安徽省廬江縣農業水價綜合改革探索與實踐

王 礦，曹秀清，金獻兵，袁先江，王業凡

(1.安徽省·水利部淮河水利委員會水利科學研究院，安徽 合肥 233000；2.水利水資源安徽省重點實驗室，安徽 合肥 233000；3.合肥市廬江縣水務局，安徽 合肥 231500)

安徽省位于華東腹地，地處淮河、長江的中下游，國土面積14.01萬km2，是我國重要的商品糧生產基地。安徽省地形條件復雜，平原、丘陵、山區面積各占30%，江河湖泊約占10%。按地域分布主要有淮北平原區、江淮丘陵區、沿江圩區、皖西與皖南山區。全省耕地面積587.7萬hm2，3.3 hm2以上灌區162 061處，設計灌溉面404.8萬hm2，其中大型灌區9處，設計灌溉面積132.4萬hm2，中型灌區557處，設計灌溉面積133.9萬hm2，小型灌區161 495處，設計灌溉面積138.5萬hm2。全省多年平均水資源總量為716.11億m3，用水總量為290.30億m3，其中農業用水占61.2%，農業灌溉水有效利用系數為0.52，與發達國家70%～80%的水資源利用率差距明顯[1]。面對當前日益增長的生活、工業、生態用水需求，如何進一步優化用水結構與破解農業節水瓶頸，近年來受到社會的廣泛關注[2]。實施農業水價綜合改革是區域實現農業可持續發展、推行國家節水戰略、保障水安全與糧食安全的必然選擇[3]。通過農業水價綜合改革促進農業增產、農民增收、農村穩定，已成為當前農村水利工作的熱點與難點[4-5]。

1 試點區基本情況

隨著合肥市城鎮化進程的加快，生活用水、工業用水與生態用水量急劇增加，全市農業用水占總用水量的70%左右，農業節水是水資源三條紅線管理的重點與關鍵。廬江縣為合肥市農業縣，在廬江縣域內開展農業水價綜合改革凸顯緊迫性與必要性。廬江縣郭河鎮屬淠史杭大型灌區的一部分，水源為舒廬干渠，自流引水灌溉。郭河鎮位于舒廬干渠廬江上游段，引水便利，漫灌現象普遍。據調查統計，郭河鎮耕地面積占淠史杭灌區(廬江片)的1/11，而農業用水量同比占1/6，農業節水潛力較大。基于以上原因，選擇在廬江縣郭河鎮開展農業水價綜合改革試點。

郭河鎮試點區是以龍河口水庫舒廬干渠為水源，湯東、湯西支渠進行自流灌溉，兩渠之間有馬槽河橫貫東西，向東22 km匯入巢湖。試點區內耕地面積3 533.3 hm2，作物主要為水稻、小麥、油菜等。區內有分支渠2條15.7 km、斗渠16條38.6 km，農渠53條126 km。生產橋51座，分水閘8座，節制閘7座，量水設施3處，跌水7處，支渠直開口83處。試點前農業用水計量主要通過水尺讀取水位并通過水位流量關系曲線獲得流量，灌溉期間每天觀測2次，8：00和16：00人工計量。用水管理和工程管護實行“統一管理、條塊結合、分級委托、專管與群管結合”[6]。支渠為廬江縣灌區專管機構管理，支渠以下田間工程有鎮、村水管員管理。

試點區水費征繳經歷無償使用、以糧計征、貨幣計征3個階段。試點區1968年通水至1984年，農業用水無償使用；1984—2002年農業用水水費為以糧計征，畝均年灌排費用約為6 kg稻谷；2002年農村稅費改革試點以后農業水費貨幣計征，自流灌區執行水價0.056元/m3；2013年起農業水費按省政府文件減半收取。針對建筑物及設施配套不完善、量測工程和設施不齊全、用水戶水權不清晰、水價嚴重偏低、水利工程管護機制不健全等現狀，開展廬江縣郭河鎮農業綜合水價改革試點。

2 農業水價綜合改革情況

通過郭河鎮農業水價綜合改革試點，探索適合安徽省情的水價機制和改革路徑。農業水價綜合改革試點內容主要包括3個方面：①成片治理，系統完善灌排設施，建立水量計量體系，為農業用水總量控制、定額管理打下基礎；②形成清晰的水權和水價形成機制以及動態調節機制，保障農業灌溉用水的合理需求；③建立用水精準補貼和工程管護機制，促進節水獎勵機制建設，激發農戶節水的主動性與創造性。

2.1 工程建設

健全灌溉工程體系，配備實用、可靠的量測水設施，是農業水價綜合改革的前提與基礎。試點區共完成渠道襯砌66.4 km，其中支渠2條11.32 km，斗農渠18條55.10 km。配套建筑物753座，機耕橋121座，節制閘30座，放水涵44座，放水口549座，跌水9座。在工程建設的同時，配套量水建筑物，實現水位流量等信息的實時監控，為切實算清水賬和分配水權提供基礎。遵循“科學設計、因地制宜”的原則。新建自動量測點79處，共采用6種不同的量測水方式：超聲波時差法明渠測流3處；水位流量一體4處；超聲波多普勒3處；巴歇爾量水槽測流2處；無喉道量水槽測流6處；超聲波管段式流量計測流48處。按照“測、傳、視”等主要功能需要組建試點區信息化平臺，實現郭河鎮農業水價綜合改革試點區信息高效傳輸與共享，支渠、斗渠、直開口及重要閘站具備可測、可視、可控的功能，提高了農業用水和工程管理水平，使得農戶用上“明白水”。

2.2 水權分配和水價制定

廬江縣郭河鎮農業水權分配堅持鄉鎮主導、分步實施，按照總量控制和定額管理相結合的原則實現計劃節水與管理節水，促進農業節水提質增效。根據安徽省行業用水定額和田間調查數據，經過資料分析、科學核算和專家評估3個階段，測算不同水文年型農業用水定額。測算結果為豐水年、平水年、枯水年普通農戶灌溉定額分別為2 625 m3/(hm2·a)，3 915 m3/(hm2·a)、4 590 m3/(hm2·a)，調查得知流轉面積6.7 hm2以上的種糧大戶用水定額低于普通農戶225 m3/(hm2·a)左右。采用全縣土地承包經營權確權登記的耕地數據，計算得到試點區豐水年、平水年、枯水年水權分別為869萬m3、1 257萬m3、1 563萬m3。將農業水權分配到各用水戶，并由用水協會向86個種糧大戶，3 653個用水農戶頒發水權證書。用水戶農業水權實施動態管理，根據種植結構與節水設施建設情況對用水戶水權進行相應調整與修正。

2.3 水價測算

按照《水利工程供水價格管理辦法》(國家發展和改革委員會、水利部4號令)的規定，農業水價成本包括成本和費用兩個部分。農業灌溉供水的水價成本構成包括原水費、工程維護費、燃料動力費、人員工資、辦公經費以及其他經費等6個部分。由于農業供水骨干工程一般由國家投資建設和改擴建，因此在核算農業供水成本時不考慮固定資產折舊，只考慮原水費、工程維護費、人員和辦公經費、燃料動力費以及其他經費。計算出試點區水價：水價構成=國管水利工程供水價格+末級渠系水價=0.11元/m3+0.08元/m3=0.19元/m3。

為合理確定農戶水價承受能力，在試點區內開展了實地調研和問卷調查。調查內容主要涉及農民年收入與支出情況、農業種植投入與產出情況、水價承受能力等3個方面。根據問卷調查結果得知受訪用戶所能承受的水價為0.23元/m3，所能承受的灌溉水費占農業總成本比例為17.5%，灌溉水費占農業總產出比例為6.5%，占農業純收益比例為10.50%，試點區能夠承受執行水價為0.19元/m3。

2.4 節水獎勵機制與實施效果

建立獎勵機制，節水補貼經費，可以激發農業水價改革的動力與活力。節水補貼經費主要由超定額累進加價收入、財政預算內節水基金等組成；獎勵對象為積極采用水稻高效節水控制灌溉技術、優化與調整種植結構的用水戶。節水量按照用戶定額內實際用水量與定額水權的差額確定，用水協會根據提取的獎勵資金規模和工程當年節水量計算出獎勵單價。試點區用水定額內按基本水價計價，對超出用水定額部分實行階梯計價[7]。節水量在定額用水10%以內，按執行水價標準的一半乘以節水量進行獎勵補貼；節水量在定額10%以上、20%以內，超額部分按執行水價標準的一倍乘以節水量進行獎勵補貼；節水量在20%以上的，超出部分按執行水價標準的兩倍乘以節水量進行獎勵補貼。用水超出定額低于10%的部分，按執行水價的1.5倍征收；用水超出定額10%的部分，按執行水價的2倍征收。

節水獎勵機制實施后有效提高了用水戶的參與熱情，強化了農民與種糧大戶的水商品意識與資源意識。通過提高農業用水價格，實施總量控制、定額管理、計量收費，建立節獎超罰機制，利用經濟激勵作用來調動群眾的節水積極性，群眾節水意識增強明顯，逐漸從“要我節水”向“我要節水”的轉變。

2.5 協會建設與工程管護效果

組建用水協會。按照“政府引導、農民自愿、依法登記、規范動作”的原則，成立用水協會，成為末級灌排水利工程維修、管護、灌溉服務的責任主體[8-9]。農民用水協會主要由受益村民、種糧大戶自主協商組建，選出協會理事會成員包括會長、副會長及協會成員[10-11]。試點區制訂了協會章程、工程管護方案、用水管理制度、水費計收制度等。為保障協會正常運行，廬江縣水務管理部門和灌區管理機構定期組織業務培訓、經驗交流與考評考核等。用水協會與灌區管理機構有效銜接，豐富了農業用水管理和工程管護形式。

健全管護機制。針對面上農田水利“最后一公里”工程管護難問題，試點區按照產權有歸屬、管理有載體、運行有機制、工程有效益、建設有資金系統設計，創新工程管護機制，并制定《小型水利工程投資、建設和管護改革實施辦法》。試點區內支渠由灌區管理機構承擔管護，支渠以下的面上農田水利工程由農民用水協會管護，田間工程由種糧大戶或農戶進行管護。試點區小型水利工程管護工作全面開展，通過制定管理辦法、細化管理責任、落實管護經費、明確管護標準，小型水利工程管護“最后一公里”實踐得到進一步深化。

3 結論與建議

3.1 結論

a. 提升全過程節水的能力，豐富了節水內涵。通過工程配套，量水設施布設，水權分配等工程與非工程措施，拓展了節水型社會建設的內涵與外延，提升了灌溉水有效利用效率。通過總量控制，定額管理，每公頃灌溉定額由5 400 m3/a降至4 650 m3/a，每公頃節約水資源量750 m3/a，試點區年節水約265萬m3。

b. 建立社會化協會組織，深化了農戶自治實踐。建立統一管理、分級負責的農民用水合作組織，發揮自治章程、村規民約的積極作用，完善了大中小微工程管護的合理銜接，把資源、服務、管理責任延伸至用水協會。用水協會負責協調各用水戶關系，促進用水戶參與管理，自管、自用、自受益，并建立起約束監督機制，實行供水服務到戶、計量核算到戶、水權建檔到戶。

c. 節水減排效應明顯。通過工程節水、管理節水、計劃用水等多環節，降低了農田灌水定額，增加試點區稻田雨水蓄滯能力，減少了農業面源污染排放，促進了雨水資源的蓄滯與提高水資源利用效率，對改善試點區內水體環境和維護下游巢湖健康起到積極作用。

3.2 建議

農業節水是國家節水戰略的重點，事關廣大農民的切身利益，關系區域水安全和糧食安全。根據試點區改革的實施情況，提出3點建議：①因地制宜積極推進水權交易，培育農業水價改革內在活力。在滿足區域內農業用水的前提下，推行節水量跨區域、跨行業轉讓。通過水權轉讓，凸顯水的商品屬性，有利于轉變農戶“大鍋水”觀念，也有利于“水市場”確立。②擴大農村土地流轉，發揮規模效益。培育農業生產大戶、專業大戶等多種新型經營主體，促進農業生產經營方式向規模化、產業化轉變，提高用水戶的水價承受能力。同時，通過土地流轉能夠有效降低工程管護成本，有利于培育專業化水利工程管護公司等。③完善農田基礎建設與計量設施，為水價改革提供基礎保障。良好高效的農田灌溉基礎設施和計量設施是農業水價改革的前置條件。