構筑全面二孩時代的女性生育支持服務體系

劉佳佳?譚歐

摘 要：筆者于2018年8月開始在京津冀地區展開了有關我國現行生育政策與生育支持服務的調研。本文依托于實地調研結果，分析了我國當前生育政策的落實情況與問題，同時對歐洲、北美、東亞等國的生育支持服務體系進行了探討、研究，為我國全面二孩時代女性生育支持服務體系的建立提出了具體建議和對策。

關鍵詞：全面二孩政策;女性權益保障;生育支持服務體系

一、我國現行生育政策與問題

2001年12月我國通過了《人口與計劃生育法》，并于次年開始實施，這部法律奠定了我國生育政策的基本原則。作為我國的基本國策，我國的計劃生育政策經歷了從“晚婚晚育、少生優生”為主的節制生育到有計劃地放開生育。從獨生子女政策過渡到了“單獨二孩”，繼而進一步過渡到了“全面二孩”得政策。2019年起執行多年的“準生證制度”逐步在全國各地廢除，取而代之的是“生育登記服務”制度，相關單位的角色定位也從之前的“批準”為主轉向了“服務”為主。

在人口生育政策方面，我國的《人口與計劃生育法》第24條提出要逐步建立、健全基本養老保險、基本醫療保險、生育保險和社會福利等一系列社會保障制度;25條規定符合法律規定生育子女的夫妻，可延長生育假，獲得其他福利待遇;26條規定用人單位應給予處于懷孕、生育和哺乳期的女性特殊勞動保護、幫助和補償。鑒于這些法條較為籠統，我國后繼出臺的《社會保險法》《勞動法》《女職工勞動保護特別規定》進一步明確、細化了具體措施。雖然出臺了一系列鼓勵生育政策和配套性措施，然而本次京津冀調研的結果顯示，現有生育政策的實際效果不甚理想。以《人口與計劃生育法》24條規定的生育保險為例，2010年生育保險參保人達到1.23億，只有當年養老保險參保人的62.3%[1]。至2018年我國生育保險參保人數上升為19195.59萬人，2019年上半年參加生育保險人口規模增長至19300.2萬人，總數仍不足2億。參保率約為50%。在本次京津冀地區的田野調研中，筆者發現大量的非公企業、中小型企業、事業單位和黨政機關中不在編職工、及進城務工的農村女性，其生育保險未被繳納。在我國，生育保險一般由用人單位負責購買，若政府監管缺位，則極易造成保險逃繳、漏繳，影響相關政策的執行效力。

而有關福利制度（如孕產期休假制度、一小時哺乳制度、孕產期勞動照顧等）的實施情況也不容樂觀。根據筆者對京津冀三地調研結果進行統計發現，在京津冀有11.2%的女性表示未曾獲得法定天數的產假，男性陪產假和流產假的執行情況則更不理想。就單位性質而言，國有企業和機關事業單位較之私營企業往往可更好的落實相關生育政策，而吸納勞動力最多的私營企業和其他性質單位對婦女法定權益的保護則一直存在著不完全、不充分的問題。

二、建立生育支持服務體系

我國應逐步建立起完善的生育支持服務體系，主要可以在生育休假、收入賠償、保育服務、產后就業四方面給予育齡女性以支持。鑒于一些發達國家的生育支持服務體系建立時間較早，在此領域內我們可借鑒國外經驗。到現在為止，許多發達國家已經形成了其較為完整的，以生育休假、收入補償、保育服務、產后就業為四大支柱的生育支持服務體系。生育支持服務體系的構筑對女性的生育與育兒行為可以起到強有力的支持作用，進而有效提高女性的生育意愿。

（一）生育休假制度

我國女性的生育假期主要由產假和生育假構成。而國外的生育休假則主要包括產假（maternity leave）、生育假（parental leave）、陪產假（paternity leave）、和育兒假（home care leave）四種。有些國家會把產假進一步細分為產前假和產后假;也有一些國家（如冰島、瑞典等國）將其產假納入到了生育假的范疇當中?！?010歐洲生育假指令》（Parental Leave Directive 2010）規定產假至少為16周，也有一些國家高于此要求，英國產假長度甚至達到了52周。在歐洲，幾乎所有國家的產假都屬帶薪假。除產假外，生育女性及其配偶還可共同享受生育假。但產假和生育假在歐洲僅僅是女性勞動者在生育期間自己或與其配偶所依法享有的一部分休假。較之產假與生育假，育兒假在歐洲許多國家起著更為重要的作用。育兒假是生育女性（及其配偶）所能享有的專門用于照料嬰幼兒的法定假期。在波蘭，育兒假甚至可長達4年，而法國、西班牙、芬蘭、斯洛伐克等國的育兒假最長也能有3年之久。同時，歐洲絕大部分國家都設立了男性陪產假，時間長度從幾天（如荷蘭、意大利）到半年以上（如法國）不等。有些國家還在帶薪假政策方面出臺了更為細化的政策，如法國婦女在生育第一胎時可享有42周的帶薪假，而生育二胎時則可申請110周的帶薪假期。

與歐洲國家比較，我國的生育休假制度有著“重生育”而“輕養育”的特點。雖然我國女性產假時間在“全面二孩”政策頒布之后進一步有所延長，但卻存在陪產假申請率低、尚未實施育兒假的問題。在筆者進行田野調研的京津冀三地，產假長度分別為北京128天、天津128天、河北省158天。而從全國數據來看，我國大部分省份的產假可長達158天，直轄市一般均處于128天左右。由此可見，我國的產假長度并不短于西方國家。但我國男性陪產假的申請率較之西方國家而言明顯偏低。本次京津冀地區的調研結果顯示，在育兒行為中，男性的有效參與率僅為32%;“隔代育兒”與“喪偶式育兒”的現象非常普遍。

因此，在生育休假方面我國應考慮增加育兒休假。根據各地的具體情況細化帶薪假期的長度（如可根據是第幾胎而分別制定）。日本政府為了在企業中有效推行并落實“育兒休業”制度，專門設置了“育兒休業獎金”，以便對實施“育兒休業”制的企業頒發獎勵，獎金額度最高可達75萬元。我國可借鑒日本的做法，對切實執行了育兒休假的企業采取適當獎勵、減免稅收等措施，以減輕企業的用人負擔。同時，我國應有效推行陪產假制度。在陪產假制度實施較好的北歐國家，女性職工權益可以得到更好的保護。例如，挪威法律規定新生兒的父親必須至少使用帶薪育兒假70天。此規定不僅使挪威男性能夠更多地參與到育兒活動中來，也對當地女性的就業起到了良好的促進和保護作用。由于挪威法律要求男性同樣必須休假，使得許多企業在招聘時無需考慮雇傭女性員工是否會因女性的生育行為而致使工作延誤或用人成本的增加。由此可見，陪產假雖然推行起來有一定的難度，但卻是保護女性員工就業權益、推進職場兩性平等的關鍵一步。

（二）提供收入補償

在發達國家，收入補償是生育支持服務體系的重要組成部分之一，但每個國家的補償額度不一。既有奧地利、德國等實施收入全額補償的國家，也有英國這樣收入補償率不足1/3的國家。在飽受人口老齡化、少子化之苦的日本，其產假補償率達到了67%，育兒假補償率也達到了59.9%。不可否認的是，收入補償制度不僅在經濟上對產期婦女提供了保障，同時對中低收入家庭的育兒行為起到了特別重要的支持作用。收入補償的額度往往會隨著一國的人口出生情況和人口結構的改變而有所改變。生育率長期處于較低水平的日本在進入21世紀以來大大提高了生育家庭的收入補償，并在2004頒布了《兒童補貼法》修訂版，擴大了生育補貼的范圍。從之前的第二胎發放補貼改為自第一胎起即可獲取補貼;從第三胎開始，每月可領取10000元的補貼;同時享受補貼的時間也會相應的延長。為解決生育家庭的經濟負擔，日本政府幾乎承擔了女性從孕期到育兒的全部費用。日本女性不僅可以在懷孕期間領取數量可觀的補助，幼兒0-3歲期間每月還可領到約折合982元人民幣的補助，兒童3-15歲期間的政府補助額度約折合655元人民幣。

為保障婦女的基本經濟權，我國可考慮增加產假階段和育兒階段的收入賠償，并在醫療、教育等方面提供相應支持，以減輕生育家庭因育兒行為而造成的經濟負擔。從世界范圍來看，收入補償的資金通常來源于政府、企業或社會保險。在177個有帶薪產假的國家中，91個國家和地區的產假薪酬是由政府財政負擔的;我國的產假薪酬則是由用人單位支付的[2]。在筆者開展的京津冀三地調研中，愿意接受訪談的35家用人單位的招聘人員均不同程度地表示應聘者的性別確實是考量因素之一。如果產假薪酬、收入補償等均由企業獨自承擔，勢必會加重企業的用人成本，進而使得就業性別歧視現象更為嚴重。在這方面我國可借鑒奧地利的做法和經驗，由企業與國家共同出資建立家庭基金。而德國、法國等歐洲國家通常會采用兒童稅優惠或抵扣的方式來減免企業稅收。我國也可考慮用減免稅收做為收入補償計劃的具體實施辦法之一。通過多種方式、不同途徑來減輕育兒家庭的經濟負擔。

（三）健全保育服務

歐洲許多國家都在兒童早教和養護（Early Childhood Education and Care，以下簡稱ECEC）上不惜投入大量資金，通過政府財政撥款建立嬰幼兒撫育機構，或通過育兒補貼的方式直接貼補家庭在嬰幼兒撫育上的開支。冰島、丹麥、瑞典三國在兒童早教和養護方面的支出占GDP的比重超過了2%。日本政府在購買ECEC相關服務方面的支出占GDP的比重也達到了0.46%，免除個人稅務的支出占了GDP的0.8%[3]。美國在保育方面實施了提前開端計劃（head start）。自1964年起，美國政府開始為貧困家庭中3-5歲的幼兒免費提供社區教育。加拿大魁北克省也是ECEC政策的典型代表，通過日托中心和托兒所來提供保育服務。魁北克省在1997年起開始對保育機構增加補貼，用以確保所有4歲及4歲以下兒童的家庭均可享受每日僅花費5加元的兒童早教及保育服務，后又進一步放寬了對保育兒童的年齡限制，將年齡上限從4周歲調整為5周歲。

在保育服務方面，我國應加大育兒所建設力度，特別是0-3歲兒童托兒所的建設。在新生育政策推行3年后，北京市托兒所數量依然嚴重不足。公辦托兒所缺位，民辦托兒所、國際日托學校價格不菲，成為工薪階層難以承擔的“奢侈品”。隨著“全面二孩”政策的推行，建立足夠數量的托兒所已刻不容緩。特別是在北京地區，雙職工家庭的大量存在使得育兒成為沉重負擔。在本次京津冀地區的調研中筆者發現，在北京、天津、河北地區的生育家庭中，“隔代撫養”現象極為普遍。尤其是北京市，接受調研的家庭中有92.5%表示嬰幼兒的祖父母、外祖父母中至少有一人參與了育兒行為;參與問卷調查的北京市女性中有95.7%的人表示，上一輩人協助撫養幼兒是其可返崗或再就業的重要前提條件之一;91.2%的北京家庭贊成大力發展嬰幼兒的托育服務?？梢?，健全的保育服務將大大減輕婦女的育兒負擔，有效減少“隔代育兒”現象，也利于女性生育后的返崗與再就業。

最近來自日本兵庫縣的數據分析證明了婦女的勞動參與率與人口出生率的關系由反比漸漸轉變為正比，經分析其主要影響因素為政府對于保育服務的大力投入（主要體現在育兒所的增加）[4]。正是因為育兒所數量的有效增加，才使得女性可將更多精力轉移到工作上，幫助女性更好的平衡工作與育兒之間的關系。大阪大學的另一項研究表明育兒假制度等支持措施確實減少了生產與育兒成本，使女性的“工作—育兒”沖突減少[5]。北京市及其他有條件的省、市、自治區可率先試點將托育服務率先納入到公共服務制度與社會福利體系當中來，建設起完善的托育系統，再面向全國更多地區推廣。除此之外，國內有關部門還可參考美國的“提前開端計劃”，關注低收入家庭的嬰幼兒撫育，關注兒童的長遠發展。

（四）促進女性產后就業

日本勞動部就業部在2015年頒布的女性再就業手冊就如何平衡工作和育兒，提出了除法定要求外的時差考勤系統、彈性工作制和遠程辦公制等。女性的再就業培訓可為其體驗不同的職業提供機會，幫產后女性復蘇職業中斷時的資質等級能力。為給再就業婦女提供良好的工作環境，公司管理層會專門安排一位女性領導負責密切關注所有女性員工，并將再就業的女性安排在相對女性化的環境中辦公。政府對在女性就業方面做出努力和成績的公司及已經形成了女性再就業體系的公司給予大力嘉獎和表彰[6]。

國內有關部門應鼓勵中國企業在營利外，同時承擔起社會責任和法律義務，在促進女性就業與再就業上做出貢獻，并逐步建立起一套促進女性產后再就業的系統。

三、結語

通過對京津冀地區實地調研得到的結果進行分析可知，在現行生育政策下，婦女福利制度的相關具體配套措施還十分欠缺。保護婦女生育權益的責任與負擔基本由用人單位承擔，給予用人單位的相關獎勵和激勵措施不足。這容易導致婦女福利和女性權益保護政策難以落實與執行，還會對女性就業造成負面影響。缺乏具有強制力的措施來保障相關法律、法規的實施，監管缺位使得企業更加缺乏執行相應規定的動力。只有構筑起完善、有效的生育支持服務體系，并增加獎懲措施、增大監督力度，才能使政策落到實處。

參考文獻：

[1]蔣永萍.社會性別視角下的生育保險制度改革與完善——從《生育保險辦法（征求意見稿）》談起[J].婦女研究論叢，2013（1）.

[2]李楠.《產假、陪產假和育兒假：189個國家和地區的比較》[EB/OL].（2019-02-28）[2019-10-28].http：//finance.sina.com.cn/roll/2019-02-28/doc-ihsxncvf8488655.shtml.[3]OECD Family Database http：//www.oecd.org/social/family/database.htm.

[4]湯淺俊郎，人口減少社會における女性の労働力參加と出生率との関係について ―兵庫県市·町別統計データから分析するhttps：//kindai.repo.nii.ac.jp/index.php？action=pages_view_main&active_action=repository_action_common_download&item_id=19057&item_no=1&attribute_id=40&file_no=1&page_id=13&block_id=21

[5]駿河輝和，張建華，育児休業制度が女性の子ども數の増加と継続就業に與える影響について-パネルデータによる計量分析，《季刊家計経済研究》2003

[6]厚生勞動省女性の再就職·再雇用https：//www.mhlw.go.jp/bunya/koyoukintou/dl/h26-03_itakuchousa01.pdf