制約，真正做到把權力關進制度的籠子。在全面從嚴治黨背景下，國家治理體系和治理能力建設全面推進，深化改革和依法治國全面開啟，為新時代基層腐敗治理打開了新進路。隨著執政系統、行政系統、市場系統和社會系統不斷發展完善，基層腐敗治理的主體建設、法治建設和民眾參與渠道建設必將更加規范完善，基層政治生態和社會生態也必將更加健康。參考文獻：

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Abstract： For a long time， theory of anti-corruption by regulations， market and culture has no thoroughly focus and system design on material motivation behind grassroots corruption. The interest theory of Marxism can make up for the insufficient. Interest is the way of explanation for grassroots corruption， and interest regulation is the system logic of governance of grassroots corruption. By analyzing the formation factor and anti-corruption motivation generation of grassroots corruption under the perspective of interest theory， the benefit structure， internal mechanism and basic rule of grassroots corruption governance can be deeply understood， and then governance path of grassroots corruption under the background of modernization of national governance system can be explored. Entering the new era， only by cleaning up boundary of powers and functions of the four main bodies of grassroots Party organizations， grassroots administrative organs， market subjects and grassroots people around interest regulation， and by perfecting the four elements of anti-corruption of knowledge premise， systems and mechanisms， the rule of law and regulations， and reporting channels， can the soil of grassroots corruption be effectively eradicated.

Key words：" corruption at the grassroots level; interest structure; main body structure; interest regulation; system design; social governance

（責任編輯 彭建國）