小產權房處置對策及長效監管機制研究

羅蕊 覃麗雙

[摘要]隨著房地產市場專項整治工作的推進，“小產權房”專項整治也在有序開展中，為有效打擊和清理整治“小產權房”開發、建設、銷售亂象，進一步鞏固房地產市場監管及市場整治成果，開展“小產權房”處置對策研究有其必要性。通過對“小產權房”成因、類型做一定探討，并提出分類解決小產權房的對策及建立長效監管機制的建議。

[關鍵詞]小產權房;對策;長效監管

[中圖分類號]F301.2[文獻標識碼]A

2007年以來，全國各大城市“小產權房”開發銷售泛濫已成為社會管理的一個突出問題，“小產權房”的產生與商品房價格飆升有著密切的關系，一直是社會普遍關注的焦點問題。建設和銷售“小產權房”，嚴重違反城鄉建設和土地管理等相關法律法規，國土資源部辦公廳、住房城鄉建設部辦公廳專門下發《關于堅決遏制違法建設、銷售“小產權房”的通知》，要求對在建、在售的“小產權房”堅決叫停，嚴肅查處;一直以來各級政府部門均在探索利用各種行政手段解決“小產權”房問題，各界學者也對“小產權房”問題給予了極大的關注，李明寬、袁翠、賈漢強等學者從法制視角對小產權房的合法化機制開展了研究，但多年來該問題一直未得到較好的解決，在新時代的背景下，進一步細化研究其形成原因，并提出相應的解決對策，有其必要性。

1 小產權房概述

1.1 小產權房的界定及分類

“小產權房”是人們在日常生活中約定俗成的稱謂，是相對于“大產權房”即完全產權而言的，目前尚無權威部門明確的概念界定。通常來說，小產權房的含義即建設在農村集體經濟組織所有的土地上，并出售給集體經濟組織以外人員的房屋，但隨著經濟社會的發展，目前已演變出違法利用國有劃撥、出讓土地開發建設并用于銷售或以租代售的房屋，如：農民三產用地、回建安置用地、未經批準改變用途用于銷售或以租代售的房屋。小產權房的開發模式為村集體組織籌資開發或者與開發商簽訂協議開發，在三產用地、集體（個人）用地及單位（企業）非住宅用地上，施工建設各種房屋，將此類房屋等同于商品房在市面上公開低價銷售。

目前，小產權房的整治對象主要分為四類：一是未取得合法建房（土地、規劃、建筑）許可在農民三產用地、農民集體（個人）用地、單位（企業）非住宅用地三種土地上建設房屋，用于銷售或以租代售的;二是已取得合法建房許可但未按許可內容在農民三產用地、農民集體（個人）用地、單位（企業）非住宅用地三種性質土地上建設房屋，用于銷售或以租代售的;三是已取得合法建房許可且按許可內容在農民三產用地、農民集體（個人）用地、單位（企業）非住宅用地三種性質土地上建設房屋，未經相關職能部門批準或未取得預售許可，用于銷售或以租代售的;四是其他違法開發和存在銷售或以租代售的情形。

1.2 小產權房的特點

1.2.1 無法取得不動產證。現行不動產相關法律、法規有嚴格要求，取得“五證”辦理不動產證的前提條件，缺一不可。小產權房均未完全取得自然資源部門、城鄉建設部門的用地、施工、預售許可等行政審批手續，所以房產無法獲得不動產產權登記，雙方之間的買賣合同無法在房屋管理部門得到備案，無法取得房屋權屬證書。目前小產權房主要通過以租賃方式銷售，而租賃日期遠超過《合同法》規定的有效日期，根據相關規定，租賃合同無效，《合同法》不能保障其權益。小產權房業主缺乏法律維權依據，無法進行買賣，即其不具有產權性質。

1.2.2 無法對外銷售。現行法律、法規和土地政策明確，在集體土地上建設的房屋僅限于集體經濟組織成員之間流轉，不能向集體經濟組織之外的人員出讓房屋;國有土地上建設的房屋須取得房屋預售許可后方可銷售，未向國家繳納土地出讓金和稅費、未經審批改變用途的房屋，法律禁止對外銷售或以租代售。

1.2.3 容易出現糾紛。小產權房多是未經審批，在無施工監理等條件下建設的房屋，質量難以保障，一旦出現問題，購房者的合法權益難以得到保障。購買小產權房無法解決戶口落地、子女就地上學等問題，容易出現糾紛。

2 小產權房產生的原因

住房是家的載體，每一個在城市居住的人都渴望有一盞屬于自己的“燈”，住有所居是每個公民的愿望，也是民生工作的目標。小產權房建設在劃撥地和集體土地上，沒有繳納城市基礎設施配套建設費、土地出讓金和稅費等，開發成本相較于正常商品房偏低;同時隨著經濟的發展，很多城市的房價一直呈直線上升趨勢，而大量的居民薪資水平的增長遠遠低于房價的增長速度，政府采取調控措施放緩了房價上漲速度，同時也在積極建設廉租住房、經濟適用房等用于緩解購房需求，但效果并不顯著，許多人出于無奈選擇購買低于市場價的小產權房。小產權房就在這種環境下不斷演化，盡管不符合規定，但卻屢禁難絕。

3 “四個一批”分類解決“小產權房”問題

為有效整治和打擊“小產權房”的開發、建設、銷售亂象，秉持“疏堵結合，以疏為主”的工作原則，分類解決“小產權房”問題，以營造行為規范、主體誠信、市場有序及監管有力的房地產市場環境。

3.1 轉正一批：補繳土地出讓金和相關稅費轉化為普通商品房

已入住或已建成，屬村集體經濟組織所有的“小產權房”，由村集體經濟組織向當地人民政府申請，經相關部門認定符合轉正條件的，由當地自然資源局參照同區位住宅用地出讓價格，確定每戶房屋的土地出讓金補繳金額，并進行公示，房屋所有權人補繳土地使用權出讓金及相關稅費，完善相關審批手續后，轉化為普通商品房，賦予與商品房同等的產權。

3.2 改租一批：成立項目公司回購后轉化為集體租賃房

對于村集體經濟組織所有、在非住宅建設用地上建設的“小產權房”，在房屋質量合格、符合有關政策條件前提下，由村集體經濟組織通過村民入股形式成立項目公司或與合作方組建項目公司（農村集體經濟組織所占股份不得低于51%），以“市場評估價”回購非本集體經濟組織成員購買的“小產權房”，再由集體經濟組織成立的項目公司把回收的“小產權房”按審批用途對外租賃經營。

3.3 整改一批：嚴肅查處違法行為，限期整改

對于在國有土地建設的，存在未經批準改變用途、違規銷售、違法建設等違法行為的“小產權房”，由當地人民政府組織各職能部門，根據實際情況，按“一地一策”的原則制定具體整改措施，限期整改。對拒不執行整改或到期整改不到位的，由城市管理綜合行政執法機關按屬地管理原則嚴肅依法查處。相關法律、法規或土地出讓合同（劃撥決定書）等有明確規定須收回國有土地的，由當地政府土地儲備機構依法組織收回。

3.4 拆除一批：維護法律權威

對于不符合各類規劃且無法調和矛盾的“小產權房”，如占用生態保護用地、永久基本農田、耕地、影響和破壞風景名勝區和文物保護等不符合各級空間規劃、村莊規劃等相關規劃的，均應強制拆除，以維護法律權威。

4 建立長效監管機制，營造良好市場環境

4.1 開展常態化巡查，杜絕新增違規

探索建立常態化巡查機制，變事后處置為事前預警和事中監察。當地政府應不定期對轄區內“小產權房”開發、建設、銷售情況進行巡查，對在建和在售的“小產權房”嚴肅查處、堅決叫停、重點監控，及時對在公共場所張貼、散發“小產權房”銷售廣告的行為進行調查處理，對頂風違法建設、銷售的“小產權房”案件要公開曝光、掛牌督辦，及時制止和杜絕各種違規行為。

4.2 設立“小產權房”查詢舉報專線，打通信息共享渠道

由當地政府設立“小產權房”問題舉報專線，鼓勵群眾對身邊疑似“小產權房”項目進行反映舉報，營造全民監督的良好氛圍。同時將“小產權房”項目清單公布在門戶網站，供社會公眾查詢。

4.3 完善住房保障制度，壓縮“小產權房”市場需求

通過進一步擴大保障性住房政策的覆蓋面、加大保障性住房的投入力度，加快建立和完善城鎮家庭住房保障體系，解決城市中低收入人群住房問題，壓縮“小產權房”市場需求。加快產權移交房使用研究，緩解需求者的住房壓力。

4.4 加強宣傳引導，營造良好的輿論氛圍

加強“小產權房”清理整治工作的宣傳力度，充分利用網絡、短信和報刊等宣傳媒體、宣傳工具，開展“小產權房”清理整治工作的具體內容和重大意義，營造濃厚的輿論氛圍。開展普法宣傳教育，向社會警示購買“小產權房”的風險，加深公眾對“小產權房”負面影響的認識，形成自覺抵制的社會氛圍。

[參考文獻]

[1] 李明寬.小產權房的合法化機制研究[J].法制博覽，2019（4）.

[2] 袁翠.小產權房的相關法律問題及解決方法[J].邢臺學院學報，2018（3）.

[3] 賈漢強.小產權房法律問題研究[D].北京：中國人民公安大學，2019（6）.