走向社會治理：社區教育實踐的歷史演繹與當代圖景

【摘 要】十九大報告提出構建“共建共治共享”現代社會治理體系，在此背景下，聚焦社區教育與社會治理主題，通過對社區教育政策發展史進行梳理和分析，考究當代社區教育與社會治理融合的機理和演繹過程，從“實踐切入”“實踐路徑”和“實踐方向”三個角度，對現代社區教育實踐特性進行剖析，以審視現代社區教育與社會治理的邏輯關系和理論內涵，呈現社區教育服務社會治理的價值。

【關鍵詞】社區教育;社會治理;政策發展史

【中圖分類號】G77? ?【文獻標識碼】A? ?【文章編號】1001-8794（2019）01-0049-05

縱觀社區教育發展史，社區教育與社會治理的融合經歷了一個較長演繹過程，社區教育在經歷了政府吸納和主導發展后，逐漸從最初“校外德育補充”的角色扮演過渡到積極參與社會治理的現代轉型。在考究這段演變蛻化的歷程時，需要用歷時性思維進行細化剖析和邏輯推演，從而展現其歷史演繹路徑。

一、社區教育與社會治理議題研究現狀

關于社區教育的研究中，圍繞社區教育與社會治理主題展開的研究相對有限。杜柳將社區教育發展置于城鎮化和社會治理創新等社會發展大背景下，指出發展社區教育有助于社會治理創新和社區管理水平提升。[1]侯懷銀、尚瑞茜基于社會治理創新背景審視社區教育發展，闡述了社區教育新發展的四點內容，并對社區教育創新發展的路徑提出了四點建議。[2]類似還可見于婁眉卿、[3]張培、[4]劉蓉、吳慧涵、[5]龐慶舉[6]等人的研究。盡管他們的研究已經意識到了這種時代背景，但是偏重于社區教育內容的闡述，對社區教育與社會治理融合的邏輯探究明顯不足。張瑾從社區發展和社區治理內涵等方面闡述了發展社區教育的必要性，并圍繞現代社會治理創新背景提出社區教育參與社區治理應該發揮的實效功能所在。[7]該研究盡管呈現出了社區教育與社會治理的關聯性，但因缺乏邏輯推演，偏重于價值提倡，從而使得研究難以深入。

當然，也有研究致力于通過國家制度設置、現實案例實踐來反思社區教育融入社會治理的趨勢。高志敏通過對教育部等七部門印發的《關于推進學習型城市建設的意見》細致解讀、推敲，基于對“廣泛開展城鄉社區教育，推動社會治理創新”的敏銳把握，指出了社區教育在現實情境下存在“缺口”以至于發展乏力、疲軟的實情，揭露出社會治理、社區治理等理念已成為社區教育“增力”源泉，從而使社區教育呈現出新的發展路徑。[8]此研究雖清晰認識到社區教育與社會治理深度融合的現實，但卻未能將社區教育與社會治理融合的現實邏輯勾勒清晰。黃健通過研究上海社區教育實踐案例，指出社區教育已在社區治理中彰顯了實效作為，具體包括社區學校成為政府與百姓對話與化解矛盾的平臺、社區教育有效促進就業與推動區域經濟發展、學習團隊建設成為居民組織化與社會化的重要載體、社區教育在踐行社會主義核心價值觀與促進社區文化建設中發揮實效和社區教育成為整合社會力量參與社區治理的有力抓手等。[9]這些案例鮮活呈現了社區教育服務社區治理的現實存在，但黃健的研究仍限于對社區教育自我領域能力增強的探討，無法脫離社區教育固有的思維局限，難以將社區教育每一項行動視為社會治理的具體呈現。對這種功能性闡述，還可見于董平[10]等人的研究。還有研究通過案例內容來闡述社區教育融入社會治理的實際，如陳鑫佳、趙師敏以上海市嘉定區江橋鎮“梅源”講壇為例，通過對該項目的考察、分析和實踐歸納，呈現出了社區教育融入社會治理的事實。[11]然而，細究其推演過程，可以理解為是以社會治理為目標，通過案例分解來有意粘連，從而使得社區教育融入社會治理的命題得以成真。程仙平從“化解社區教育發展困境之需”和“落實社區治理實踐載體之需”兩方面闡述了社區教育融入社會治理的現實訴求，并基于“人與社會”的哲學觀搭建了社區教育融入社會治理的機理分析框架，在此基礎上分析了社區教育融入社會治理的價值內容，并圍繞現實從“制度設計”“價值嬗變”和“資源整合”三方面提出了社區教育融入社會治理的操作策略。[12]然而，該研究在勾勒社區教育融入社會治理機理分析框架上所做的探索仍需進一步推敲。“人與社會”的哲學觀盡管呈現出了由人構成的社會和社會人之間的緊密關聯，但是追溯社區教育發展起源可知，社區教育在初始階段未明晰其“治理內涵”，社區教育與社會治理的融入是歷史發展過程中所呈現的價值演繹，而非社區教育一開始便已設定的行動指南。因此，對于該研究中的機理分析仍有探討空間。

二、制度演繹下的社區教育與社會治理融合

縱觀社區教育政策發展史，早期社區教育政策較為籠統，甚至沒有一項專門政策文件，只是將一些涉及社區教育的內容零散夾雜于綜合性政策之中。故此，有學者將這時期的社區教育政策狀態稱之為“粗放式”。[13]盡管在社區教育初現時期，國家在制度安排上吸納了社區教育，但這種吸納并未明確其參與社會治理的價值取向，而是視為一種服務于正式教育的補償機制——校外德育補充。

1.制度發展初期：校外德育補充的定位

根據已有的梳理和研究，[14]在20世紀80—90年代出臺的國家重大文件對“社區教育委員會”有所涉及，如1988年出臺的《中共中央關于改革和加強中小學德育工作的通知》（中發〔1988〕14號）、1993年的《中國教育改革和發展綱要》（中發〔1993〕3號）和1994年的《中共中央關于進一步加強和改進學校德育工作的若干意見》（中發〔1994〕9號）等文件，提出要建立或運用“社區教育委員會”來支持中小學校外德育。

此階段，社區教育未形成具象概念，只是以“社區教育委員會”的形式微觀呈現，對于社區教育的價值定位也較為淺顯，盡管此時社區教育被納入了國家大教育的范疇，但其扮演的角色是微弱的，僅作為正式教育補充的其中一環。故此，在社區教育發展初期，國家制度層面盡管將社區教育與“社會”銜接起來，但此時的社區教育是一種教育自我治理下的價值探索。

2.制度演繹的繼續探索：服務于終身教育體系構建

1996年，教育部發布《全國教育事業“九五”計劃和2010年發展規劃》（教計〔1996〕45號），明確提出要“積極進行社區教育試點”，而后出臺的政策加大了社區教育試點力度。1999年，國務院批轉教育部《面向21 世紀教育振興行動計劃》，提出“要開展社區教育的實驗工作，逐步建立和完善終身教育體系”。2002年，教育部印發《全國教育事業第十個五年計劃》（教發〔2001〕33號），提出要“繼續推進城市教育綜合改革，擴大社區教育試點”。

此階段，上海等發達地區率先開展了社區教育系統性建設。1992年，上海公布了《上海市社區教育工作暫行規定（草案）》，成為“改革開放以后地方頒布的第一個較全面規范社區教育工作的政府文件”。[15]

此時的社區教育基本明確了一個理想價值追求——致力于構建終身教育體系，但是這種價值定位卻顯得抽象化。此階段對于社區教育的價值認識依舊是在教育范疇下，但相較于前期將其定位為支持校外德育的實踐，此時已進行了質的跨越，開啟了現代社區教育的有序發展。

3.制度發展的具象要求：全面推進社區教育發展

2004年，我國首次頒布了發展社區教育的規范性文件——《關于推進社區教育工作的若干意見》（教職成〔2004〕16號），對全國社區教育工作的指導思想、原則、目標、主要任務、工作措施及保障作了系統闡述。這在中國社區教育發展史上具有里程碑式意義，標志著我國社區教育發展方式正式從民間自發轉由政府主導。[16]

頒布這一文件是為了落實黨的十六大報告提出的“構建終身教育體系，形成全民學習、終身學習的學習型社會的目標”精神。對此，《中共中央國務院關于進一步加強人才工作的決定》（中發〔2003〕16號）和國務院批轉教育部《2003—2007年教育振興行動計劃》（國發〔2004〕5號）對發展社區教育提出了更高要求。這些系統性推進社區教育發展的文件出臺，為社區教育全面開展、穩定式推動創造了歷史性機遇，也為社區教育的后續探索提供了政策保障和話語依據。2004年成為中國社區教育發展史上至關重要的一年，為社區教育在全國各地的普及揭開了序幕。

然而，在2004年之后的十年間，我國再未出臺過推動社區教育發展的后續性綱領性文件，僅不定時地頒布一些業務性文件，如2008 年的《教育部關于確定全國社區教育示范區的通知》（教職成函〔2008〕1號），確定了34個單位為全國社區教育示范區。

這種狀況的出現可從兩方面理解：一是社區教育的發展需要一定時間積累;二是社區教育的現實功能與價值有待于摸索彰顯。社區教育作為一種新型的社會實踐，必然要經歷較長時期發展，才能形成一種穩定性運作，繼而呈現其社會功能與價值。在此過渡階段，社區教育建設重點在打基礎、建網絡、建機制等方面，社區教育的價值難以凸顯發揮，影響著政府及社會大眾對它的認知。

在十年的發展實踐中，社區教育成果不斷積累，其功能及價值也逐步呈現，政府對于社區教育現實作為的態度及發展定位出現了新跡象。同時，伴隨著國家經濟社會結構調整和社區教育內在發展需要，社區教育轉型發展已成為時代之需。

4.制度演繹的當代展現：社區教育在社會治理中的吸納

從2014年開始，國家層面先后出臺的與社區教育相關的政策有《關于推進學習型城市建設的意見》（教職成〔2014〕10號）、《關于進一步推進社區教育發展的意見》（教職成〔2016〕4號）、《老年教育發展規劃（2016—2020年）》（國辦發〔2016〕74號）等。其中，《關于推進學習型城市建設的意見》明確提出“廣泛開展城鄉社區教育，推動社會治理創新”，該文件的問世基本明朗了社區教育實踐的具象化定位，將社區教育與社會治理融合在一起。

此階段出臺的政策行政主體范圍進一步擴大，除教育部外，還有民政部、科技部、財政部、人力資源社會保障部、文化部、體育總局、共青團中央和中國科學技術協會等部門，這意味著對社區教育的當代理解，不應僅僅局限于教育范疇來認識，更應該把它理解為是一種能夠推動社會發展、促進社會有效治理、涉及整體社會的綜合性實踐。

作為主導社區治理工作的民政部，在其牽頭出臺的文件《城鄉社區服務體系建設規劃（2016—2020年）》（民發〔2016〕191號）中，吸納了社區教育作為完善城鄉社區服務的內容，提出通過資源整合共享來優化社區教育服務能力和水平，以實現擴大城鄉社區服務有效供給目標。對于社區服務體系建設而言，社區教育的在場能夠滿足社區建設實際需求，社區教育能夠有效推動社區建設。根據社區居民的實際需求及社區存在的各類問題，開展形式多樣、內容豐富的社區教育實踐活動，實現社區居民文化素質的提升、再造和社區環境的美化、建設。同時，社區教育參與社區治理（自治）的價值和作為被闡述、挖掘和凸顯。因此，在社區需求與社區教育的現實作為雙向作用下，社區教育參與社會治理創新獲得了有利時機和有效介入途徑。

由此，當前社區教育已經不再是局限于單純教育范疇內的行動，而是被賦予了更多社會性的社會實踐，即參與社會治理創新，社區教育與社會治理的融合在制度層面得到認可和采納。

三、社區教育與社會治理融合的當代圖景

1.實踐切入：以社會問題為導向

《中國社區教育發展報告（1985—2011）》將中國社區教育研究分成三個階段，分別是啟動階段、發展階段和提升階段，相對應的時間大致是20世紀80—90年代初、20世紀90年代到21世紀初和2006年之后。前兩個階段基本圍繞社區教育自身而展開探討，如啟動階段的研究特征是“關注、研究社區教育的學者、機構較少，著作內容大都以社區教育理念、基本理論的介紹和宣傳為主”;在發展階段“不僅注重通過中國自身的發展經驗來提煉理論依據，也注重通過引入國外的經驗和成果開展比較研究……著作的研究方向緊跟黨和國家的戰略方針，逐步轉向與終身教育和學習型社會內涵有關的研究工作”。[17]即使在提升階段，社區教育研究重點有較大拓展，如注重理論與運用的結合和對“體驗式學習”的關注等，但還是無法脫離社區教育圈內的闡述，直到2012年才將治理理論引入社區教育研究，從而為社區教育實踐和研究開啟了新篇章。[18]

長期以來，無論是社區教育實踐還是社區教育研究，聚焦的核心是社區教育本身，換言之，這階段是社區教育內核增能的過程，直到完成自身增能的蛻變，社區教育的實踐能力才得以呈現。社區教育走向社會治理，最明顯的特性便是以問題為導向，通過解決區域社會（社區、街道、鄉鎮或者更大范圍的行政區域）的實際問題來實現社會（社區）治理的實效，而這恰是社區教育融入社會治理最顯在的意識導向。

社會治理是為了解決存在的社會問題，從而達到優化社會秩序的結果。社區教育融入社會治理，必然是以社會問題為導向，實現社會某種狀態的轉型，即個體或社會從一種初級結構（狀態）向高級結構（狀態）的轉變，而這便是以社會問題為導向的現代社區教育實踐的結果。

基于社會問題出發，必然要達成某種社會結果，而這種結果的價值呈現便是服務社會發展，參與社會治理。故此，實踐導向下的社區教育第二特征便是以參與（或服務）社會治理為價值定位。

2.實踐路徑：深度參與社會（社區）治理

無論是社區教育在基層社會的具體實踐，還是國家層面的制度引導，社區教育助力社會治理的事實轉向已經得到普遍印證和認知。隨著單位制逐漸解體，國家或社會治理依托的載體從先前的“單位”轉向“社區”。基于此形勢，國家層面有意識地吸納社區教育助力社區治理。當下社區教育參與社會治理的可能性得到主導社會（社區）治理工作的民政部認可，這是非社區教育主管部門第一次對社區教育非教育形態的價值認可。而作為社區教育的傳統主管部門，教育部在其牽頭制定的有關社區教育發展的政策中，直接明顯地凸顯了社區教育實現社會治理創新的價值定位。

社區教育融入社會治理，有時可以顯在地發現，有時需要跨越淺顯的表征進行邏輯理解，以緩解老年教育資源供給受困的現實。通過借力社區教育資源依托，實現普遍社會問題的解決，這同樣是社區教育融入社會治理的價值呈現。同樣，依托社區教育開展系列實踐，助力農民向市民的身份轉型，助力市民學習需求的滿足，助力書香社會（學習型城市、社會）的構建，助力地域文化的形塑等等，這些均是社區教育融入社會治理的事實呈現。

隨著社區教育的不斷深入，社區教育呈現的社會價值將會不斷拓展和延伸。這種社會性價值的繁榮呈現、社會秩序的明顯改善和社會結構的成功轉型，均蘊含著當下社區教育深度參與社會治理的價值定位，而這些價值獲得的路徑是依賴于基于問題導向深度參與社會治理而實現的，這是社區教育彰顯社會治理成效的應然路徑。

3.實踐方向：服務基層社區建設和國家戰略規劃

通過社區教育發展史可以看出，社區教育在當代延續著兩種行動邏輯。社區教育最早是由民間自發實踐，這在一些學者的研究中有具體闡述，[19]這說明在基層社會行動中，存在一套基于具體社會（社區）需要而主動開展的社區教育實踐。隨著政府主導社區教育發展，社區教育又延伸出了一套基于國家或政府部門意志的實踐機制。故此，對于前者可稱之為在下的實踐機制，對于后者可稱之為在上的實踐機制。

在下的實踐機制是基層社區基于具體需求所開展的社區教育具體實踐，如開設各類提升居民文化素養的系列課程等，其目的是為了服務社區建設。在上的實踐機制是國家或政府基于特定時期建設需要而展開的戰略性規劃，如十九大提出的鄉村振興戰略、社會治理制度創新等等。盡管這兩套機制存在相通互動之處，但是這兩者又存在差異。在上的實踐機制是一種總體性規劃，是在整體層面提出的制度實踐;而在下的實踐機制是圍繞切實所需、眼前之困而付諸行動的實踐。這兩種實踐機制存在的差異需要明晰，才能夠理解社區教育價值多元性的事實。

正因為這種差異的存在，社區教育在實踐中呈現出了方向性變化，在下的社區教育實踐方向是為了服務社區建設，而在上的社區教育實踐是為了服務于國家戰略布局。由此可以理解，一些基層社區學校的工作規劃將重點置于服務社區建設。而國家教育部印發的《職業教育與繼續教育2018年工作要點》凸顯的是建設學習型社會。因此，可基本明了當下社區教育實踐的方向性，或服務社區建設、社區發展，或助力于國家戰略布局和長遠規劃。

“以問題為導向”進行切入、以“深度參與社會治理”實現價值和以“服務社區建設和國家戰略規劃”為實踐方向，作為當前實踐導向下的社區教育顯著的三個特征，基本詮釋了當代社區教育實踐特性，這種詮釋有助于清晰理解社區教育和社會治理融合的實踐機理。這三者融合一體，共同呈現現代社區教育整體面貌，以服務社區建設或國家戰略規劃為方向，聚焦具體社會問題，深度參與解決實踐，從而呈現社區教育的社會治理價值。

四、總結與思考

社區教育融入社會治理是一個歷史性的過程，是一個特定歷史階段的產物。隨著社區教育實踐能力提升和實踐范圍拓展，社區教育與社會治理的融合已經成為時代趨勢。為此，有必要重新反思和認識當下的社區教育。實踐導向下的社區教育以社會問題為聚焦，通過服務于基層社區建設或國家層面的戰略布局，在不斷實踐中深度參與社會治理，呈現社會（社區）治理的價值內涵，為社區教育的自我發展增添新的力量。

作為僅有三十余年發展歷史的社區教育，其蛻變歷程之快、內核形塑之明顯，得益于基層社會孜孜不倦的循環往復實踐，更得益于國家主導下的統一推進。政府的吸納和主導加速了社區教育發展，為社區教育的社會服務能力提升和價值凸顯創造了不可或缺的動力。也正因為政府的主導，在當前國家層面大力構建現代社會治理體系要求下，社區教育與社會治理的融合得以有效呈現。這既為社會治理創新提供了一種路徑選擇，也為社區教育的自我發展創造了新機遇。

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