小型農田水利工程現狀及治理管護措施研究

(四川省水利科學研究院，成都，610072)

引言

配套良好的農田水利工程及設施是推動農業快速發展的前提條件，小型農田水利工程與農民的生產生活密切相關，在農業生產方面扮演著重要的角色。小型農田水利工程的主要功能是在灌溉期將水資源輸送到田間用于農田的基本灌溉，在汛期能夠及時排除田間多余水量，防止發生澇害和漬害，從而確保農業生產的正常進行，因此，小型農田水利工程的建設與改造直接關系到農業的生產、農民的生活。小型農田水利工程從工程角度來講，它是一種生產資料，具備了工程的自然屬性，除此之外，從受益對象角度來講，它還具備了一定的經濟屬性和社會屬性。正是由于小型農田水利工程自身多重屬性的疊加，使其形成了建設容易管護難的局面，在對其管護的過程中，常常出現“政府管不到、集體管不好、農民管不了”的情況。為進一步加快農村經濟發展，提高農民收入，改善農村生態環境，推進美麗鄉村的建設，需要地方政府高度重視現階段進行的小型農田水利工程建設與改造，并結合當下推行的河長制做好后期的管護工作。為此，重視現階段各小型農田水利工程的建設及改造和后期治理管護問題研究，已經成為農業經濟發展極為重要和關鍵的課題。

1 小型農田水利工程定義及其屬性分析

1.1 小型農田水利工程的定義

農田水利是為了農業生產而服務的水利事業，其基本作用是通過各種水利技術措施改造不利于農業生產發展的自然條件，從而達到合理有效利用降雨、地表水和地下水的目的；通過調整農田土壤水分條件，改善土壤肥力狀況，從而保證作物的生長以達到穩產增產的目的；通過調整區域水情，預防洪水、干旱、土壤鹽堿化等自然災害，從而保證農業生產的順利進行。農田水利工程的主要內容包括農田灌溉排水、鹽堿地改良、水土保持等水利措施。一般來說，小型農田水利工程所指的是為解決耕地灌溉和農村飲用水安全問題而修建的田間灌溉排水工程、小型灌區、小型水庫、塘壩、水井、水窖等工程[1]。這些小型農田水利工程輻射范圍很小，通常只有一個或幾個農戶，或一個村民小組，或一個村莊。相比于大中型農田水利工程，小型農田水利工程直接作用于農業生產，為農業生產服務，往往并不具備服務工業等其他產業的職能。農田水利工程可以通過改變一定的農田灌溉和生產條件，保障農業生產的穩產高產，但大中型農田水利工程還可承擔防洪抗災，水資源調運等其他社會功能，促進了整個社會的穩定發展，具有很大的外部效應[2]。與大中型農田水利工程相比，小型農田水利工程因為受益對象主要為農民，所以通常只能促進農村小范圍的社會穩定，因此，外部影響較小，這也給后期的治理帶來了難度。

1.2 小型農田水利工程的屬性

作為一種生產資料，小型農田水利工程除了具有工程的自然屬性外，還具有一定的經濟屬性與社會屬性[3]。小型農田水利工程的自然屬性體現在其規模小；由于氣候、時間、空間、人類生產活動等原因，采取到的水具有不確定性；產權擁有和使用信息不對等幾個方面。

經濟屬性是指人類的經濟活動給工程所帶來的經濟特征，如產權關系、利用方式、投入和產出特征等，這些經濟特征給予了小型農田水利工程的運行管理轉向市場化和產業化的可能性。小型農田水利工程的經濟屬性主要體現在其具備公共物品屬性，同時兼具了準公益性、區域壟斷性、產權混亂性、外部性等幾個方面[4]。其中，正是由于其具備公共物品屬性，導致了小型農田水利工程的治理陷入困境。

與經濟屬性相對應的社會屬性指的是小型農田水利工程所帶來的價值以及利益相關者(如項目提供者、農民用水戶、工程管理者)之間的關系，主要體現在其參與主體的多樣性，如工程投資者、工程建設者、農民用水戶、村集體或村委會，以及用水戶協會等合作組織、鄉鎮級以上政府等。

1.3 小型農田水利工程的作用和地位

隨著我國經濟的迅猛發展，黨和國家出臺了一系列文件加強農田水利的建設，2019年中央一號文件給農村水利等基礎設施再次提出了新要求。小型農田水利工程因其具有防洪排澇的基礎性功能，能夠在汛期加強區域的防洪排澇能力，保障人民群眾的生命與財產安全，降低工農業受汛期影響，促進社會的經濟發展；農業綜合生產能力往往取決于農田水利基礎設施的完善程度，制約農業生產的主要因素通常是干旱缺水和洪澇災害，高效的灌排設施能夠有效保障作物的生長，確保農業的增產、高產和穩產，保障糧食安全；配合國家美麗鄉村建設，現行的小型農田水利工程改造在確保其功能完整下，與以往相比，更加重視其在視覺效果上的美觀性。改造后的小型農田水利工程不僅能夠幫助農民提高農業生產所得，并且能夠給農民帶來諸如農家樂等項目的旅游性收入，這些農田水利工程改變了農村面貌、改善了人居環境、提高了農民的生活水平；加快小型農田水利工程改造，特別是高效節水灌溉工程的建設，能夠有效地提高灌溉水利用效率，降低因粗獷方式播撒農藥所帶來的農業面源污染。

2 小型農田水利工程現存的主要問題

近年來，隨著中央一號文件持續關注農田水利基礎設施的建設和改造，全國各地的小型農田水利工程設施得到了有效改善，在保障農業生產發展，提高人民生活質量，改善農村生態環境等各個方面都起到了非常大的作用。但是，由于經濟的迅猛發展，建設目標的不斷提高，各地的小型農田水利工程開始展現出諸多問題，集中在工程建設和后期管理兩大環節，具體表現在以下幾個方面：

2.1 水資源利用效率不高

滿足農業生產的灌溉需求是小型農田水利工程最主要的任務，然而許多上世紀建設的工程在建設之初，沒有經過較為系統的論證，建設較為隨意，工程不配套，工程性缺水與水資源浪費問題突出，具體表現為：各類供水工程總量不足，工程性缺水問題突出，導致農業生產仍存在“靠天收”的現象；末級渠道年代久遠且多為土渠，加之管理維護的缺乏，導致雜草叢生，過水能力下降，輸配水時間延長，渠道滲漏嚴重，從而導致渠系水利用率下降；節水灌溉設施占比低下，粗獷的灌溉方式仍然存在，尤其在我國某些水資源較為豐富的地區，仍然采用著漫灌的灌溉方式，從而導致下游地區缺水；地下水的過度開采與使用；渠系建筑物不配套，斗農兩級渠道控制閘老化失修或無控制閘，無法實現輪灌制度，致使上級渠道水位較低，灌溉效益削減。

2.2 防洪排澇能力薄弱

防洪圩堤不達標，圩堤坍塌剝落現象嚴重，尤其當圩堤跨境，聯合修復困難，工程難以達標；河道防洪標準偏低，受人類活動影響，河道淤積，雜草叢生，加之資金困難，河道疏浚不徹底，直接影響農田的引水灌溉和排澇除水；某些山區暴雨洪水災害頻發，缺乏有效的防洪預警手段。這些問題的存在往往導致在汛期雨量較大的時候，雨水不能及時的通過排水網絡排出，從而使農田發生澇災，影響農作物生長，致使糧食減產甚至絕收。

2.3 長效治理維護不足

小型農田水利工程因其內涵豐富、種類多樣、涵蓋面廣，所以在后期的管護問題上一直存在難度。在實行農村家庭聯產承包責任制以前，小型農田水利工程的管護工作一直由村組負責；1981年后，農村集體經濟組織逐漸退出了管護主體，小型農田水利工程的所有權此時雖然仍歸村集體組織所有，但其各方面產權正逐步過度給農民用水戶，特別是2002年農村稅費改革之后，農村集體經濟組織的管護職能進一步弱化，小型農田水利工程的產權問題越來越突出。對于農民用水戶來講，小型農田水利工程因其公共物品的屬性，農民不愿意承擔其后期的管護工作，習慣于以前的只管不用，吃大鍋飯，喝大鍋水。對于鄉鎮級水務站來講，水務站只負責支渠以上的農田水利工程的管護工作，缺乏對支渠以下尤其是農渠等末級渠道的治理管護，導致末級渠道沿線的小型農田水利工程老化嚴重，年久失修。近年來，雖然政府積極開展了小型農田水利工程管理體制改革，但小型農田水利工程由于其本身經濟效益低下，加上缺乏政策和資金的支持，農民缺乏參與建設和管理的積極性，運行管理和維護責任難以落實，老化失修的趨勢逐漸加快，致使骨干工程的效益得不到充分發揮，常使農作物出現受澇減產，不能實現農業的高產、穩產。

3 促進小型農田水利工程治理的探討

小型農田水利工程建設與改造符合社會需要，對推動農業產業改革，提高人民生產生活水平，改善農村生態環境，促進農村經濟可持續發展等諸多方面起著至關重要的作用，這為當下推進小型農田水利工程的建設與改造及后期的管護提供了有利的條件。在政府的宣傳下，農民能夠清楚認識到小型農田水利工程所帶來的好處，能夠積極配合政府做好管護工作，因此，歸根結底，小型農田水利工程改造與治理的主要障礙來源于資金不足、產權主體不明晰及產權問題所帶來的管理體制的混亂，然而其在技術層次方面的障礙并不顯著。因此，小型農田水利工程改造與治理不得不依賴于其產權制度的改革。

3.1 明晰產權主體，優化管理體制

小型農田水利工程因其具有公共物品屬性導致了有人用無人管的局面，農民往往從自身利益出發，不愿繳納水費而獲得水資源。尤其在我國2002年稅費改革后，此時小型農田水利工程的所有權雖然歸集體所有，但是在實質上，小型農田水利工程的所有權、經營權、使用權正逐步轉移到更小灌溉單元的農民用水戶。當設施老化失修時，許多的農民更愿意通過打井挖堰等方式來維持自身農業生產，此時集體因資金欠缺而無法及時有效治理破損的工程設施。在小型農田水利工程的改造及后期治理過程中，有必要通過產權改革來明晰產權主體，可以通過承包、租賃、拍賣、個人或集體投資等方式來確立各方權責關系。如果小型農田水利工程有明確的個人或主體進行使用、經營等活動，則可以由其使用者自行治理，如確實存在治理難度的，可由政府出資進行扶持，避免因個體維修困難投入高收益低而放棄維修治理的情況出現。

3.2 發展現代水利企業，健全監督體制

在小型農田水利工程通過承包、租賃等方式進行產權改革的過程中，政府應鼓勵并積極創造條件發展股份制或股份合作制水利企業，建立健全現代水利企業制度，推進水利現代化發展[5]。目前傳統水利企業的主要表現形式有：單業主制、合伙制及由地方政府出資的公有公司制，這些傳統水利企業的資金來源主要依靠政府投資，資金來源單一，籌資能力有限。與傳統水利企業不同的是，現代水利企業得益于企業制度(股份制和股份合作制)，因而其發展能力強，籌資金額大，籌資手段多樣。因此，政府鼓勵并創造條件發展現代水利企業，有利于小型農田水利工程的市場化運作，提高灌溉水利用效率，促進農田水利的快速發展。政府在放權給企業的同時，應當建立健全監督體制，防止企業為謀取更高的經濟效益而改變水資源的使用方式，確保水費的合理定價，保證農民用水戶農業生產的正常灌溉。

3.3 明確發展政策，建立補償機制

通過一系列的農田水利產權改革可以明晰產權主體，促進政府企業的附屬分離，但由于農田水利工程公益性較大的特點，致使農田水利在其發展的過程中出現了投資高受益小的特點。對于投資者來講，投資者在小型農田水利工程的建設改造及后期管護中，給其自身帶來的經濟效益相對有限，而更多的是源源不斷的為社會創造福利，例如：防洪、排澇、調節當地小氣候、涵養地下水等。這些福利為社會所享有，是水利投資者和水利企業通過自己的投資無償對社會的貢獻。因此，政府應制定特殊的發展政策，對水利投資者給予一定的扶持，同時建立特殊的補償機制用于補貼企業及投資者，避免出現企業和投資者因投資過高收益過低而放棄工程的后期管護，盡量使這些社會福利通過政府補償的方式轉化為企業和投資者的內部收益，從而實現水利企業和投資者經營成本的足額回收，滿足水利企業的自我發展，促進農田水利事業的可持續發展。

4 增強小型農田水利工程管護的具體措施

4.1 建立農民用水戶協會

農民用水戶協會的建立可以充分調動社會多方參與到小型農田水利工程的管護工作。用水戶協會可在每年灌溉之前舉行用水戶代表大會，集體商議并制定所轄區域的渠系管護、水費預收等工作；在灌溉期間，協會組織專門人員或隊伍對灌溉進行管理，并做好渠系巡查等工作；灌溉結束后，協會召開會議商榷本年度水費結算方案，制定節水獎補規則，用水戶集體決策并進行公示。同時，在本年度灌溉期內，對于出現問題的工程設施，用水戶協會應及時修繕。農民用水戶協會通過完善的機制可以充分調動農民的積極性，使農民真正地參與到小型水利工程的管護工作中來，包括灌溉水價的制定，使小型農田水利工程達到“有人用，有人管”的狀態。

4.2 結合河長制，明確責任個體

2016年，為克服在河道治理方面多部門職能交叉的問題，我國全面實行河長制，河長制是由黨政領導直接負責河段。在小型農田水利工程的管護中，可以河長制為基礎，通過整合資源，依托水利、交通、林業、城建、城管等相關部門，定期以農村河渠為單位進行管護。管護內容主要包括：河長所轄河渠水面清潔，無影響水環境的植物及塑料袋等生活垃圾；所轄河渠水路通暢，無阻礙水流的障礙物；所轄河渠沿線圩堤整潔，無亂堆亂建和亂填亂挖等；所轄河渠沿線閘門、泵站等水工建筑物無損壞失修現象，如有破損應及時通知相關部門進行維護修繕。

4.3 建立市鎮村三級管護模式

小型農田水利工程因其數量多、種類多樣和涵蓋面廣的特點，所以一旦發生問題，很難在第一時間開展維護修繕工作。此外，在對工程的修復過程中，資金缺乏是導致管護維修的另一大阻礙。基于以上方面，可以建立市鎮村三級管護的管理模式，以河渠為單位進行劃分，實行“市局管干渠，鄉鎮管支渠，村組管斗渠”，市局相關科室負責主要河流及干渠沿線工程的定期檢查、維修及養護工作；鄉鎮級水務站負責支渠沿線工程的管理維護與修繕工作，出現由于資金不足、技術欠缺等問題而不能及時修繕的，應在問題發生的第一時間進行上報；斗農渠等末級渠道的清障清雜工作則由其所在的村組負責，保證水流運行、渠道暢通，減少因阻水障礙物造成的水資源浪費。市鎮兩級單位應預留一定的專項經費以應對所出現的問題，爭取在問題發生的較短時間內解決問題。

5 結語

小型農田水利工程的改造建設是農業可持續發展、農業增產、農民增收的必要條件；是確保農民生活質量，改善農民生活條件的重要措施；是保護農村生態環境，實現綠色發展的重要途徑。小型農田水利工程的作用不僅體現在農業的生產發展方面，同時承擔了所在地區的防洪、排澇，并且具有調節氣候、涵養地下水等多面用途。因此，政府應高度重視現階段的小型農田水利工程建設及改造，并做好后期小型農田水利工程的管護工作，從而促進農村經濟的可持續發展，保障社會穩定。