精準扶貧長效機制的法治路徑研究

摘要：中國精準扶貧事業在取得巨大成就的同時，也面臨著長效不足的問題。扶貧權力的“雙刃性”、扶貧活動的“正外部性”和貧困主體的“弱勢屬性”是精準扶貧長效不足的重要原因。作為一種現代化、規范化的貧困治理機制，依法治貧有助于揚棄扶貧權力的“雙刃性”，緩解扶貧活動的“正外部效應”，改善貧困主體的弱勢屬性，因而能有效保障精準扶貧的長效發展。但同時，當前依法治貧也面臨著精準扶貧的法律供給不足、扶貧權力運行的實施體制滯后、社會參與扶貧的激勵機制低效、貧困主體的民生權利虛置等問題。因此，研究建議：完善精準扶貧的法律規范體系、優化扶貧權力運行的法治實施體系、健全多元主體參與的法律激勵機制、構建貧困主體的民生權利體系，使扶貧活動在法治框架內規范運行。

關鍵詞：精準扶貧;長效扶貧;依法治貧：扶貧立法;法治路徑

中圖分類號：D9200;F3238 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2019）03-0134-13

黨的十九大報告提出：“讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。”這份承諾體現了中國共產黨對人民群眾的真摯情感，表明了中國共產黨堅定不移推進精準扶貧的決心和魄力。自黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把扶貧攻堅作為實現第一個百年奮斗目標的重點工作，擺到治國理政的重要位置，以前所未有的力度推進[1]350。截至2017年底，全國農村貧困人口還剩3 046萬人，精準扶貧已取得明顯成效[2]。但同時，這3 046萬人也是農村貧困人口中最難脫貧、最易返貧的群體，是扶貧中最難啃下的“硬骨頭”。因此，在扶貧攻堅的最后決勝階段，及時總結和反思精準扶貧中的經驗和不足，探索精準扶貧的法治路徑，構筑精準扶貧實施的長效機制，無疑具有十分重要的理論價值與現實意義。

一、精準扶貧長效不足的現實問題及其成因

黨的十八大以來，中國有6 000多萬農村貧困人口穩定脫貧，年均減少貧困人口1 391萬人，貧困發生率由10.2%下降到4%以下[1]351。這是中國扶貧史上最顯赫的成績，也使中國在世界扶貧事業中牢牢占據了領先地位。但是，在傲人的成績背后，也隱藏著精準扶貧長效不足的問題。主要表現在以下幾個方面：第一，部分地方政府的扶貧方式具有短視性。在“確保到2020年中國現行標準下農村貧困人口實現脫貧”的政策壓力下，部分貧困縣政府為了盡快“越線”，采取超常規的貧困治理措施。這些措施雖然在減少貧困存量上具有優勢，但容易留下隱患

例如，部分地方政府盲目提高扶貧幫扶力度，一些地區的貧困戶上各類學校不需要花錢，一些地區的貧困戶看病基本不花錢。這雖然有效改善了貧困戶的物質生活條件，但過高的資源投入帶來了負面影響：不僅超過農村發展水平和財政承受能力，還會激化貧困戶和非貧困戶之間的矛盾，在一定程度上造成一些人把當貧困戶當作一件光榮的事情。參見：顧仲陽.脫貧如何不講標準不吊胃口 [N].人民日報，2018-01-29（23）.。第二，部分地方政府在扶貧活動中濫用權力，削弱了扶貧動員的能力。由于缺乏有效的監督和制約機制，部分地方扶貧干部在扶貧工作中恣意妄為、濫用權力，為自己或他人謀取不正當利益

例如，江蘇省揚州市郭村鎮政府發布紅頭文件，以“幫助弱勢困難群體度過寒冷的冬天”的名義，要求政府機關、派出所、村委會、鎮企業等50余家單位共計捐款27.8萬元。同時，郭村鎮民政辦稱，捐款計劃表中的數額是27.8萬元，但在捐款結束時，實際只接收到捐款幾萬元，其余款項去了哪里不清楚。再如，重慶市巴南區姜家鎮蔡家寺村黨委書記在扶貧工作中優親厚友，將自己及其他村干部的親屬共三戶納入建檔立卡貧困戶，使三戶違規享受扶貧資金5.64萬元。參見：李記.紅頭文件逼捐 徹查善款去向最關鍵[EB/OL].（2016-02-03）[2018-06-02].http：//opinion.people.com.cn/n1/2016/0203/c1003-28106902.html;周尤.重慶通報6起扶貧領域腐敗問題典型案例[N].重慶日報，2018-01-25（06）.。這些行為不僅損害了貧困主體和其他相關主體的合法權益，也嚴重損傷了貧困主體和其他相關主體對政府扶貧工作的信心和參與扶貧活動的積極性。第三，部分地方政府的扶貧活動形式主義嚴重。為了追求脫貧政績，部分地方政府過多采用物質幫扶等行政給付手段，而忽視教育扶貧、產業扶貧等對貧困戶脫貧具有更加深遠意義的扶貧方式，抑或是忽視貧困群眾實際需求，盲目修建學校、衛生所等基礎設施，大搞面子工程，浪費寶貴的扶貧資源

例如，西部某縣政府為了早出扶貧成果，硬生生把一個普通養殖大戶通過虛假材料包裝成“扶貧大戶”，結果不但扶貧沒效果，反而弄得該養殖戶負債累累。參見：決不能讓“材料政績”敗壞黨風政風[EB/OL].（2017-01-11）[2018-04-22].http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2017-01/11/c_135971823.htm.。第四，部分貧困地區社會力量參與扶貧的積極性不足。由于受到思想觀念和活動經費等制約，在許多經濟欠發達地區，政府的扶貧開發活動呈現“單打獨斗”態勢，參與扶貧活動的社會組織數量稀少，社會力量幾乎處于癱瘓狀態

例如，陜西省鳳縣的社會組織由于規模小、財力弱、發展不均衡等問題，全縣50家社會組織中只有少數參與到扶貧幫扶工作中，55家愛心超市也只有少數愛心人士給予捐贈，無法形成持續、全面的扶貧機制。參見：倪波.鳳縣民政局組織社會力量參與脫貧攻堅[EB/OL].（2018-03-28）[2018-05-05].http：//www.sx-dj.gov.cn/admin/pub_newsshow1.asp？id=1322853amp;chid=100456.。第五，部分地方貧困人口脫貧動力缺乏，“等、靠、要”思想嚴重。在部分地區，貧困主體習慣了等待，缺乏闖勁，甘當扶貧治理中的“甩手掌柜”，寧愿跪著發展也不愿意站著“摘帽”，甚至喊出了“讓我養牛脫貧，你得給我工錢”等口號[3]，進而使“扶了就脫貧，不扶就返貧”的現象頻發。

造成上述扶貧工作長效不足的成因眾多，概括來說，可以從政治、經濟、社會三個層面予以剖析。

（一）政治成因：扶貧權力的“雙刃性”

扶貧權力的雙刃性源于其內部蘊含的兩組矛盾，即權力的公益性和私益性的矛盾以及權力意志和權力效果的矛盾。作為國家權力在貧困治理領域的分化形態，扶貧權力本質上來源于全體社會成員對自身權利的讓渡，因此，自誕生開始，扶貧權力背后便蘊含著讓渡了權利的全體社會成員對于實現共同富裕的期盼。這種公益性目的成為扶貧權力得以正當存在和持續運轉的合法性基礎。但是，扶貧權力的創造者雖是全體人民，但行使者卻只能是少數個人，這些個人利益與全體人民利益并不完全相同。博登海默就曾指出：“在個人生活中，權力欲有多種表現方式……它可能著力于獲得政治和社會影響，獲得金錢和財富，或征服女性。”[4]376為了滿足私欲，扶貧權力的行使者會傾向于異化和濫用扶貧權力，使其成為實現個人利益的工具。在扶貧實踐中，這種問題突出表現為權力尋租和形式扶貧兩種行為，前者旨在將扶貧資源的分配權作為參加“市場交易”的籌碼，通過與富農、企業等主體交易，以扶貧資源換取物質對價，進而實現個人財富的增值;后者旨在將扶貧權力作為參加“政績競賽”的籌碼，通過形式效果突出但缺乏實質效益的扶貧成果，為自身爭取政績優勝，進而獲得職位升遷和更大的權力。兩種行為均背離了權力的公益性本質，忽略了貧困主體切身利益，造成了扶貧資源的配置錯位和無端浪費。

即使扶貧權力主體正直忠誠，一心為貧困主體利益服務，在扶貧過程中也有可能因客觀上扶貧信息的不充分性、扶貧規律重重遮蔽下的隱蔽性、扶貧因果關系的復雜性、語言理解的歧義性和主觀上扶貧主體觀察的偏差性、見解的差異性、性格偏好的多樣性等原因使得扶貧權力在現實中的轉化結果與權力主體的預期不一致[5]。正如西蒙所說：“人被認為在主觀上追求理性，但只能在有限程度上做到這一點。”[6]扶貧權力終究是由具體的個人行使，個人腦力上的局限決定了其不可能準確預見到自身的扶貧決策和扶貧活動所產生的全部后果。反映在扶貧實踐中，即表現為扶貧方式的短視性，例如某地所發生的“扶貧羊”變“餐桌羊”的問題

某地給一貧困村提供了120只母羊，還派技術人員下鄉，提供飼養管理、專業防疫、母羊配種等技術服務，不料農戶并不買賬，將“扶貧羊”吃了60多只。參見：安人和.“扶貧羊”變“餐桌羊”[EB/OL].（2015-01-07）[2018-06-04].http：//ccn.people.com.cn/n/2015/0107/c366510-26342997.html.。由于思維方式不得法，工作模式不系統，有時政府不能全面、準確地抓住貧困主體的脫貧需求，扶貧開發應急化、碎片化，自然很難逃離扶貧短視化的泥沼。

（二）經濟成因：扶貧活動的“正外部性”

扶貧是一項長期的事業，這一方面源于貧困主體的認定標準會隨著經濟社會的發展而不斷變化，即使現在屬于非貧困主體的人，隨著貧困認定標準的提高，也有可能被納入貧困主體之列;另一方面源于人所面臨的風險具有不確定性，在遭遇疾病、災害等突發事件的情況下，非貧困主體也可能成為“返貧困”主體。因此，若一味地由政府承擔所有的扶貧責任，不僅會使政府自身持續擔負高昂的財政成本，也不利于社會扶貧資源的充分發掘。事實上，自治協會、企業等社會主體具有一定的扶貧優勢和扶貧潛力。一方面，社會主體相對于政府具有一定的專業和信息優勢，開展的扶貧活動具有較強的針對性和時效性;另一方面，社會主體數量龐大，組織資源豐富，能有效分擔政府所承擔的扶貧壓力，提高扶貧工作的實施效率。美國很早就形成了社會組織、政府、企業等主體之間的相互合作，共同開展社會救助的多元治理機制[7]。印度的自我就業婦女協會也通過富有成效的工作對需要扶助的貧困群體進行準確識別，進而提高了印度貧困治理的實效[8]。但是，當前中國社會主體參與扶貧的積極性并不太高，究其原因，則是由扶貧事業所具備的“正外部性”

當一個個體的行為給其他不相關方當事人帶來成本或者利益，但是該個體在作出決定時并沒有將這些外部影響考慮進去時，外部性就產生了。其中，正外部性是指社會成本小于個體成本，社會收益大于個體收益的情形。參見：李昌麒.經濟法[M].北京：法律出版社，2008：36.所致。社會主體無論多么富有同情心和正義感，其本質終究是自主經營、自負盈虧的組織，要受到“成本—收益”規律的限制。社會主體開展扶貧活動雖然也能獲得諸如社會聲譽等無形利益，但這些利益在大部分情況下很難彌補其所支出的人力、物力成本。因此，縱使各個社會主體想要積極參與扶貧開發事業，承擔社會扶貧責任，扶貧事業內在的“正外部性”也容易使其望而卻步。

（三）社會成因：貧困主體的“弱勢屬性”

無論是從經濟實力、社會地位，還是從文化素質、工作能力看，貧困主體均處于絕對劣勢地位，這便決定了貧困主體具有主客觀兩個層面的“弱勢屬性”。從客觀看，貧困主體政治經濟實力的孱弱決定了其在扶貧事業中處于被動地位，貧困主體的話語權缺失，只能被動地接受地方政府所決策、實施的扶貧措施，并在受到不公正對待時投訴無門，無力維護自己應得的利益。從主觀上看，貧困主體思想文化層次的不足決定了其在扶貧事業中傾向于被動脫貧，部分貧困主體不知道如何通過自己的雙手發家致富，部分貧困主體對政府的扶貧工作充滿疑慮，不愿意配合政府的扶貧活動，還有個別貧困主體習慣了懶散，不愿意通過自身的努力擺脫貧困。

客觀層面的話語權缺失使得政府在扶貧工作中缺乏監督和制約，因而在扶貧對象、扶貧措施等事項的選擇和實施上具有更強的主觀性和隨意性。這造成扶貧的效果完全依賴于地方政府相關工作人員的職業品行和業務能力，一旦政府工作人員存在品行不端或能力較差的情況，扶貧效果便會大打折扣

例如，有學者在寧夏蘭縣和新村調研時，一張姓村民表示：“關于建檔立卡的事情，聽說過，具體怎么做的不太清楚……村里確定的是誰，我也不太清楚，應該不是我。至于村里有哪些扶貧項目或如何實施的，自己不大清楚，也不好說。”參見：葛志軍，邢成舉.精準扶貧：內涵、實踐困境及其原因闡釋[J].貴州社會科學，2015（5）：157-163.。主觀層面的被動扶貧使得扶貧工作中“吃、拿、等、要”現象十分突出，貧困主體脫貧與否完全依賴于地方財政是否支持，一旦地方財政無力承擔，貧困主體便會快速“返貧”

例如，有記者在巴中通江縣進行調研時，看到一名精壯漢子張某寧愿窩在家，終日游手好閑，也不愿外出務工掙錢，口口聲聲說脫貧致富靠雙手，心里卻消極應付，認為脫貧是干部的事，非要等到幫扶干部買飼料和豬仔才愿意發展。參見：詹小毅.脫貧攻堅要破解精神貧困問題[EB/OL].（2018-02-11）[2018-05-05].http：//www.bznews.org/news/ll/201802/283748.html.。這樣的扶貧顯然不具備長效性，也從根本上違背了精準扶貧的目的和意義。

二、精準扶貧長效發展的法治訴求

黨的十九大報告明確提出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。”在國家將依法治國方略提到新高度的大背景下，法治化建設已經成為中國扶貧開發的重要內容，也是扶貧開發未來發展的制度保障[9]。

（一）依托法治長效治貧的優勢分析

1.依法治貧有助于揚棄扶貧權力的“雙刃性”

扶貧權力既可以成為普羅米修斯手中的火種，帶領貧困群體掙脫貧窮的鐐銬，走上共同富裕的階梯，也可以成為潘多拉魔盒中的惡魔，使貧困群體在貧窮的泥沼中越陷越深，這種差異取決于扶貧權力是否受到了合理的約束和控制。權力自身不會約束自己，正如孟德斯鳩所言：“一切有權力的人，都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”[10]因此，借助一定的外部力量和機制去約束、規范扶貧權力便成為應有之義。法治是制約、規范扶貧權力的最好方式，“法律的進步作用之一乃是約束和限制權力……在法律統治的地方，權力的自由行使受到了規則的阻礙，這些規則迫使掌權者按一定的行為方式行事”[4]372。法律對扶貧權力的制約和規范主要表現為角色擔當、說明回應與違法責任三種機制[11-12]：一是角色擔當機制，即通過扶貧角色的具體化，將扶貧主體的權力、職責明確規定，以框定扶貧權力的范圍、界限，保證扶貧主體正確、適當地行使自身權力，履行自身職責;二是說明回應機制，即通過日常性、動態性和制度性的督促或監管，消除扶貧權力行使過程中的恣意和不確定性，保障角色職責的實現;三是違法責任機制，即通過制定責任條款，懲罰違反角色擔當和說明回應要求的行為，以震懾扶貧權力主體，并盡可能地補救權力濫用所產生的后果。三種機制的綜合運用及其自身所具有的強制性和穩定性，法律能夠將扶貧行為納入既定的、持續的、規范的行為軌道，進而保證扶貧工作的長效性。

2.依法治貧有助于緩解扶貧活動的“正外部效應”

農村貧困主體所固有的經濟能力較低、文化素質較差等弱勢屬性以及農村產業所固有的弱質性和低回報性決定了扶貧必定是一個具有較強“正外部性”的事業，且這種“正外部性”很難通過市場自身的調節予以改變。因此，借助外力對外部性問題予以克服便成了應有之義。“從法學上說，法學研究在很多情況下都是在解決外部性問題”[13]。對于扶貧開發中的正外部性問題，法律可以發揮其特有的激勵功能，通過設置一定的誘因（激勵因素），借助一定的激勵方法，引導社會扶貧主體自發地、主動地實施法律所希望的行動[14]。

法律可以通過以下兩種機制解決正外部性問題：一是法律可以“反市場而行之”，通過一種與市場反向的利益不平衡來矯正市場缺陷所產生的利益偏差[15]。即法律通過財政補貼、政府購買公共服務等制度，從社會收益中拿出部分收益，補貼和資助社會扶貧主體，以實現正外部性的內部化。二是法律可以通過稅收優惠、信貸優惠等方式，減少正外部性行為實施過程中的無謂損耗，降低扶貧主體的交易成本和實施成本。其中，前者側重于增加社會扶貧主體的收益，后者側重于減少社會扶貧主體的成本，兩者相輔相成、交互作用，共同通過影響社會扶貧主體內在的“成本—收益”機制，為社會扶貧主體提供實施扶貧行為的動力，進而解決精準扶貧中社會主體參與積極性不足的問題，為建立多元共治的扶貧長效機制奠定基礎。

3.依法治貧有助于改善貧困主體的“弱勢屬性”

貧困主體要想在物質財富上脫貧，就必須同時在思想意識上擺脫貧困，即“扶貧”需與“扶志”和“扶智”相協調。從法律的角度看，賦予貧困主體相應的權利并保障其實施是實現“扶貧”“扶智”和“扶志”的一條可行路徑。正如阿瑪蒂亞·森所指出的：“貧困不單純是一種供給不足，還是權利不足……權利貧困既表現為一種貧困類型，又是其他諸多貧困狀況的深層原因。”[16]通過賦予貧困主體相應的權利，生成貧困主體在精準扶貧中的話語權，貧困主體可以主動行使自身權利，要求政府及時、足額地履行相應的扶貧義務;貧困主體可以積極參與政府的扶貧工作，使扶貧的決策、實施真正符合、滿足貧困主體的扶貧需求;貧困主體可以實時對政府的扶貧行為進行監督、評論，并通過各種監督救濟渠道矯正政府的扶貧違法行為。同時，賦權本身也可以使貧困主體逐漸培養出一種權利意識和參與意識，激發貧困主體在扶貧中的主人翁地位與能動作用，從而逐步擯棄過去“躺著脫貧”、被動扶貧的不良舊習，以積極、主動的姿態參與到扶貧事業之中，通過自己的雙手發家致富。

（二）依托法治長效治貧的現實困境

1.精準扶貧的法律供給不足

長效扶貧需要有法可依。當前，中國精準扶貧的諸多事項主要由政策加以規范，法律層面的規定較少，僅偶有些許地方層面的立法

例如《重慶市農村扶貧條例》《四川省農村扶貧開發條例》《貴州省大扶貧條例》等。。大量的扶貧政策構建起全方位的扶貧計劃體系，為脫貧攻堅的展開提供了規則依據。但是，長期依賴政策推動扶貧事業，也造成了人們根深蒂固的政策意識。人們過于熱衷政策而漠視法律，習慣以政策的思維來思考法律問題和執行法律規定[17]，這顯然與中國全面推進依法治國的基本方略相悖，同時政策頭緒雜、決策過程快，加之缺乏成本收益分析和影響評估的特性也使其更傾向于“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，因而缺乏慎重和長遠的規劃與考慮[18]。因此，當務之急是要改變當前扶貧領域“政策當道，法律缺位”的現狀，通過完善精準扶貧法律規范體系，實現貧困治理的法治化。

2.扶貧權力運行的實施體制滯后

長效扶貧需要規范權力。當前，中國扶貧權力的運行無論是在角色安排、說明回應，還是違法責任上，均存在一定的問題。在角色安排層面，從縱向看，中央、省和地方政府尚未形成合適的扶貧分工合作機制，各級政府的角色和權責不合理、不清晰，容易導致爭權奪利、相互推諉的問題。其中，地方政府濫用扶貧決策權，規避上級政府攤派的扶貧任務，化解上級政府施與的扶貧壓力的行為，是導致地方政府扶貧不當、扶貧低效的制度根源。從橫向看，扶貧活動的開展需要扶貧辦、民政、財政等部門共同發力。但是，當前各部門在扶貧決策上的各自為政導致扶貧工作交叉重疊與協調性缺失，而各部門之間為解決這一問題所開展的協商和談判又導致扶貧成本的提高。

在說明回應層面，政府的扶貧工作缺乏相應的說明回應程序，使得扶貧更像是一種“單向度干預”活動，貧困主體只是扶貧的客觀對象而非能動主體，扶貧的價值和效果也隨之消減。一方面，精準扶貧程序缺乏完善的信息公開制度。信息偏在是市場經濟條件下市場失靈的一種表現形式，在政府強力干預反貧困的社會治理領域同樣存在這樣的問題[19]。因此，通過完善的信息公開制度實現扶貧中的信息對稱便成為貧困主體了解、參與和監督扶貧權力運行的必要前提。但是，當前《政府信息公開條例》對政府信息公開方式、途徑的設計并未考慮貧困主體智識弱勢的客觀情況，也無法契合信息精準公開的要求。此外，信息公開的時限安排也無法滿足扶貧信息公開的及時性需求。另一方面，精準扶貧程序缺乏相應的行政回應制度。政府的扶貧決策缺乏相應的民主協商程序，民眾的意見、想法和訴求無法反映到扶貧決策中，致使扶貧工作在初期就缺失了群眾基礎;政府的扶貧活動缺乏對應的理由說明制度，貧困主體不了解扶貧工作的方式、流程和具體內容，不理解扶貧工作的價值、目的和意義，自然容易對扶貧工作充滿疑慮，甚至抵觸。

在違法責任層面，目前部分地方已出臺了扶貧工作的問責辦法

貴州省委辦公廳和貴州省政府辦公廳于2016年6月15日出臺的《貴州省脫貧攻堅問責暫行辦法》。，但這些辦法尚不完善。從責任形式來說，當前做法主要是將扶貧濫權的責任形式限定在黨內責任和政治責任方面《貴州省脫貧攻堅問責暫行辦法》第9條規定：“問責方式有：批評教育、誡勉、責令公開道歉;組織處理，包括召回、停職檢查、調離崗位、改任非領導職務、降職、引咎辭職、責令辭職、免職、辭退等。”，法律責任形式嚴重缺乏，使得精準扶貧法治化缺失了最根本的責任保障。從追責主體來說，當前的問責辦法將扶貧濫權追責決定主體定位為各級黨委，司法部門只享有問責建議權，監察部門只享有問責建議權和實施權

《貴州省脫貧攻堅問責暫行辦法》第5條規定：“各級黨委為問責決定機關;各級紀檢監察、組織人事、財政、審計、司法部門及檢察機關，各級黨委、政府督查部分及扶貧開發領導小組辦公室為問責建議機關;各級紀檢監察、組織人事部門為問責實施機關，根據干部管理權限按照問責決定機關的意見實施問責。”。問責決定被限定在黨政系統內部，容易出現失職官員在被追究責任時同一過錯承擔不同責任的情況，甚至有可能因官官相護，出現有責官員不受責的現象[20]。從追責事由來說，當前的問責辦法只是列舉式地規定了扶貧問責的事由，并未劃分扶貧問責事由的層次

《貴州省脫貧攻堅問責暫行辦法》第8條規定：“問責對象在脫貧攻堅工作中存在以下情形之一的，依據崗位重要程度、職責分工和履職情況追究具體責任人相應責任，并追求相關地方黨委和政府主要負責同志責任：（一）未完成年度脫貧攻堅任務的;（二）未執行脫貧攻堅相關政策和扶貧資金、項目管理相關規定，或執行不到位的;（三）貧困地區沒有圍繞脫貧攻堅開展工作的;（四）由于決策失誤或工作失職，引發重大事故、事件、案件，或者造成重大損失和不良影響的;（五）工作作風不實、敷衍塞責、濫用職權、徇私舞弊、優親厚友、以權謀私、違反廉潔自律有關規定的;（六）未根據脫貧攻堅任務建立組織和資金保障機制的;（七）違反貧困縣約束規定，發生禁止作為事項的，或者對涉貧事件處置失當，導致事態惡化的;（八）在國家對省或者省對市、縣扶貧開發工作成效考核中出現較大問題的;（九）干擾、阻礙、不配合脫貧攻堅工作，或者弄虛作假、隱瞞事實真相的;（十）其他不認真履行工作職責，影響脫貧攻堅工作正常開展的情形。”，這并不符合權責相一致的法治原則，也容易導致扶貧權力與扶貧責任的割裂和錯位，進而削弱扶貧問責的約束效力。

3.社會參與扶貧的激勵機制低效

長效扶貧需要多方參與。針對扶貧“正外部性”所導致的社會主體參與積極性欠缺的問題，應當建立健全多元主體參與的法律激勵體系，形成協同共治的扶貧格局。但是，當前扶貧激勵機制無論是在激勵理念、激勵標準，還是在激勵方式上均存在問題，導致扶貧激勵的低效。一是激勵理念的問題。長期以來，在“法律父愛主義”的立法理念和“命令控制型”的行政管理理念的影響下，中國的激勵性法規和政策的制定呈現出濃厚的“管理型”色彩。這種模式使得激勵規則更側重于反映政府對于扶貧激勵的主觀理解和意志，有可能并不符合激勵受體的實際需求，自然也難以獲得激勵受體的接受和認同。二是激勵標準的問題。當前，以中國《政府購買服務管理辦法（暫行）》和《稅收減免管理辦法》等相關規定所構成的社會力量財政支持規范體系仍然強調以相應社會組織的主體資格為財政支持標準，至于其行為效率的考量則較為匱乏[12]。以主體資格為激勵標準雖然具有考核認定簡便的優勢，且能保證形式上的激勵平等，但也嚴重破壞了實質上的激勵公平。在這種激勵標準下，社會主體更加注重于自身的扶貧資格建設，以滿足財政支持標準并獲得相應的獎勵，至于對自身開展扶貧活動的實際效果則不太關心。長此以往，社會扶貧將越來越形式化、表面化，激勵資源的分配也將越來越不公平。三是激勵方式的問題。當前中國政府對社會力量的激勵仍然以資金、政策幫扶為主，社會扶貧主體只要按照政府規定的要求完成一定的扶貧任務，便可以得到相應的扶貧資助和獎勵。政府和社會扶貧主體間缺乏真正的分工和合作，呈現“單打獨斗”的態勢。缺乏粘合度的激勵關系會使得協同治貧的應有效果大打折扣，同時，政府和社會主體在扶貧工作上的交叉重復、相互沖突，也容易導致扶貧資源配置的低效和浪費。

4.貧困主體的民生權利虛置

長效扶貧需要注重賦權。現代反貧困的理論研究和實踐活動表明，貧困問題不僅僅是一個資源欠缺和經濟發展的問題，也是一個資源分配和政治發展的結構性問題[21]。因此，要想真正解決貧困主體的“權利匱乏”問題，必須確保并實現貧困主體經濟權利與政治、文化權利的并重發展。但是，當前中國貧困主體存在經濟文化權利虛設，政治權利缺位的問題。一是經濟文化權利虛設的問題。一方面，農村基本公共服務的供給不足導致貧困主體的經濟文化權利缺乏最基本的物質保障。農村基本公共服務是農民享有諸如受教育權、醫療救助權等經濟權利的物質基礎。但由于中國長期存在的城鄉二元體制，政府的基本公共服務投入始終存在著“偏向城市”的傾向，導致農民享有的基本公共服務在質和量上均明顯不足。再加上政府與農民之間缺乏有效的信息交流渠道，農民的理想訴求與政府的現實供給脫節，進一步導致基本公共服務供給的低效和政府資源的虛耗[22]。基本公共服務的不足使得貧困主體的經濟文化權利缺乏實現的基礎，導致農村的生活環境惡化，農民總體素質較低，因病致貧、因病返貧也逐年增多[23]。另一方面，精準扶貧與社會保障的交叉錯位導致貧困主體的經濟文化權利缺乏穩定公平的制度保障。從制度目標上說，精準扶貧與社會保障的目標均在于對經濟困難的主體予以外力扶持，以幫助其應對貧困問題。但是，功能上的相似也引發了精準扶貧與社會保障的交叉和錯位，導致精準扶貧與社會保障的救助重疊和救助真空，加劇了貧困救助的不公平和不穩定在某些地區，貧困戶享受比邊緣貧困戶更高的合作醫療報銷比例，或者享有額外的教育資助以及危房改造資金，從而造成了貧困戶可以享受到遠多于邊緣貧困戶的經濟利益，導致了農村新的不公平。參見：賀雪峰.中國農村反貧困戰略中的扶貧政策與社會保障政策[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2018（3）：147-153.。二是政治權利缺位的問題。長期以來，中國的反貧困政策主要奉行經濟和社會權利發展優先于政治權利發展的邏輯，即貧困問題是一個經濟和社會發展問題，與政治權利的實現沒有什么關聯[21]。這一邏輯直接導致了中國扶貧政策對貧困主體政治權利的漠視，表現為扶貧政策更側重于對各級政府的扶貧權責、扶貧目標、扶貧方法等事項進行安排，而對貧困主體在扶貧工作中所享有的政治性權利，如知情權、申請權和監督權等則鮮有關注，至于這些政治權利所對應的法律保障機制和實現途徑則更為缺乏。政治權利的缺失不僅使貧困主體喪失了扶貧主人翁的地位，貧困主體只是被“落實政策”，其脫貧與否完全取決于政府的扶貧權力和扶貧行為，同時也使貧困主體喪失了扶貧主人翁的意識，只是等待政府和其他力量的幫扶。長此以往，精準扶貧對民主治理的背離將會越來越嚴重，扶貧與“扶志”間的割裂也會越來越大。

三、精準扶貧長效發展的法治回應

（一）完善精準扶貧的法律規范體系

一是要更新扶貧立法的理念。傳統的扶貧政策將精準扶貧視為政府的單方行為，這種自上而下的扶貧模式不僅限制了扶貧的活力與效率，也滋生了貧困主體的被動情緒。歸根結底，扶貧的目的是要破除貧困主體致貧的病灶，挖掘貧困主體致富的潛力。只有政府的扶貧行為得以勤勉和適當，貧困主體的智慧和動力得以引導和發揮，扶貧才能實現其最好的效果。因此，扶貧立法必須堅持以人為本：一方面明確規定貧困主體在精準扶貧中的主體地位，并通過專章確立貧困主體在精準扶貧中的具體權利，以權利的賦予提升貧困主體的發展能力，激發貧困主體的發展動力，喚醒貧困主體的主體意識;另一方面著重提高貧困主體在相關扶貧制度中的參與度，在貧困主體的評選和識別、扶貧決策的討論和決定、扶貧措施的選擇和設計等環節，建立民主協商機制，充分尊重和落實貧困主體的意愿與選擇，實現貧困主體在精準扶貧各環節的主體歸位。

二是要健全扶貧立法的體系。從宏觀看，扶貧立法體系應該是以憲法中有關公民基本權利（尤其是生存權、發展權等）的規定為依據，以精準扶貧基本法律制度為基礎，以財政、稅收、社會保障等相關法律制度為輔助[24]，以地方性扶貧開發條例為補充的綜合性法律規范體系。因此，首先應落實《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020）》中關于“加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道”的要求，盡快制定扶貧立法體系中的綱領性法律——《農村扶貧開發法》。《農村扶貧開發法》應明確規定扶貧的理念、目標、意義和基本原則，扶貧開發的基本模式，扶貧資金的管理方式，扶貧主體的職責及違法責任，貧困主體的權利等。其次，應完善財政、稅收、金融等相關法律法規，為精準扶貧提供有效支持。例如，應完善財政法律中關于財政扶貧資金的預算、轉移支付等方面的制度，為扶貧開發提供堅實的財政制度基礎。最后，地方應進一步制定或完善相關的《農村扶貧開發條例》。在立法過程中，地方應根據本地區的特殊情況，設計有針對性的扶貧制度，同時，根據《農村扶貧開發法》的具體內容，制定更為細化的扶貧開發舉措，增強扶貧制度的可操作性。

三是要完善扶貧立法的相關制度，如扶貧項目規劃、扶貧資金管理、扶貧項目監督等[25]。具言之，各級地方政府應在財政預算中明確規定扶貧項目的預算資金總額、項目種類的劃分、項目的單項資助額，以及項目的評選程序和標準，由各扶貧單位根據具體情況申報扶貧項目;各級地方政府應建立由各扶貧參與部門負責人和相關專業人士組成的財政扶貧資金管理委員會，對扶貧資金的籌集、運營、撥付、審核和信息公示等事項進行統籌和管理;各級地方政府應建立扶貧資金管理信息公示制度，使貧困主體對財政扶貧資金的撥付情況、具體用途等有充足的了解;各級地方政府應建立扶貧項目定期報告和評估制度，對項目進展情況、資金使用情況、項目預期成效和項目運行問題進行全方位的評估。

（二）健全扶貧權力運行的法治實施體系

一是要通過立法優化扶貧權力主體的角色職責安排。從縱向看，應形成扶貧開發“制度供應者—制度傳遞者—制度落實者”三級角色安排。中央作為扶貧活動的統籌協調者，應擔任起扶貧開發“制度供應者”的角色，對全國層面的扶貧攻堅活動作出統一制度安排，并根據各地區貧困深度、脫貧難度的不同，對扶貧資源作出相應的配置。省級政府作為地方扶貧活動的總負責人，應承擔起扶貧開發“制度傳遞者”的角色，認真貫徹落實中央層面的扶貧工作安排，及時反饋地方層面的扶貧工作需求，保證扶貧工作上下溝通渠道的通暢。市縣政府作為地方扶貧活動的具體實踐者，應擔負起扶貧開發“制度落實者”的角色，在貧困地區開展具體的扶貧活動，實現扶貧制度安排從“紙面”到“現實”的轉化。從橫向看，應形成扶貧開發“中心化決策—多中心化實施”雙層角色安排。扶貧開發的重點規劃、項目選擇、資金撥付等事項的決策權力應集中于地方扶貧辦一個部門，以改變扶貧決策政出多門、工作交叉、缺乏協調的問題。但是，“中心化決策”并不代表所有扶貧活動都由扶貧辦實施，地方政府各部門應根據自身部門性質、工作范圍的不同，在扶貧辦統一安排下分擔并實施具體的扶貧開發活動。

二是要通過立法完善扶貧權力行使的說明回應程序。“程序的本質特點既不是形式性也不是實質性，而是過程性和交涉性”[26] 。說明回應程序的實質在于先通過政府扶貧信息的公開和釋明實現扶貧信息的對稱性和透明化，再通過政府對貧困主體質疑、建議和申請的回復與響應實現扶貧決策、扶貧活動的交互博弈和理性選擇。其中，行政公開要求政府在實施精準扶貧的過程中，結合實際情況，探索采取靈活有效的方式讓每個貧困戶都知曉扶貧項目的相關信息，充分保障貧困戶對扶貧項目的知情權[27]。針對《政府信息公開條例》與扶貧信息公開需求的不匹配問題，有必要通過專項性的立法，對扶貧信息公開的相關內容進行專門、細致的規定，保證扶貧信息公開的精準、及時、有效。行政回應要求政府在開展扶貧活動的過程中，及時、適當地對貧困主體的質疑、建議和申請作出回應，以保證扶貧決策的共享裁量和扶貧活動的民主參與。為此，政府應建立常態化的扶貧決策聽證制度，使政府的扶貧方案規劃、扶貧標準設計、扶貧方式選擇、扶貧項目確定均建立在充分的民主參與和共同協商的基礎之上;政府應完善扶貧活動理由說明制度，針對貧困主體對扶貧活動所提出的質問和困惑，予以積極和全面的闡釋和解答，保證貧困主體充分了解并發自內心地接受這些扶貧活動;政府應強化貧困主體申請權保障制度，認真考慮和對待貧困主體的扶貧項目申請、扶貧優惠申請等各類申請，對合理的申請及時予以落實，對不合理的申請也要說明理由。

三是要通過立法強化扶貧權力濫用的多維問責體系。首先要落實扶貧濫權責任形式的多樣化。針對法律責任形式缺乏的問題，應在問責立法中引入行政責任、刑事責任等法律責任，并確立這些法律責任形式在扶貧問責中的主導地位。同時，應厘清法律問責、黨內問責、政治問責各自的作用、適用條件，以及相互之間的關系，使不同問責方式在法治框架下各司其職，形成合力。其次要推動扶貧濫權追責主體的多元化。在法治框架內實現追責主體的多元化轉變，就是要強化司法機關和監察機關的追責能力和問責權威性。為此，應在扶貧問責立法中明確司法和監察機關的獨立問責地位，其中監察機關應享有行政問責的決定權和實施權，司法機關享有刑事問責的決定權和實施權，并規定黨政官員干預法律問責活動的責任追究辦法，進而在此基礎上建立起黨委部門主導黨內追責，監察部門主導行政問責，司法部門主導刑事問責，耦合同步、配合有序的協同問責體系。最后要實現扶貧濫權追責事由的多層次化。扶貧問責事由的層次劃分，內在表現為政府違背其應當承擔的高低兩個層次的義務：高層次扶貧義務要求結果為本和創新意識，體現為政府應承擔一種倫理義務，主動追求扶貧目標的實現，具有主動性特征;低層次扶貧義務的重心為服從和遵守規則，體現為政府應遵守法律規定的具體義務，并在不同的扶貧行為中承擔違法責任，具有被動性特征[28]。政府違反高層次的扶貧義務，將主要承擔政治責任和黨內責任，由相關黨委問責;政府違反低層次的扶貧義務，將主要承擔行政或刑事責任，由監察部門或司法部門問責。

（三）建立多元主體參與的法律激勵體系

一是要轉變法律激勵的理念，實現扶貧激勵從“管理型激勵”向“契約型激勵”轉變。“契約型激勵”是現代激勵法學理論提出的一個新理念，它強調激勵性法律規范應建立在國家與社會成員間基于自由、平等精神而達成的“獎勵性”契約的基礎之上。這種理念體現了國家利益、社會利益和個人利益之間的平衡與協調，體現了私法上的契約自由、平等自愿原則在社會治理中的運用[29]。因此，政府應摒棄過去只關注自身單方意志的“管理型激勵”思想，樹立起兼顧雙方訴求的“契約型激勵”理念，通過建立一定的民主協商機制，使社會主體能充分反映其個人意見和激勵需求，進而實現激勵規則與激勵需求的理性對接，提高激勵效果。

二是要改變法律激勵的標準，促進扶貧激勵從“資格型激勵”向“績效型激勵”轉變。與“資格型激勵”不同，“績效型激勵”以社會力量的扶貧績效為激勵標準，將社會主體的扶貧效果與政府的激勵力度直接掛鉤，因而能夠保證實質上的激勵公平和最大程度的激勵相容。因此，政府應摒棄舊有的主體資格標準，以社會主體的扶貧績效為導向，設置可操作化的優惠標準，并明確按照相應的標準切實落實有關優惠政策[30]。同時，適當引入第三方評估機制，通過吸收具備專業評估能力和熟悉扶貧項目管理的專業性扶貧評估隊伍和機構，幫助政府開展社會扶貧績效評估工作，解決以扶貧績效作為激勵標準所導致的考核認定復雜化問題。此外，還應當建立起評估主體與社會扶貧力量互動交流、相互學習的合作機制，共同發現當前扶貧活動中可能存在的不足，共同尋找解決辦法[31]，進而實現“績效型評估”與“學習型評估”的協調與融合。

三是要調整法律激勵的方式，推動扶貧激勵從“幫扶式激勵”向“參與式激勵”轉變。與“幫扶式激勵”相比，“參與式激勵”不僅要求政府對社會主體施與資金、政策上的幫助，還要求政府與社會主體之間形成相互支持、互動回應的扶貧合作機制，以實現“1+1大于2”的扶貧效果。美國政府與社會組織很早便形成了成熟、深入、具有粘合度的扶貧合作機制，社會組織經常會替代政府履行一定的公共職能，兩者優勢互補，信息共享。政府不但對社會組織的部分慈善項目進行撥款，而且還與其開展各類合作，將許多福利撥款也交由社會組織去發放[32]。我們可以借鑒美國的經驗，通過促進政府與社會組織的深度合作，推動政府逐漸從扶貧實施者向扶貧監督者、檢查驗收者等角色轉換[33]，使社會組織真正參與扶貧工作的全過程，調動社會扶貧主體的扶貧主體意識和扶貧積極性。

（四）構建貧困主體的民生權利體系

一是要保障并落實貧困主體的經濟文化權利。首先，要提高農村基本公共服務的有效供給。一方面，應進一步強化政府在提供農村基本公共服務方面的責任。應將政府的公共服務供給責任上升到打贏脫貧攻堅戰的全局戰略高度，通過建立優先保證農村基本公共服務供給的資源配置機制和績效評估體制，確保各級政府切實履行農村基本公共服務供給責任，提高農村基本公共服務的供給力度。另一方面，應提高基本公共服務供給的民主參與力度。政府應逐步改變當前“自上而下”的單一決策框架，建立“自下而上”和“自上而下”相結合的農村基本公共服務供給雙向決策機制[34]，為農民反映意見和訴求創造條件，實現公共服務供給決策從政府專斷向民主協商轉變。其次，要實現精準扶貧與社會保障的梯次型銜接。精準扶貧和社會保障的交叉錯位反映出政策和法律制定者對于精準扶貧和社會保障功能定位的認識混亂。事實上，精準扶貧作為積極式的貧困救助，其功能在于消除貧困主體的致貧基因，引導貧困主體脫貧致富;社會保障作為消極式的兜底保護，其功能在于抵御非貧困主體的返貧風險，防止非貧困主體脫富致貧。前者更注重解決結構性貧困問題，后者更注重解決風險性貧困問題。因此，要解決精準扶貧和社會保障的交叉錯位問題，必須重新梳理精準扶貧和社會保障的位置和關系，實現精準扶貧和社會保障的梯次型銜接。換言之，精準扶貧應主要針對那些低于貧困標準線，處于絕對性貧困的群體，為其提供生活、工作、教育等方面的全面幫扶，以實現貧困主體脫貧致富;社會保障應主要針對那些高于貧困標準線但低于小康生活標準線，處于相對性貧困的群體，為其提供殘疾、重病等方面的兜底保護，防止其因殘返貧、因病返貧。兩者相互銜接、互為補充，共同形成嚴密健全的反貧困制度體系，使貧困主體的經濟權利得到切實的保障和實現。

二是要賦予并實現貧困主體的政治權利。首先，要在扶貧法律中明確規定貧困主體的政治權利。“只有政府認真對待人權和公民權利，人民才會認真對待政府、法律和秩序”[35]。因此，要實現精準扶貧的長效發展，必須重視貧困主體的政治權利在扶貧中的價值和意義，并在扶貧法律中明確規定貧困主體的政治權利。從應然角度來說，貧困主體享有以下三種類型的政治權利：一是信息性權利，即貧困主體獲取與扶貧工作有關信息的權利，包括了解權、獲得通知權等，它是貧困主體行使其他政治權利的前提。二是參與性權利，即貧困主體參與扶貧決策、扶貧項目和扶貧活動的權利，包括建議權、評論權、項目申請權等，它意味著貧困主體參與扶貧的準入機會的獲取和落實，是貧困主體所享有的核心政治權利。三是監督性權利，即貧困主體監督政府的扶貧權力行使和扶貧活動實施的權利，包括檢舉權、申訴權等，它是貧困主體其他政治權利的保障，也是實現權利制衡權力的關鍵。其次，要在扶貧法律中建立政治權利救濟保障機制。“從實在法角度審視，無救濟即無權利”[36]。沒有權利的救濟保障機制，權利的實現也就是一句空話。因此，應在各個貧困地區成立貧困者協會，其成員主要是當地貧困主體，以彌補單個貧困者勢單力薄的不足，增強貧困群體在與政府談判協商中的話語權[37]。貧困者協會也可以適當地吸收高校學者、社會扶貧志愿者等群體作為其特殊成員，以彌補貧困主體在專業知識、社會資源等方面的弱勢，提高其談判能力和自我保護能力。同時，應建立扶貧公益訴訟制度。扶貧公益訴訟制度的本質在于通過司法權力制約政府的扶貧權力，進而維護貧困主體的權利。檢察機關和貧困者協會是較為適合的扶貧公益訴訟主體。檢察機關作為法律監督機關，通過行政公益訴訟監督行政機關實施法律的行為，自然是法律監督的應有之義，也是社會主義法治的必備內容[38]。貧困者協會作為貧困主體的利益代言人，由其提起扶貧公益訴訟不會違反無利益無訴求的訴訟原則，同時在取證能力、訴訟對抗能力等方面明顯優于單個貧困主體。此外，若貧困主體認為政府機關的扶貧行為侵犯了公共利益，可以依據《憲法》第41條的規定向檢察機關提出檢舉，或直接向貧困者協會反映，并由檢察機關和貧困者協會在調查核實的基礎上提起扶貧公益訴訟。

四、結語

在中央堅決打贏脫貧攻堅戰的關鍵時期，中國目前一些地方開展的扶貧工作還帶有政策式扶貧、行政式扶貧、運動式扶貧的特點，盡管可以在短期內產生良好的扶貧績效，但也帶來了扶貧“政績化”、短視化等諸多隱患。鑒于貧困問題的歷史性和長期性，推動精準扶貧從政策化、行政化、運動化向法治化、制度化、規范化轉變，進而實現精準扶貧的長效化是取得反貧困斗爭勝利的必然路徑。貧困是一個綜合性問題，我們既要認識到貧困問題產生的制度性根源，也要認識到包括自然、政治、經濟、文化等制度或非制度性致貧因素對貧困問題法律解決路徑所造成的實質障礙[24]。因此，我們一方面要完善相關的扶貧立法，為政府權力運行、社會力量參與、貧困者權利享有提供堅實的法治保障和制度支持，使精準扶貧各環節均在法治框架內規范有序地運轉。另一方面，也要充分發揮政策治理、行政治理、社會治理等治理模式的作用，促進各種治理模式優勢互補、協力合作，實現綜合性貧困問題的綜合性解決。參考文獻：

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Research on the rule of law approach to the long-term mechanism of targeted poverty alleviation

Abstract： While China’s targeted poverty alleviation has achieved great success， it also faces the problem of lacking long-term efficiency. The “dual character” of government power to poverty alleviation， the “positive externalities” of poverty alleviation， and the “weakness” of the poor are important reasons for the problem of lacking long-term efficiency. As modern and standardized poverty governance mechanism， governing poverty by law can resolve the “dual character” of government power to poverty alleviation， relieve the “positive externalities” of poverty alleviation， and transform the “weakness” of the poor， thus can effectively realize the sustainable development of targeted poverty alleviation. However， governing poverty by law also faces the problems of lack of legal supply of targeted poverty alleviation， lag of implementation system for operation of pertinent government power， low efficiency of incentive mechanism for social participating poverty alleviation， and the deficiency of rights to livelihood for the poor. Therefore， this paper suggests： perfecting the legal system of targeted poverty alleviation， optimizing the rule of law implementation system for the operation of pertinent government power， improving the legal incentive mechanism for the participation of multi-subject， and establishing the system of rights to livelihood for the poor.

Key words：" targeted poverty alleviation; poverty alleviation with long-term efficiency; governing poverty by law; legislation for poverty alleviation; the rule of law approach

（責任編輯 胡志平）