試論基層協商民主如何助推鄉村治理現代化

霍映

摘 要：在當前實施鄉村振興戰略的大背景下，許多地方都致力于探索鄉村治理、鄉村發展的新思路、新模式。在黨的十八大強調社會主義協商民主廣泛多層制度化發展以來，協商民主成為中國政治領域理論和實踐的重要課題。結合我國多年基層民主的實踐與發展，全國各地在鄉村振興戰略的背景下通過基層協商民主的形式和途徑來探索農村發展、農民致富的道路。

關鍵詞：鄉村振興戰略;基層協商民主;鄉村治理

黨的十九大報告指出要發展社會主義協商民主和實施鄉村振興戰略，并對如何發揮社會主義協商民主的重要作用及如何實施鄉村振興戰略作出了重要部署。實施鄉村振興戰略是關乎國計民生的根本大計，是實現農村現代化的保障措施，也是提升黨和國家治理能力和治理水平的體現。在實施鄉村振興戰略的過程中，結合基層協商民主的實踐經驗，推進鄉村治理和發展，進一步促進國家治理體系和治理能力現代化的實現。

一、鄉村治理與基層協商民主

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”①鄉村治理現代化是國家治理現代化的關鍵環節和領域，由于多種因素的制約，農業領域仍是目前我國現代化進程中的短板和弱處，實施鄉村振興戰略就是要從根本上改變農村落后的局面。鄉村振興戰略是一個龐大的工程，涉及農村社會發展的方方面面，要切實使政策落地，解決廣大農村群眾的實際問題，維護好廣大群眾的根本利益，就必須充分發揮基層民主的作用。推進基層協商民主，是發展基層民主和擴大公民政治參與的重要形式，是中國特色社會主義協商民主實踐的基礎和重點，是黨和人民群眾密切聯系的途徑，是實現人民當家作主的保障。黨的十九大報告提出：“要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”②在推進農村現代化的過程中，將農村治理與基層協商民主結合在一起，在協商的平臺上通過多元治理主體的相互配合，推進農村治理現代化。

當前中國在協商民主的理論和實踐方面都已取得了重大進展，在社會政治生活中發揮著重要作用。黨的十九大報告明確提出：“協商民主是實現黨領導的重要方式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。”③發展社會主義協商民主，尤其是基層協商民主是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，對于推進國家治理體系和治理能力的現代化具有重要的意義和作用。農村基層協商民主就是在廣大的農村地區，村干部與村民、村民與村民之間通過平等的對話、討論、商量等方式，圍繞鄉村社會中的經濟、政治、文化、生態等諸多公共事務和問題達成共識，從而實現自我管理的過程。農村基層協商民主關乎農村發展帶有全局性、根本性、穩定性和長期性的重大問題，在農村民主政治發展中發揮著重要作用。同時基層協商民主的開展離不開基層黨組織的領導，黨的十八大報告強調指出：“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，以擴大有序參與、推進信息公開、加強議事協商、強化權力監督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權利。”④發展農村基層協商民主就必須充分發揮農村基層黨組織的領導作用，必須促進村民的有效參與和有序參與，必須建立規范的協商制度和公開透明的協商程序，避免暗箱操作，保證鄉村治理的成效和農民群眾的切身利益。

二、在鄉村治理中推進基層協商民主

自1998年《村委會組織法》正式實施以來，村民自治一直被視為中國基層民主最基本、最有活力的民主實踐形式。但是，政府對基層的行政管制使農村自治組織受到較多的行政權力的干預與限制。使得村民在關乎自身利益的問題面前不能及時、順暢的表達利益訴求或者不能參與到關乎自身利益的政策決策過程中，村民在政治參與和政治決策中處于“摸黑”“摸瞎”的狀態。由此可見，村民利益表達的制度機制還不夠完善，政府和干部形象化的現象較嚴重，同時村民的表達能力較弱，利益表達的渠道過于狹窄也是重要的問題。在新的形勢下，要順應廣大農村群眾的需求，切實維護好村民的根本利益和當家做主的地位與權利。村務公開，讓老百姓知道自己的事;匯集民意，讓老百姓參與自己的事;協商議事，讓老百姓決定自己的事。鄉村協商民主，就是強調村民自己的事自己協商著解決，其本意就是“村民事、村民議、村民決定”。不同地區的鄉村具體情況不一樣，同一地區的不同農村具體情況肯定也不一樣，要做到因地制宜，找準適合本地鄉村能夠實際發展的產業，就需要廣大村民集體協商、集體出謀獻策。通過開展民主協商，廣泛發動群眾集思廣益，在充分尊重村民的意見和建議的基礎上，采取效益最大化的措施和方法來實現鄉村的治理和發展，真正實現鄉村經濟發展由村民自己決定，鄉村產業興旺由村民自己作主，立足本鄉村的區位和資源優勢，推動本鄉村的特色產業發展，促進農村群眾增收致富，實現鄉村治理現代化。

近些年來隨著精準扶貧、建設新農村的政策落地，各地農村基本實現通水、通電、通柏油（水泥）路，甚至是通網，村民告別了交通閉塞、信息不暢通和住房困難，物質生活水平明顯提高，但一些村落的精神文明狀況還相對滯后，個別地方由于過度開發資源、不重視農村環境保護等原因，生態環境遭到了嚴重的破壞。通過開展村民的自我協商、自我教育、自我創新和自我管理等民主方式，讓村民在參與改善農村環境和建設美麗鄉村的精神文明中，充分發表意見和建議，使改善農村環境和農村垃圾治理、建設文明鄉村等工作真正被群眾理解和支持，成為村民自覺行動的力量，進而提高村民生活水平和精神文明狀態。

三、選舉民主與協商民主相結合

當前中國社會正處于轉型時期，各種利益沖突和矛盾交織在一起，很多非理性的維權行為成為社會治理過程中的棘手問題。面對農村社會的諸多矛盾和問題，越來越多的村民開始用理性合法的手段和方式來解決，典型的就是通過民主選舉的方式表達自己的利益訴求。民主選舉是我國人民群眾當家做主權利實現的方式和根本保障，農村基層協商民主為村民表達利益訴求提供了主要平臺和重要渠道。鄉村治理現代化的實現就是在鄉村治理的過程中把協商民主和選舉民主結合起來，讓村民真正表達和參與其中，表現農村群眾的主人翁意識，真正成為農村社會的主人。農村要發展，農民要致富，關鍵靠干部。村民委員會的干部只能從村民的民主投票中選出來，而不是由上級政府直接委派。經過村民民主選舉出來的村干部，體會到村民的信任和肩頭的壓力，工作的責任感和積極性大大加強，村干部主動為村民辦實事、辦好事，同時充分發揮農村基層黨組織領導作用，夯實黨在農村的執政基礎。

當前，隨著鄉村農民利益訴求的日益多樣化和零碎化，傳統的治理方式越來越難以適應新時代廣大群眾的需要，治理成效也難以收到良好的滿意度。推進基層協商民主，加強農村基層黨組織、村民以及相關主體的協商、交流和溝通，對話的各方不是命令式，也不是上達下施式，而是就大家共同關心的熱點難點問題，在平等的地位上，把問題擺出來，互相聽取彼此意見，求同存異、互相包容，達成共識。這樣可避免當涉及村民切身利益的問題因缺乏溝通與協商而得不到正確處理時，影響黨群、干群關系。在我國農村利益矛盾的凸顯和社會關系的復雜迫切需要下，基層協商民主的重要作用更加凸顯，對于廣泛存在的協商民主過程中的問題，還是要穩扎穩打，一步一個腳印，從根本上、基礎上打好民主協商的底子，真正把協商民主落到實處。

四、完善基層協商民主發展的路徑選擇

農村治理涉及的內容方方面面，錯綜復雜，實現農村現代化是一個長期而艱巨的任務，在農村現代化的過程中基層協商民主制度就顯得極為重要，要推進農村治理現代化就必須發揮基層協商民主的根本性作用，基層協商民主制度化建設是協商民主的重中之重。基層協商民主的制度化就是要把相關行為主體納入制度化、規范化、程序化的框架中。基層協商民主的制度化不僅僅是關于基層協商民主的制度性設計，還包括基層協商民主制度的形成、發展和運行的一系列制度要素。隨著各地方各種形式的基層協商民主實踐探索，基層協商民主的推進呈現出明顯的區域特色，鄉村治理的績效也不斷顯現。但是，各種形態的基層協商民主實踐不同程度地出現了基層協商民主發展受阻、協商形式化、群眾參與乏力等問題，這些問題成為基層協商民主制度化發展的阻礙。

為了進一步促進基層協商民主的發展，提高鄉村治理現代化水平，筆者認為上述問題可通過發展鄉村組織、規范協商內容和提升村民協商素養等方面協同發力來解決。鄉村組織是發展協商民主的重要載體，鄉村組織能夠有效地將相同利益群體組織起來，從而更好地代表和表達群眾的利益訴求。協商內容是村民就什么問題而展開協商，如果村民僅僅圍繞一些家長里短式的問題提出自身的利益訴求，那么這些訴求并不屬于公共問題的范圍，如果就這些問題而展開協商這有悖于協商民主精神。村民協商素養是村民對于參與協商和決策的認識，在基層協商民主的過程中村民普遍存在參與協商意識不強的現象，要加強村民協商意識首先要加大對農村基層協商民主制度化的宣傳，“加強正確輿論引導，普及協商民主知識，宣傳協商民主理論和實踐，樹立協商民主建設先進典型，發揮好示范引領作用”⑤。其次就是培育村民的協商素質，增強村民協商意識并培育成協商主體，使其具備協商民主的認識素養和實踐能力，使村民真正以主人翁的心態和責任感來建言獻策，共同著力解決鄉村社會中存在的問題。

讓全體人民過上好日子，是我們黨的莊重承諾，也是我們黨的初心和奮斗目標。實施鄉村振興的目的，就是要按照抓重點難點、補短板弱板的要求，圍繞鄉村農民最關心最想解決的現實難題，一件一件的扎實辦理、辦好，把落后的村莊變成美麗的新家園。在鄉村治理中推進基層協商民主，就是要發揮村民的主力軍作用，堅持相信和依靠村民，把由村民群眾能夠解決的事交還給村民自己解決。通過開展基層協商民主，與村民群眾在溝通、協商、交流中，讓村民更容易理解和支持黨的富民政策，尋找增收致富的路子，進而實現農村治理現代化。

注釋：

①中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：外文出版社，2014.

②③習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

④中共中央文獻研究.十八大以來重要文獻選編：上[M].北京：中央文獻出版社，2014.

⑤中共中央印發.關于加強社會主義協商民主建設的意見[N].人民日報.2015-02-10（01）.

參考文獻：

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[4]趙岐山，郭建民.河北省農村基層協商民主制度化研究[J].治理現代化研究，2019，267（3）：61-65..