基于制度變遷理論視角的廣東省水生態補償運作機制研究

秦 格，劉曉艷

(廣東金融學院會計學院，廣東 廣州 510521)

制度變遷理論認為：當制度的供給和需求實現基本均衡時，制度處于穩定的狀態；當現存制度不能滿足人們的需求時，就會發生制度變遷。制度變遷帶來的成本與收益之比會對制度變遷的加速或延緩起著關鍵作用，只有在期望收益大于期望成本的情形下，行為主體才會去推動直至最終實現制度的變遷，反之則會維持現行的制度。就我國水生態環境而言，由于水生態環境管理制度存在條塊分割的問題，導致水污染情況日益加劇，已經嚴重影響了人們的生產生活，隨著政府環境保護意識的提升和公眾對高品質生活的需求，社會迫切需要新的水生態管理運作機制，建立新的水生態補償運作機制的條件已經成熟。

2016年12月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》，要求在全國全面推行河長制，指出河長制是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新。2017年5月9日，廣東省委、省政府印發《廣東省全面推行河長制工作方案》，指出到2017年年底，全省境內河湖全面建立河長制，構建省、市、縣、鎮、村五級河長制組織體系，比中央和國務院的要求多了一級，這主要是考慮到廣東省水資源豐富，河流情況復雜的實際情況而采取的相應措施，要求廣東省在努力實現全面落實河長制工作方面走在前列。

2018年1月4日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》，指出在湖泊實施湖長制的特殊性，要求到2018年年底，全面建立省、市、縣、鄉四級湖長制體系，實行網格化管理，確保湖區所有水域都有明確的責任主體。2018年6月13日，廣東省省委、省政府正式印發《關于在全省湖泊實施湖長制的意見》，要求到2018年6月底，全面建立省、市、縣、鎮、村五級湖長制體系。

隨著河湖長制的全面啟動，廣東省水生態補償運作機制進入具體實施階段，對該運作機制的研究是落實中央和省委指導意見的具體體現，是對廣東省五級河長制進行精細化管理的具體設計。本文依據制度變遷理論，運用管理學中的PDCA循環，為河湖長制實施提供一套具體的運作方案，實現河湖治理從計劃—實施—反饋的全過程管理，從而保證制度的實施效果，促進廣東省在實施可持續發展方面走在前列。本文的研究成果對于其他省市落實河湖長制具有借鑒作用，對于國家實現“五位一體”的發展戰略和可持續發展戰略具有保障作用。

1 文獻綜述

水生態補償理論來源于水生態環境的外部性[1]。Pigou等[2]指出：生態環境的外部性是市場失靈的表現，對于環境污染帶來的負的生態外部性，應通過征收環境稅費將社會成本內部化。制度變遷理論則是改變現有管理制度的理論依據，該理論認為制度也是經濟增長的因素之一。Coase等[3]認為，可以通過制度提供一種能影響法律或產權變遷的機制，以改變個人或團體合法競爭的方式。

國外在生態環境補償建設中除了強調政府在其中應扮演的主導角色外，還充分調動民間資本來建設生態環境，這是我國在河湖治理方面需要充分借鑒的。美國在西部生態環境建設和經濟開發中就采取了政府與私人共同投資開發的方式，政府主要進行水利等大型基礎設施項目的建設，而對各局部地區的土地開發則主要采取出售、拍賣所有權等私營化方式。英國每年要向泰晤士河排入16.8億t污水，英國政府則采用信托投資的資本運營方式來籌措資金，這是水生態補償中資金運用的典型案例[4-6]。隨著水生態環境的不斷惡化，對水資源進行計量的水資源管理會計被提出，并被澳大利亞水會計準則委員付諸實施[7-8]。2017年世紀經濟論壇的全球風險報告指出：因淡水質量和數量顯著下降而導致對人類健康和經濟活動造成的影響，使“水危機”在整體影響方面成為全球第三大威脅[9]。

我國在生態環境恢復與建設中的資本運營也有很多成功的例子。2003年都江堰市通過成都衡平信托公司采取集合資金信托方式向社會募集資金，成功解決了污水管道的配套工程資本金問題[10]。據《中國財經報》2007年1月25日報道，福建省通過建立上下游橫向補償與省級財政縱向補助相結合的流域生態環境補償機制，實現了經濟增長和流域生態環境保護協調發展[11]。秦格[12]對煤炭礦區的生態環境補償機制進行了研究，提出了煤炭礦區生態環境補償的運行管理機制。連莉莉[13]對綠色信貸進行了實證研究，指出綠色企業與高污染高能耗企業相比，承擔較低的債務融資成本。李志剛等[14]對社會責任信息披露與銀行借款成本進行實證研究，得出企業社會責任信息披露越好，銀行給予的借款越優惠的結論，反映了政府和金融政策對企業發展方向的調控作用。秦格[15]對廣東省2020年工業發展生態環境損失情況進行了仿真預測研究，指出廣東省政府在生態環境治理方面要準備相應的生態環境治理資金，承接廣東省工業轉移的省份要測算生態環境容量。

本文依據制度變遷理論，在河湖長制的管理框架內，貫徹河湖長制相關指導意見精神，參考各類生態環境補償機制的優點，根據水生態補償的具體特點，設計一整套水生態補償運行框架，為廣東省水生態補償管理工作提供管理預案。

2 廣東省水生態補償運作機制

依據制度變遷理論，為了建設高效的水生態補償運行體制，需要發現原有制度存在的不足，創新管理制度模式，要求既遵循生態環境管理的一般規律，又要根據水生態補償的特殊性，利用集成創新的思維方式，設計廣東省水生態補償的管理運行體制。

2.1 水生態管理舊體制的不足

在河湖長制建立之前，我國的流域生態管理是流域水行政管理機構與流域水資源保護機構這兩個直線職能制組織機構的交叉管理。

水利部在國家確定的重要江河、湖泊設立流域管理機構，即流域水行政管理部門。現已設立七大流域管理機構，分別是：松遼水利委員會、海河水利委員會、黃河水利委員會、淮河水利委員會、長江水利委員會、太湖流域管理局、珠江水利委員會。七大流域管理機構依法、依規和水利部的授權在所管轄的范圍內對水資源進行管理與監督。流域水資源保護機構則是原國家環境保護總局和原水利部共同管理的一個跨部門機構，其管理范圍與水利部直屬流域機構相同。這兩大機構都是從部委到地方的縱向組織，各級組織都是領導直接指揮與專業技術等職能人員的業務指導相結合的組織形式，其中專業技術人員發揮了重要的作用。這種組織形式的優勢是既保證了統一的指揮和管理，又能更好地發揮各職能部門的作用；其缺點是管理幅度和深度過大，導致適應性和靈活性較差。兩個直線職能制組織結構職能相互重疊，即為河湖長制出臺之前的管理制度，具體來說，流域生態管理體制是以條條為主，條塊分割的管理體制，其中流域水行政管理機構是條，流域水資源保護機構是塊，由于管理機構重疊，管理交叉，導致流域生態問題責任主體無法落實，污水排放、河岸侵占和水源地破壞等問題日益突出，迫切需要新的制度來改變多龍治水和群龍無首的水資源管理局面。

2.2 水生態管理新體制的要求

針對原有水生態管理體制存在的問題，首先要解決職責不清的問題。《關于全面推行河長制的意見》中指出：“近年來，一些地區積極探索河長制，由黨政領導擔任河長，依法依規落實地方主體責任，協調整合各方力量，有力促進了水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理等工作。”所以，河湖長真正要解決的關鍵問題是領導體制問題，只有體制問題落實好，才能落實責任，只有落實責任，才能激勵推進綠色發展和生態文明建設的積極性。

《廣東省全面推行河長制工作方案》指出：“建立黨政領導下的部門聯動、流域統籌協調機制；河長考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據；依據實行生態環境損害責任終身追究制等。”由此可見，不管是國家的指導意見，還是廣東省的配套工作方案都是對責任無法落實的原有管理體制頑疾進行了有針對性的設計。如何落實這些頂層設計，是建立廣東省水生態補償運作機制的關鍵。

依據制度變遷的理論，制度變遷包括自下而上的誘致性制度變遷(也稱需求主導型制度變遷)和自上而下的強制性制度變遷(也稱供給主導型制度變遷)兩個基本類型。廣東省水生態補償管理制度屬于強制性制度變遷，政府自上而下，成為改變水生態管理制度的主體。將水生態補償運作機制劃分為形成機制、管理機制和評價機制。

3 廣東省水生態補償形成機制

水生態補償形成機制是指為生態環境補償機制建立頒布的法規文件和支撐其運作的資金來源，政府通過命令和法規，為構造支撐該管理體制形成的前置條件。

3.1 相關的法規文件

法規文件是指中共中央辦公廳、國務院辦公廳和廣東省省委、省政府關于河湖長制的具體文件，和廣東省關于河湖長制的實施細則。《廣東省全面推行河長制工作方案》等文件指出：縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室。省河長制辦公室設在省水利廳，省國土資源廳、省環境保護廳、省住房城鄉建設廳、省農業廳、省林業廳等有關單位按照職責分工，協同推進各項工作。該法規明確了河長制的機構框架，負責人是各級政府主要負責人，具體管理機構是河長制辦公室，具體管理責任的執行者是水利廳等各級政府職能部門，管理體制由條塊分割變成了由各級政府主要負責人集中統一領導，各級職能部門協調配合的機制。

下一步要進一步完善相關法規和實施細則，制訂《廣東省全面推行河長制工作方案》等文件的實施細則，包括五級河長各自的職責、工作規范和業務分解；確定現有水利部門和環境保護部門職責定位，協調配合的相互關系，以及河湖生態補償的實施與監管、河湖長制的監督與問責規定等內容。

3.2 水生態補償的資金來源

維持水生態補償運作體制的資金來源，目前主要是每年政府關于環境保護方面的支出。廣東省2004—2015年環境污染治理投資額見表1，表中數據來自中國經濟與社會發展統計數據庫。

表1 2005—2015年廣東省環境保護投資情況

從廣東省環境污染治理投資角度分析，投資額最少的是2005年，最多的是2010年。2004—2015年期間，環境污染治理投資不穩定，多年來投入偏低，導致生態環境持續惡化。

目前環境污染治理投資遠遠沒有滿足社會經濟發展的需求，對于水生態環境治理來說，能從環境污染治理中獲得的治理資金則更少，但是水生態損失卻呈現持續擴大的趨勢。

未來的籌資渠道必須考慮社會成本內部化的因素，規范籌資主體，僅靠政府的投入遠遠無法滿足治理環境的進一步需要。要適當開征水生態環境稅費，制定廣東省水生態補償稅費的有關條例，這是確保水生態補償資金落實的關鍵環節。

4 廣東省水生態補償管理機制

根據廣東省水生態環境損害的具體情況和河湖長制管理體制特征，制定適合廣東省的水生態補償管理機制。

4.1 監測機構

中共中央十八屆五中全會提出堅持綠色發展，實行省級以下環境保護機構監測監察執法垂直管理制度，以此為依據，中共中央辦公廳和國務院辦公廳關于河湖長制的指導意見，都是以省級單位作為實施的主體。在廣東省的相關文件中有關監測的職能是這樣規定的：“嚴格水功能區管理監督，切實監管入河湖排污口，嚴格控制入河湖排污總量。加快水資源監控能力建設，建立水資源承載能力監測預警機制。建立健全湖泊、入湖河流所在行政區域的多部門聯合執法機制。”根據相關文件的精神，河湖長制下的監測機構仍然是廣東省環境保護廳和水利廳所屬的各級環境保護機構，具體來說就是地市環境保護局、水利局及其所屬的監測站。即這兩個機構的職能并沒有發生根本性變化，由地方黨政負責人領導下的河湖長制辦公室負責協調。

監測機構的運行狀況發生了以下變化：

a. 河湖長制情況下河湖水質的信息傳遞途徑發生了變化，由原來體系內的傳遞通道，即由監測站向縣級環境保護部門或水利部門上報監測信息，再有縣級環境保護部門或水利部門上報市級相關部門，市級相關部門再向省級領導部門上報，轉變為要向縣級以上的河湖長制辦公室傳遞河湖水質污染信息，打通了原有環境保護部門和水利部門互不交叉的信息通道。

b. 提升了監測信息的真實性。過去環境保護部門和水利部門進行水情監測時，由于地方保護主義的存在，監測信息獲取的真實性受到了很大程度的影響，現在由于河湖長制責任的落實，水利部門和環境保護部門進行監測時工作力度明顯加大，獲取監測信息的條件明顯改善。

c. 監測的協調機制正逐漸形成。河湖長制要求打破部門、區域、層級的壁壘，明確管理職責，實行聯防聯控，形成“黨政齊抓、上下共管”和“橫向到邊、縱向到底”的工作格局。廣東省河長制辦公室設在廣東省水利廳，其他職能部門如省國土資源廳、省環境保護廳等有關單位按照職責分工，協同推進各項工作。落實工作方案、營造廣東省河長制監測的協調機制是管理機制形成的重要條件，必須予以落實。

4.2 執行機構

廣東省關于推進河長制的工作方案對于管理職責進行了3個方面的規定：①河長制各級河湖長是所轄河湖管理保護的直接責任人，負責組織領導相應河湖的管理和保護工作，包括水資源保護、水安全保障、水污染防治、水環境治理、水生態修復、水域岸線管理等，牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂、破壞航道等突出問題依法進行清理整治；②對跨行政區域的河湖(如跨惠州和東莞的鑒湖)明晰管理責任，協調上下游、左右岸、干支流、江河交匯處等水情復雜河段，實行聯防聯控；③監督協調本級相關部門和下級河長履職，對目標任務完成情況進行考核，強化激勵問責，確保河湖防洪安全和水質改善。

對于3項職責涉及水利、環境保護、國土資源、農業、林業和城鄉建設等諸多部門，單獨一個部門無法落實相關的管理職責，所以河湖長辦公室就起到協調和指導工作的具體作用。為了避免陷入“九龍治水”的被動局面，必須改變過去橫向協調的同級部門溝通方式，建議改為自上而下和同級溝通的多措并舉模式。河湖長是當地的主要負責同志，由河湖長負責協調各級職能部門，由河湖長辦公室安排水生態管理工作，各部門在其領導下發揮各自職能優勢，履行相關職責，并將履職情況以及履職過程中需要協調的事項，通過河湖長辦公室統一安排，使整個水生態執行機構有條不紊地運轉起來，通過不斷發現問題、優化方案，促使水生態管理不斷優化，從而形成高效的水生態管理執行機構。

4.3 技術機構

對應于河湖長制的管理職能，水生態補償管理機制的技術機構需要以下相關技術：水資源保護技術、水污染防治技術、水環境治理技術、水生態修復技術、水域岸線維護技術等。這些技術在現有的河湖長制體制的相關單位中都有專業的技術人員掌握。技術機構的設置關鍵是從原有體制盤活這些技術人員。

建議采用矩陣式組織結構來建立河湖長制技術機構，主要原因為：①根據廣東省《關于全面推行河長制的意見》規定，廣東省河湖長按照一河一策、一湖一策原則，負責制定本行政區域內主要河湖長制實施方案。廣東省《關于在全省湖泊實施湖長制的意見》也指出，湖長要組織制定“一湖一策”方案，所以不同河湖生態管理方案會有很大的差異。②廣東省河湖水文特征存在差異，導致水生態治理技術不同。如北江主要是由季節性降水帶來的水資源攔蓄問題，需要水利設施的建造技術，而珠江三角洲地區主要面臨水污染問題，需要水污染處理技術。③由矩陣制組織結構的特點決定。矩陣制組織結構是指既有按職能設置的縱向組織系統，又有按項目劃分的橫向組織系統，二者形成交叉式的組織結構。如果廣東省河湖長制技術機構采用組織方式，則縱向組織就是五級河湖長，橫向組織是治理河湖某個污染嚴重區域的項目組，這樣技術機構可以不斷地根據生態環境治理的需求，調整相關技術人員接受新的任務，具有靈活性，對專業技術人員的使用富有彈性，可以將專業技能人員和具體生態治理項目很好地結合起來，從而不斷適應在水生態管理過程中遇到的新問題和新要求。

5 廣東省水生態補償評價機制

《廣東省全面推行河長制工作方案》要求建立河長制考核體系和獎勵問責機制，指出：結合不同河湖管理保護要求，實行差異化績效評價考核。將河長制落實情況納入最嚴格水資源管理制度、水污染防治行動計劃實施情況等考核內容，結合領導干部自然資源資產離任審計和整改等情況進行評價考核，考核結果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據。水生態補償評價機制，建議將其分為兩個部分：①計量機構；②績效評價。

5.1 計量機構

計量機構是水生態補償效果的衡量部門，該部門以水生態補償的具體指標進行考核。依據廣東省河湖長制工作內容“水資源保護、水安全保障、水污染防治、水環境治理、水生態修復、水域岸線管理等”，將考核的專業指標劃分為三類：流域水質變化計量指標(按照五級水質指標設定)、生態護岸計量指標、涵養水源計量指標。由于上述專業指標考核的技術性要求很高，擔任河湖長制考核的計量機構只能是專業職能部門，即擁有監測技術的水利廳、環境保護廳等政府職能部門。為了防止即當運動員又當裁判員的問題出現，建議由河湖長辦公室委托社會監測機構進行定期或不定期的監測復核來解決生態計量中可能出現的問題。

圖1 廣東省水生態補償運作機制總體方案

5.2 績效評價

績效評價來源于企業所有權與經營權的分離，是企業股東考核經營者業績的一種管理方法。企業業績評價系統經過100多年的發展，其評價模式經過財務模式、價值模式和平衡模式，理論框架已經基本成熟。水生態績效評價可以借鑒企業績效評價的理論與經驗。

廣東省目前對河湖長制的考核途徑是結合領導干部自然資源資產離任審計和整改等情況進行評價考核，同時聘請社會監督員對河湖管理保護效果進行監督和評價。基于相關文件的精神，由審計部門負責河湖長制績效考評工作，建議也可以由審計部門委托社會審計單位參加績效評價工作。

基于績效評價理論的發展情況，建議績效評價的指標必須是可控指標，要體現河湖長主觀努力的結果。績效評價指標主要分為兩類：①財務指標，主要反映由于水環境改善而帶來的經濟效益；②非財務指標，主要反映由于水環境改善帶來的社會效益。財務指標可以依據生態財務核算的需要設置生態效益、生態成本及生態利潤等；非財務指標則是根據流域生態的管理要素和國家相關制度的規定總結和提煉出來的，如涵養水源指標解決的是河湖水量問題。在遵循客觀公正、全面完整、科學合理、簡便實用等通用評價原則的基礎上，運用定性與定量的分析方法，進行指標的分析和評價，最終出具相關的績效報告，同時與領導干部績效掛鉤，確定獎懲措施。

6 廣東省水生態補償運作機制的總體設計

廣東省水生態補償運作機制的總體設計見圖1。

圖1中廣東省水生態補償運作機制是一個動態反饋系統。績效評價的結果不僅與領導績效掛鉤，而且將在治理該河湖中獲得的經驗與教訓，反饋到今后的實施方案和相關配套法規的制訂中，使得水生態補償工作機制不斷完善，為廣東省實現可持續發展奠定物質基礎。同時該方案也會在水生態補償的實踐要中進一步優化。

7 廣東省水生態補償運作機制的未來展望

生態環境產品的外部性要求通過政府的介入來管理，所以，水生態補償運作體制只能通過強制性的制度變遷來實現。水生態補償運作機制始終要反映時代的要求，且不斷優化完善。

廣東省水生態補償運作機制的設計是在現有政府領導體制下的一種制度安排，是解決“九龍治水”這一生態治理頑疾的良方。真正落實責任才能根本解決水生態治理問題。落實責任的關鍵在于：①考核的客觀性，自然資源資產負債表為考核資料提供了依據；②追責要徹底，真正做到水生態問題的終生追責。

各級領導干部要深刻認識幾十年積累的水生態環境問題，對水生態環境治理的長期性、艱巨性要有充分認識，要求各級主要負責同志對水生態治理和補償工作不懈怠，守住水生態環境管理的政策紅線，以實現水生態環境改善和經濟發展的雙豐收。