農村地區生活垃圾治理的法律規制

郭斌

摘 要：在我國經濟快速發展的大環境下，農村經濟也有了相應發展，農民生活水平有了大幅提升，但同時，農村的生活垃圾也日益增加。因農村環保設施及農民環保意識相對較弱，使得農民的生活垃圾不能妥善處理，造成的環境污染既影響了農民的身體健康，也造成了土壤、水、空氣等污染。基于此，本文從農村生活垃圾的界定入手，探討了農村生活垃圾治理的法律依據及農村生活垃圾法律規制的不足，進而從立法、執法、守法及監督四個方面提出了法律規制策略，希望對農村地區生活垃圾治理法律工作的完善起到一定促進作用。

關鍵詞：農村地區;生活垃圾;垃圾治理;法律規制;治理監督

隨著我國經濟的快速增長，以及城鎮化建設的沖擊，農村人們的物質生活有了很大提高，但同時，農村環境污染問題不容樂觀，其中生活垃圾污染造成的農村環境問題很是突出，可以說生活垃圾污染是影響新農村建設的關鍵環節。受城鄉二元結構模式的影響，當前農村生活垃圾治理問題的立法還存在一定空白，所以，當務之急是從法律層面尋求農村生活垃圾的治理措施。

一、農村生活垃圾的界定

根據《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的相關規定：“生活垃圾是指在日常生活中或為日常生活提供服務的活動中產生的固體廢物以及法律、行政法規規定視為生活垃圾的固體廢物。”

生活垃圾通常可分為可回收垃圾與不可回收垃圾。可回收垃圾是指對環境污染較小，能夠二次回收與利用的垃圾，如廢紙、塑料、金屬、玻璃等，廢紙包括書報雜志及包裝紙、紙盒等，但衛生用紙及紙巾不包括在內;塑料包括塑料制品及塑料包裝物等;金屬包括廢舊家電的金屬部分、易拉罐等;玻璃包括日常生活所用的玻璃瓶等。

不可回收的垃圾包括餐廚垃圾、有害垃圾、其他垃圾。餐廚垃圾包括剩飯、剩菜及菜葉菜根、果皮果核等，這些垃圾能夠自然分解;有害垃圾主要指危害環境，需要進行無害化處理的垃圾，如廢舊電池、報廢燈管等;其他垃圾是指很難回收利用的垃圾，如廢磚、廢渣、廢陶瓷及衛生間廢紙等。

農村生活垃圾指的是農民群眾在日常生活中制造的，并且符合我國相關法律關于生活垃圾界定的固體廢物，包括家畜家禽糞便、廚余垃圾等，農藥容器、燈泡等也屬于農村生活垃圾的范疇。

二、農村生活垃圾治理的法律依據

（一）基本法

新修訂的《中華人民共和國環境保護法》自2015年1月1日起實施，是農村治理生活垃圾的基本法依據。新修訂的《環保法》指出，農村生活垃圾的治理應提高農民的環保意識、造成環境污染要收費等，并增加生活垃圾的回收利用與垃圾分類處置，強化基層政府在環保方面的責任。此外，新修訂的《環保法》還增加了生活垃圾分類、廢棄物再利用等內容。協調發展、廣泛發動群眾、污染付費等原則對防治農村生活垃圾污染有重要的指導意義，還規定縣鄉兩級政府要對農村環保治理切實負責，并在財政資金上予以傾斜。但《環保法》畢竟是基本法，對于農村環境治理方面的問題只是粗略涉及，農村生活垃圾這方面的內容并無詳細規定。

（二）行政法規

行政法規包括《關于加強農村環境保護工作的意見》《村莊和集鎮規劃建設管理條例》及《國務院辦公廳關于印發“十二五”全國城鎮化生活垃圾無害化處理設施建設規劃通知》等。

《關于加強農村環境保護工作的意見》于2007年頒布實施，在科學發展觀的指引下，以建設節約型與環境友好型社會為目的，堅持城鄉統籌與以人為本。在《意見》中特別提出了對農村水體污染的治理意見，要求對農村垃圾進行無害化處理，在農村大力實施廁所革命。

1993年頒布實施的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》對集鎮、村莊的規劃提出了指導意見，從而促進農村經濟的發展。因該條例實施較早，僅僅規定了強化村鎮規劃建設，改善生活及生產環境等內容，僅在第33條涉及保護環境的內容。但在第39條規定了鄉級政府的執法權限，有權對破壞環境衛生等行為作出處罰。

《國務院辦公廳關于印發“十二五”全國城鎮化生活垃圾無害化處理設施建設規劃通知》指出，政府主導、社會參與是農村生活垃圾處理的重要原則;同時還應做到城鄉統籌與區域共享;并提出要加大生活垃圾收集力度與運轉效率。

（三）單行法

涉及農村生活垃圾治理相關的單行法內容較少，并對違法責任的界定也無詳細規定，單行法主要有《循環經濟促進法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等。

《固體廢物污染環境防治法》主要對固體廢物的防治及監管都作出了明確規定，對生活垃圾的處理與分工職責也進行了明確劃分，規定了監管部門及其職責。同時該法第49條明確規定，對于農村生活垃圾的處理由地方法規單獨制定，但實際情況是多數省市并未制定出切實可行的地方性法規。

新修訂的《水污染防治法》于2018年1月1日開始實施，對我國水體污染治理做出了新的規定，提出了預防與治理相結合的原則。該法對水污染治理的主管部門作了明確規定，并提出要強化農村污水及處理設施建設，對農村污水進行集中處理。該法還規定農田灌溉用水必須符合一定標準，避免地下水、農產品、土壤交叉污染。

三、農村生活垃圾法律規制的不足

（一）立法不健全

當前，我國農村立法環境亟需改進，前文基本法與單行法只在國家層面上簡單規定，而當前各省的環保條例還處在送審階段，與環保有關的法律還是空白。立法不健全導致農村生活垃圾的處理面臨很大困境，導致農村生活垃圾的處理缺乏規范的標準，直至《中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法》的出臺，在49條中明確規定農村生活垃圾處理及環境防治辦法由各省根據地方實際制定地方性法規，但相關法規也是最近幾年才開始著手制定。例如，陜西省的《環境保護條例》第53條規定“縣、鄉人民政府應統籌建設農村生活垃圾的收集、運輸及處置設施，提高農村生活垃圾無害化處理水平”，但相關農村生活垃圾處理的規定仍不明確、具體，并且政府職能部門的職責劃分還需細化。

（二）執法不徹底

首先，鄉鎮一級政府并不設置環保機構，并且農村環保執法人員嚴重缺乏，農村生活垃圾治理工作是一項系統的工程，涉及多個部門的配合，當地政府必須重視。其次，缺乏足夠的環保經費。由于中央撥付的專項財政資金有限，很難在有限的資金中擠出余錢用于環保設施的后期建設、運營與維護。一些應對上級領導視察修建的垃圾池往往成為面子工程，后期多數被廢棄。還有些鄉鎮把專項環保經費擠占、挪用，致使環保建設經費更加匱乏。

（三）守法難度大

首先，缺乏環保意識。很多農民因認知水平有限，在農村生活垃圾治理問題上更處于被動狀態，對這一問題一般持不知不問的態度。其次，從政府層面來說，因政績考核更注重經濟發展指標，農村環境污染問題處在被忽略的狀態，這也是各地政府普遍存在的現象。造成這種現象的原因，一是某些地方農村貧困人口數量眾多，在環保與溫飽之間首先選擇后者;二是實施了殺雞取卵式的畸形經濟模式，這種模式把現在與將來、局部與整體利益對立起來，嚴重違背可持續發展原則。

（四）監督不到位

一直以來，各地政府受限于經濟發展的不平衡，城市生活垃圾的收集與處置管理多由城市管理局或市容管理局承擔，而各地農村生活垃圾的處理尚未納入其管轄范圍，面對這一棘手問題，鄉鎮政府也有心無力，致使農村生活垃圾的處理尚無專門監管機構，監督缺口很大。

法律監督主體有三類：國家機關層面、社會組織層面與公民。目前，從國家機關層面來說，對于農村生活垃圾治理工作還無明確規定，只籠統指出由縣鄉兩級政府監管。而我國環保機構設置現狀是基層環保機構人員遠遠小于地市級以上機構的人員，致使鄉級政府沒有專門的環保監管機構，很難形成有效監管，造成農村環保監管處在無序狀態，只有上級領導視察才突擊監管。而社會組織層面因不具法律效力，該類組織很難對農村生活垃圾治理工作形成有效監督。三是公民，因農民自身素質的限制，他們對農村生活垃圾治理不夠重視，更不會主動監督垃圾整治情況。

四、農村生活垃圾治理的法律規制策略

（一）健全生活垃圾立法

首先，引入城鄉環境正義理念。一直以來，我國更注重城市環保工作，對于農村環保工作的力度有待提高。隨著美麗鄉村建設思路的提出，國家對于農村環保工作逐步重視起來，但仍以大中城市的環境利益為重，在立法層面上表現得更為突出。究其原因一是農村的環境立法還不完善，二是現行環境立法并不適用于農村情況。建議把城鄉環境正義理念引到立法中去，所謂城鄉環境政府，就是城鄉居民在環保領域都要得到相同的保護，二者都有權生活在安全、健康的環境里。

其次，構建符合農村環保特征的立法體系。各省市相關部門要盡快制定農村環保方面的法律，例如，土壤污染、水源防治等方面的法律，并輔以配套法律，鼓勵并引導農民使用清潔農業生產法，避免城市垃圾流入農村，對農村環境造成二次污染。

最后，制定有針對性的農村生活垃圾治理方面的法規。我國現行的相關農村環保方面的法律規定主要是為城市環保服務，對于農村環保工作并不適用，所以要根據農村環境特點及生活垃圾的特點，從制度上有針對性地加以完善，從而實現城鄉環境正義。

（二）增強環境行政能力

首先，加強農村環保機構及執法隊伍建設。針對當前農村環保人員缺失問題，可在鄉鎮一級政府增設環保機構，配備一定數量的執法人員，在執法隊伍建設上，可根據當地實際情況，采取專職、兼職或授權等形式，另外還要發揮村委會的重要作用，與執法隊伍緊密配合，減少生活垃圾污染事件的發生。當地政府部門也要對農村環保工作重視起來，強化執法人員的素質教育，加強執法人員相關環保知識的培訓。

其次，嚴格主體責任。要把農村環保治理工作納入政府政績考核中，并建立嚴格的問責機制，把農村生活垃圾治理工作納入政府工作范圍，細化具體職責，并制定失職行為的懲處措施。

最后，防范地方保護主義及GDP至上的干預，這也是當前農村環保工作受阻的主要因素。一是清理與國家法律相違背的地方性法規，從根源上解決地方保護主義對農村環保工作的不利影響。二是要求污染企業必須限期整改，要防范地方保護造成的執法不嚴。三是頂住來自各方的壓力，對污染企業說不，加強執法權利。

（三）引導公眾自覺守法

首先，采取多種形式宣傳環境守法。當地政府可采取電視廣告、發放宣傳彩頁、宣傳標語等形式宣傳垃圾分類、回收及垃圾造成的危害等知識，提高農村居民的環保意識。另外，農村環保工作要從娃娃抓起，農村學校可以開展各種形式的環保教育工作，以提高學生對環保工作的認識。也應積極開展環衛知識進校園活動，編寫環衛兒歌，增強學生的環衛意識，營造“人人參與環境治理，戶戶出力做美家園”的良好氛圍。

其次，要做到責任明晰、懲戒措施有力。責任明晰既是執法動力，又是守法動力，對于違反農村生活垃圾治理的懲處措施的制定，要做到明確、細致、執行有力。另外還要明確各部門職責，切忌出現相關部門等模糊性語句，從而做到權責一致，不走過場、流于形式，真正樹立法律的權威。

最后，要充分發揮村委會的作用，村干部要帶頭守法，積極宣傳垃圾治理相關發揮，宣傳農村生活垃圾的危害，引起廣大村民的重視，使廣大村民意識到生活垃圾處理是關系到自身生活環境、子孫后代生活環境的大事，從而增強村民參與生活垃圾的積極性。

（四）強化垃圾治理監督

首先，加強政府的示范帶頭作用。各省根據本省實際，制定本省的垃圾無害化處理目標，并發揮人大的監督作用，對目標進程進行監督，并廣泛聽取各地市垃圾治理經驗，對于好的經驗在全省范圍內推廣。

其次，促進農民自身輿論的監督能力。村委會是村民的自治組織，在農村具有較強的公信力，在農村生活垃圾治理工作中要充分發揮村委會的主觀能動性，加強對村民的有效監督與管理。在監管過程中，要著重強調生活垃圾對環境造成的危害及環保的重要意義，引導村民樹立環保意識。另外，把是否踐行農村生活垃圾的法律法規作為衡量村民道德水準的因素之一，農村是熟人社會，通過輿論監督防范村民亂丟垃圾的行為。

最后，還要引導農民參與垃圾治理工作，通過公眾參與來進行監督。農民屬環境弱勢群眾，要保證其環境信息知悉權，并保障農民可以暢通無阻地向上級機關反映本地垃圾治理中的問題，實現對農村環保的有效監督。

五、結語

綜上所述，農村生活垃圾治理工作是一項復雜、長期的系統工程，受到法律、社會制度及技術等種種因素的制約。我們要在充分認識農村生活垃圾治理的相關法律問題的前提下，進一步完善環保方面的法律制度，進一步提高農村生活垃圾治理的能力。

參考文獻：

[1]劉子豪.農村生活垃圾處理的法律規制[J].新西部：中旬·理論，2018（8）：96-97.

[2]魏佳容，李長健.我國農村生活垃圾污染防治的法律對策：基于湖南省常德市石門縣的問卷調查[J].華中農業大學學報（社會科學版），2014（2）：16-22.

[3]周菡瀟.農村生活垃圾循環利用法律體系的建構[J].天水行政學院學報（哲學社會科學版），2014（6）：79-82.

[4]張旭琴.我國農村生活垃圾污染防治的法律規制：以華北地區Y村為例[J].產業與科技論壇，2018，17（15）：37-38.

[5]周菡瀟.農村生活垃圾循環利用法律體系的建構[J].環境保護與循環經濟，2014（11）：103-105.

[6]薛瀟穎.農村生活垃圾法律治理研究：基于對陜西省漢中市洋縣的調查[J].能源與環境，2018（6）：65-66，69.

[7]胡燕華.農村生活垃圾污染治理的法律制度研究[J].農業經濟，2019（2）：37-39.

[8]曾煒，梁斌芳.遏制城市垃圾轉移到農村的法律對策研究[J].福建農林大學學報：哲學社會科學版，2019（3）：108-112.