以平度市為例談中小城市改革規劃對策

杜雪巖 劉 通

(1.青島理工大學琴島學院，山東 青島 266106; 2.青島市城市規劃設計研究院，山東 青島 266023)

1 概述

隨著中國經濟逐步進入新常態，國家對城鎮化的發展提出了新的要求，出臺了一系列政策和文件，將中小城市新型城鎮化推到了國家戰略高度。2014年3月，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》，提出“加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。2018年發改委提出新型城鎮化建設重點任務，提出加快農業轉移人口市民化、提高城市群建設質量等五個方面。

大城市爆炸式的發展模式雖取得矚目成就，但也出現某些方面支撐能力的弱點，如環境污染、交通擁堵等[1]。而中小城市分布廣泛、生態環境良好、形式多樣，擁有比較優勢，是新型城鎮化的重要發展方向。目前，我國中小城市及其直接影響和輻射區域的城鎮化率僅為33.9%，未來20年內，中小城市將成為提升城鎮化質量、推進城鎮化進程加速進行的主要戰場[2]。在已有的城市研究中，大多數是基于大城市或鄉村所構建的模型和策略，對中小城市的關注較少，缺乏足夠的理論支撐和指導，本文就山東省平度市的綜合改革發展對策進行研究，對其他中小城市發展具有借鑒意義。

2 中小城市城鎮化發展規律分析

2.1 中小城市特征分析

2.1.1分布廣泛且與鄉村聯系密切

相比于大城市，中小城市數量大，分布均勻，占全國總人口超過75%，占全國經濟總量超過55%，是推動國民經濟發展的有生力量[3]。中小城市在地理位置上與鄉村距離更近，且通常具有相似的文化傳統和價值認同，也是農村剩余勞動力進城門檻較低的選擇。與此同時，中小城市也為鄉村提供一定程度的公共服務，與鄉村有直接的互動和聯系，是鄉村居民在心理上和經濟上均較容易接受的城市居民點。

2.1.2發展受政策影響顯著

中小城市通常不是區域的中心，不具備大城市完善的發展體系和穩定的城市結構，由于自身發展規模和要素集聚的局限，城市發展方向及內部結構缺乏穩定性，易受到區域發展環境和政策的影響[4]。這種不穩定性也給自身帶來一定的發展機遇，在新型城鎮化的浪潮中，國家政策愈加側重中小城市的發展，區域協調體化發展，將成為未來城鎮化發展的必經之路。

2.1.3建設水平相對低下

由于制度的約束，中小城市自我發展能力不足，加之我國現行的財政體制，讓中小城市無法解決公共服務的資金需求，以致于基礎設施建設不夠完善，公共服務水平較為低下。主要表現為公共服務設施配置不足、配建水平較低，不能滿足居民對高質量生活的需求；基礎設施建設不完善，在交通、給排水、通信等方面的配建水平相對較低。

2.2 中小城市發展優勢分析

2.2.1中小城市綜合發展空間巨大

目前，大部分的中小城市處于工業化初期和中期階段，具有較高上升空間。相對于大城市，其生態環境良好，生活成本較低。相對于鄉村，其公共服務設施、基礎設施相對完善，且對農村剩余勞動力具有較強吸引力，人力資源和自然資源均具有更為豐富的儲備，這些都將為其城鎮化過程提供持續的增長動力。

2.2.2中小城市數量及分布上的優勢

中小城市分布廣、功能各異且形式多樣，具有自身的文化和特質性，是區域之中數量較多的聚集點，也是農村勞動力向城市轉移的重要連接點。分布廣泛的中小城市是實現我國城市化全面、協調、可持續健康地發展極其重要的一環。由于數量眾多，中小城市可有效成為大城市與鄉村的連接點，起到承上啟下的作用，對區域覆蓋將更為全面。

2.2.3中小城市對解決大城市問題的優勢

大城市的爆炸式發展，已出現了某些方面支撐能力的弱點，如交通擁堵問題開始爆發，環境問題開始積累，大城市病開始出現。中小城市正處于工業化發展中期，是發展速度較高的時期，且在生態環境、自然資源等方面均比大城市更具有發展的潛力，可在一定程度上彌補大城市問題，且由于受到國家政策的支持，具有較好的發展機遇。中小城市在發展過程之中應探索符合自身的發展道路，吸取大城市的發展經驗和教訓，避免出現大城市已有的城市問題。

2.3 中小城市城鎮化發展趨勢

2.3.1區域城鎮體系趨向完整

在區域之中，城市與城鎮之間的分工更加明確，合作更加密切。未來將形成以大城市為依托，中小城市為重點，逐級輻射的城市群。目前在我國發達地區，如長三角、珠三角地區，已經形成較大的城市群；以青島為龍頭的山東半島城市群也在逐步形成。其次，中小城市在區域中發揮自身的比較優勢，形成專業化特色，城市之間的關系由競爭轉向競合，交通、基礎設施的改善以及互聯網的應用使城市之間的聯系更加密切。

2.3.2中小城市人口吸納能力增強

在新型城鎮化背景下，中小城市吸納人口展現出較大的優勢，農村人口、大城市人口均在一定程度上向中小城市轉移。城市工作崗位對農村剩余勞動力形成的引力以及農村基礎設施和公共服務設施不足形成的推力，使農村人口向城市轉移。大城市環境問題、擁擠問題及生活成本高昂使部分大城市居民向中小城市轉移。加之中小城市得到的國家政策傾斜，使之對人口的吸納能力遇到前所未有的機遇。

2.3.3城鄉二元結構逐步減緩

中小城市帶動鄉村的發展，可以促進城鄉進一步融合。首先，中小城市對鄉村的帶動更為直接，由于地域和生活方式的接近，中小城市更易于被鄉村居民接受，且由于新型社區的建設，可以形成一種城鄉統一協調的社會管理體制。其次城鄉二元結構將逐步減緩和消除，新型城鎮化以城鄉統籌能力和城鄉一體化水平高低為標志，將更加關注區域的物質文明、精神文明和生態文明。

4 平度市中小城市綜合改革規劃對策

4.1 區域競合關系中確定發展定位

中小城市的發展要明確區域格局、態勢、區域分工協作，不能追求大城市的綜合化的發展道路。應充分結合自身特點尋求個性化的發展思路，將區域競爭關系轉化為競合關系，發揮自身特色和比較優勢，承擔起區域分工。

就平度市而言，應發揮環渤海城鎮圈、藍色經濟區、黃河三角洲高效生態經濟區交匯的優勢，結合政治導向將平度發展成一個以中型綜合城市為核心，多個特色小城鎮協同發展的示范性中小城市群。鞏固生態農業、食品飲料等傳統優勢產業；拓展旅游業、服務業等特色產業。有效利用大沽河生態廊道、大澤山景區等資源，塑造生態平度；挖掘魏碑石刻、即墨故城等文化遺產，結合平度木版年畫、柳腔等非物質文化遺產，塑造文化平度。

4.2 全域統籌規劃中控制城鎮規模

對比大城市中心集聚的發展思路，中小城市的發展目標應是去中心化，帶動全域發展。在總體規劃中，統籌全域城鎮體系，控制城鎮規模，劃定永久城市增長邊界，保護生態環境，避免盲目擴張而重蹈大城市的覆轍。

以平度市為例，改革過程中應避免中心城區盲目擴張，應從全域出發統籌規劃，促使全域協同發展。主要思路是以兩條發展軸線形成全域的發展架構，強化沿G2011形成的“南村—平度—新河”南北向發展軸，帶動沿線村鎮發展，推動沿S16形成的“明村—平度—云山”東西向發展軸發展。積極發展城市副中心、重點鎮，并提出鎮級市的概念，重點打造南村綜合工業組團、新河化工產業組團。

4.3 挖掘產業優勢中建設特色小鎮

“小而精、特而強”的專業化發展道路，是適于小城鎮發展的有效路徑。中小城市改革應摒棄以往標準化、規模化的思路，在城鎮產業、風貌和生活等方面均應突出特色，提高吸引力和競爭力。

平度市建設特色小鎮是改革中的一項重要措施，在“一主兩副四組團”的整體城鎮格局下，創新人口機制和多元化融資機制，提出建設南村家電小鎮、新河編制工藝小鎮、同和特色示范園區、大澤山旅游度假小鎮等特色小鎮，避免發展成為產業園區或傳統鎮區，應推行產城融合，集生態、生活于一體的綜合性區域。

4.4 建設新型城鎮中完善基礎設施

中小城市目前與大城市一項重大差距在于基礎設施和公共服務設施配建水平落后。隨著綠色城鎮、智慧城鎮、人文城鎮等新型城鎮的出現，中小城市具有比大城市更小的改造成本，基礎設施建設應采用較為科學先進的新型建設模式，實現跨越式發展。

以平度市為例，在綠色城鎮方面，應構建市區及各組團生態網絡，預留生態廊道；編制氣候適應性規劃，調節“冬冷夏熱”氣候，引入通風廊道，治理霧霾污染；推進節能建筑、綠色建筑建設，鼓勵使用新能源。在智慧城鎮方面，發展智能交通、智能電網、智能管網、智能水務、智能園區等，推進光纖入戶，推廣電子支付系統。在人文城鎮方面，挖掘岳石文化、即墨故城遺址等文化，建設開放式街區，塑造場所精神。

5 結語

大城市與中小城市協調發展，合理發展中小城市成為推進我國城鎮化的重要途徑，在國家推行新型城鎮化的背景下，中小城市的發展面臨前所未有的機遇和挑戰，如何發揮中小城市的特色和優勢，合理推進城鄉城鎮化發展，是中小城市城鎮化的重要任務。本文以平度市為例對中小城市改革進行了研究，總結中小城市的發展規律和發展趨勢，并針對平度市的實際情況提出了相應的發展對策，以期為全國中小城市的綜合改革發展提供借鑒意義。