英國體面住房計劃始末

■ 羅憶寧

一、體面住房計劃和體面住房標準的提出

準之上。英國政府的數據顯示，2001年4月1日之前，英國有43%、120萬戶的弱勢群體家庭居住在不體面的居所。

體面住房計劃是21世紀以來英國最重要的住房更新政策。英國大規模的社會住房建設主要是在20世紀中葉完成的。至20世紀末，隨著建筑老化，居住質量下降，亟待更新。作為左翼政黨，工黨在1997年上臺后就著手改善社會住房條件。在工黨政府的第一個任期內，英國政府額外投資了40多億英鎊以改善住房條件，使30萬套住房、150萬居民家庭受益。

2000年，布萊爾工黨政府的環境、運輸和區域部（the Department for Environment, Transport and the Regions，DETR）發布了住房綠皮書《質量和選擇：所有人享有體面的住房》 (Quality and Choice-A Decent Home for All )，引入了體面住房的概念。報告承諾，在2010年前將英國所有的社會住房提高到體面的水準，并估算提高到體面的水準大約需要190億英鎊。該工黨政府選擇在2001年給出這樣的承諾，既是出于社會住房質量普遍不佳急需改善的現實需求，也是出于次年議會換屆的政治考慮。

為了評價社會住房的體面與否，英國政府提出了體面住房標準 （Decent Home Standards）。在2001年7月發布的《體面住房指南：定義和實施辦法指導》（A Decent Home - the Definition and Guidance for Measurement）中，對體面住房標準進行了專門的定義，它包括4方面內容：（1）必須符合當前法定的最低住房標準。（2） 必須得到合理的維修。（3）必須有合理的現代化設施和服務。（4）必須提供合適的熱舒適度。

最初，體面住房標準只是針對地方政府和住房協會這樣的注冊社會住房房東（Registered Social Landlord）所管理的社會租賃住房。但時任副首相的John Prescott在2002年的擴展備忘錄（Spending Review 2002）中，宣布將該標準的適用范圍擴展到私人租賃市場中弱勢群體的住房，其目標是在2010年前將70%弱勢群體居住的住房提高到體面住房標

二、布萊爾工黨政府：體面住房計劃的開始（2001年～2007年）

2001年，工黨在大選中延續了1997年大選的全面勝利，贏得了641個議席中的413個，布萊爾成功連任，大刀闊斧地推進改革。地方當局被要求制定時間表，根據體面住房標準進行評估，對住房進行維修或重建。

（一）中央政府的財政支持

體面住房計劃主要是依靠公共資金，特別是中央政府撥款來推動，而非私人市場融資。根據工黨的承諾，中央政府將在2001～2010年的十年間撥款190億英鎊推進住房體面計劃。

英國中央政府向社會住房提供財政支持的撥款有兩種類型：

①體面住房計劃專項補缺資金（Gap-Funding Provided Specifically for Decent Homes）。地方政府必須在轉讓、ALMO或PFI中選擇一項才有可能獲得該項撥款。

②維修資金補助。例如在住房收入賬戶補貼系統中的重要維修補助（Major Repairs Allowance），或是區域住房資金袋（Regional Housing Pot）。地方政府不單單可以將這筆經費用于體面住房計劃，也可以用于別的維修項目。

（二）地方政府融資的三種方式

中央政府的撥款，不足以覆蓋住房更新巨大的成本開支，還需要地方政府籌款。為此，英國政府在2000年的住房綠皮書中，就向地方政府提供了三種實施方式：一是轉讓（transfers），這一般是通過大規模自愿轉移（Large Scale Voluntary Transfer，LSVT）實現的。二是近距離管理組織（Arms Length Management Organisation，ALMO）。三是通過私人主動融資（Private Finance Initiative, PFI）。如果地方政府不選擇其中一種方式，則無法獲得體面住房計劃的撥款，必須依靠自身撥款達到體面住房標準。對于大多數地方政府而言，自持社會住房并完全依靠自身力量完成翻新改造在財政上是不可行的,絕大部分地方政府必須在其他三種方式中選擇一種。

1.大規模自愿轉移（LSVT）

LSVT在撒切爾夫人執政的80年代就已經出現，是一種住房私有化的方式。地方政府將其所有的社會住房產權轉移給注冊社會房東，然后由它們運用貸款或自有資金對住房進行維修。所謂注冊社會房東，指的是經租戶服務管理局批準和監管的非營利性社會住房供應商，大多數都是住房協會。

2.近距離管理組織（ALMO）

根據住房和社區管理局（HCA）的定義，近距離管理組織是一家由地方政府設立的非營利公司，其目標是管理住房和提升部分或全部存量住房的品質。ALMO受到了英國中央政府的大力支持和地方政府的歡迎。其主要優勢在于：可以剝離政府的非核心職能；設立ALMO可以繞過對于政府財政支出的限制，快速推進體面住房計劃；在審計中獲得2星以上的ALMO可以獲得中央體面住房計劃撥款，減輕地方政府壓力；ALMO不涉及產權的轉讓，對于反對社會住房私有化的租戶而言也較為容易接受。

3.私人主動融資（PFI）

PFI是英國最主要的PPP模式，被廣泛運用于公共項目領域。區別于傳統的公共項目中承包商的被動式參與，在PFI項目中私營機構組成的聯營體積極主動參與項目的全過程，包括融資，設計，建造和后期運營管理等。PFI在1998年被引進到住房領域。在體面住房計劃中，地方政府與私人機構簽訂PFI合約，將住房管理和維修工作外包。當項目需要資金量相對較大，無法適用LSVT 和ALMO時就會采用PFI。中央政府主要承擔PFI項目的建設成本和融資成本，而地方政府從每年的收益中拿出一部分來支付運營成本。地方政府需向DCLG 和HCA申報PFI項目，申報批準后，地方政府要負責項目的招投標，項目開始后還要負責管理合同，并且按單位價格支付每年的費用給PFI聯營體。

（三）機構改組：社區與地方政府部、住房和社區管理局的由來

體面住房計劃的推進過程中，英國的住房管理機構也進行了一系列改組。

社區與地方政府部(Communities and Local Government Department，CLGD)最初成立于2001年，屬John Prescott領導的副首相辦公室（Office of the Deputy Prime Minister，ODPM）的分支機構。2002年5月，副首相辦公室吸收了已停止運作的運輸、地方政府與區域部中的部分職能，也承接了體面住房計劃的工作。2006年5月內閣改組期間，該部門被重新命名為社區與地方政府部（CLGD），承襲了ODPM的權責，由Ruth Kelly擔任首任大臣。

2007年1月，Ruth Kelly宣布計劃將房屋公司（Housing Corporation）、英國合作伙伴（English Partnerships）的投資職能和社區與地方政府部的一部分進行整合，組成一家全新的住房和更新機構。此后，社區與地方政府部（CLGD）決定拆分房屋公司，其監管職能由租戶服務管理局（Tenant Services Authority，TSA）接管，投資職能由住房和社區管理局（Homes and Communities Agency，HCA）接管。兩者均于2008年12月1日開始運作。

住房和社區管理局因具有有投資職能，既負責體面住房計劃的資金分配，又要負責可負擔住房的建設（根據1990年城鎮規劃法S106條款），擁有較大權限。需要注意的是，住房和社區管理局只負責除倫敦以外地區的體面住房計劃運作，倫敦地區的體面住房計劃是由大倫敦市政府（the Greater London Authority，GLA）負責的。

（四）2004年《住房法》和體面住房標準的更新

根據2004年《住房法》的要求，英國2006年在《體面住房：實施的定義和指導》（A Decent Home: Definition and guidance for implementation）中，引入了住房健康和安全評級系統（The Housing Health and Safety Rating System，HHSRS），該系統適用于英格蘭和威爾士地區租賃或自有的各類住宅。

表1 英國住房健康和安全評級系統（HHSRS）

HHSRS是一種基于風險的評估工具，由環境監控官員（Environmental Health Officers ，EHOs)對健康和安全具有潛在危害的4大類型29種風險進行評估。每種危害被將被單獨評估，使用風險評分并根據評分進行風險分類，將長期暴露的風險與可能產生直接后果的危害進行比較。其中，第1類是最嚴重的風險，可能造成嚴重傷害或死亡；其他風險則歸為第2類。

更新后的體面住房標準，除了以HHSRS來評價第一條“必須符合當前法定的最低住房標準”外,還改進了第四條熱舒適度的具體規定。具體內容如下表：

表2 2006年版體面住房標準

根據2006年英國住房調查數據，全國有35%的住房未能達到新的標準。其中，46.8%的私人租賃住房未能達標，34.6%的自有住房未能達標，29%的社會租賃住房未能達標。

表3 體面住房標準更新前后的不體面住房數量和占比

三、布朗工黨政府：體面住房計劃的推進（2007年～2010年）

2005年，新一屆的英國議會選舉中，工黨贏得了646議席中的355個，布萊爾開啟了第三個首相任期，但其個人聲望因伊拉克戰爭受到黨內黨外的廣泛質疑。2007年夏，布萊爾卸任，其最重要的合作伙伴、財政大臣戈登·布朗接任工黨黨首和首相。盡管受到2008年金融危機影響，工黨政府仍按計劃推進著體面住房計劃。

（一）新的住房綠皮書

2007年，英國發布了新的住房綠皮書《面向未來的住房：更加可負擔，更加可持續》（Homes for the future: more affordable, more sustainable），提出了新一屆政府的兩個主要住房目標：第一，承諾擴大住房供給，計劃每年新建24萬套住房。第二，重申了2010年95%的社會住房達到體面住房標準的承諾。盡管95%的達標率目標內容沒有變化的，但目標的地位比之前降低了，在2007年前，是公共服務目標（Public Service Agreement）；2007年后，降低為部門戰略目標（Departmental Strategic Objective）。

（二）對社會住房的影響

根據英國主計長兼審計長（C＆AG）的報告，社會租賃住房的房東在2001年到2011年間，共花費約373.9億英鎊將住宅升級為符合體面住房標準的住房。如前所述，373.9億英鎊中有220億來自中央政府撥款，中央政府通過體面住房計劃專項補缺資金發放了190億，通過維修資金補助發放了30億。

表4 社會住房業主在2001～2011年期間體面住房計劃的開支單位：億英鎊

為了通過LSVT、ALMO、PFI三種形式推進體面住房計劃，社會住房經歷了一輪大規模的所有權和管理權轉移。截止到2008年12月，在354個地方政府中，只有112個地方政府完全保留了社會住房的所有權和管理權；170個將所有住房所有權轉移給住房協會，6個正計劃這么做；66個地方政府設立了ALMO，轉移其管理權，其中15個除了成立ALMO外，還將部分社會住房的產權轉移給了一個或多個住房協會。

1.大規模自愿轉移（LSVT）

體面住房計劃是21世紀以來推動LSVT的重要動力之一。地方政府擁有的住宅存量從2001年的281萬套下降至2012年的169萬套，部分是由于購買權（right to buy），部分是由于LSVT。據衛報估算，產權轉讓為地方政府約帶來了140億的現金用以修繕存量住房。

2.近距離管理組織（ALMO）

ALMO是在體面住房計劃中運用最廣泛的模式。按照規定，在審計中獲得2星以上的ALMO可以獲得中央財政的體面住房計劃撥款。2009年底，共有30家ALMO獲得了2星的評價，另有20家獲得了3星的評價，這一比例與住房協會獲得2、3星評價的比例相當。ALMO的數量在2010年達到頂峰，有70家ALMO代表66個地方政府，管理著近百萬套社會住房，約占地方政府管理社會住房數量的二分之一。

為了推進體面住房計劃，ALMO的模式受到了英國政府的大力支持。截止到2009年，ALMO大約籌集了46億英鎊，改造翻新了25萬套住房。但從結果看，ALMO的資金使用效率并不高。根據社區和地方政府部的數據，同樣改造一套住房，ALMO需要花費10000英鎊，而地方政府只需花費6000英鎊。有關報告指出，在考慮了ALMO管理的住房比地方政府的住房條件更差、租戶要求以更高的標準翻新等因素后，仍不能對ALMO的過高開支進行合理解釋。

3.私人主動融資（PFI）

PFI項目由住房和社區管理局統一管理。截止到2010年，英國中央政府已經推出了五輪PFI項目，通過PFI投資了43億英鎊，大約50個項目通過審核，25個項目已經簽訂了協議，預計將提供2.8萬套住房。通過PFI模式進行的改造項目并不成功。據統計，PFI項目在前期的招投標階段耗時過多，平均延時兩年才進入簽約階段；PFI項目平均34～75個月的采購周期遠超其他類型耗時；在已經簽約的25個項目中，21個項目成本超過第一次估算價格，并且有12個項目的價格超過100%。

（三）對私有產權住房的影響

對于私有產權住房而言，中央政府提出了提高住房品質的要求，卻沒有給予專項的資金支持。地方政府需要想方設法通過各種方式籌集資金。例如，羅奇代爾的地方政府，通過社區新協議（New Deals for Communities）、鄰里更新基金（Neighborhood Renewal Funds）、殘疾設施補助（Disabled Facilities Grant）、私人主動融資（PFI）等多種渠道籌措資金，將區域內私人產權住房的達標率從2003年的30%提高到2007年的50%。

總體而言，私人產權的住房在體面住房計劃中的沒有獲得專項撥款，能夠獲得的補助資金少得可憐，品質提升比較有限。社區與地方政府部的主管Richard McCarthy在接受質詢時說：“我們認為大約有12億英鎊的撥款在2001～2011年間通過地方政府以補助和貸款的形式，資助了私人住房的改造。”而英國建筑研究院(Building Research Establishment)指出，至少需要176億英鎊的投入，才能使100%的私人產權住房達到體面住房標準。

（四）未能按時完成的體面住房目標

2010年3月，英國下議院公共賬戶委員會發布的報告稱，工黨政府基本兌現了2001年的承諾，中央政府通過體面住房計劃專項補缺資金提供了190億英鎊的資金，通過維修資金補助發放了30億英鎊，兩者合計達220億英鎊。副首相辦公室的報告稱，至2010年，各級政府對體面住房計劃的資金補助合計達400億英鎊，其中社會住房得到約380億英鎊，私人產權住房則獲得了約20億英鎊。

在如此巨大的投入下，工黨政府仍未能按期完成體面住房計劃的目標。在2010年年初，社區和地方政府部宣布92%由地方政府所有的社會住房將在年底達到體面住房標準。普遍認為政府夸大了政績，如據英國建筑研究院估算，只有70～80%的社會住房達到了標準。

四、卡梅倫保守黨政府：體面住房計劃的放緩（2010年～2016年）

2010年5月的英國議會大選中，保守黨獲得291個席位，執政黨工黨獲251席，自民黨獲52席位。英國迎來1974年以來首個無多數議會。經過艱難談判，保守黨和自民黨決定聯合執政，右翼的聯合政府使體面住房計劃的步伐放緩了。

（一）大幅削減的經費

根據政治承諾，聯合政府在2010～2015年間將繼續推進體面住房計劃。截至2011年初，共有21.7萬套社會租賃住房沒有達標，尚需要進行升級改造。為此，2010～2015年度，英國中央政府對體面住房計劃撥款16億英鎊；在2015～2016年度提供1.6億英鎊。在倫敦以外的地區，該計劃由住房和社區管理局（HCA）主導，有7.74億英鎊撥付給了31個地方政府，用于維修8萬間住房。大倫敦市政府得到了8.2億英鎊的撥款。

在聯合政府下，體面住房計劃的進程放緩了。例如，2009年英國政府推出了第六輪的PFI項目，計劃批準17億英鎊的資金，超過28個地方政府參與項目競爭。但大選后產生的聯合政府決定削減開支，第六輪項目被臨時叫停。ALMO也同樣受到了影響，議員Joan Ruddock 在2010年11月的議會質詢時說：“Lewisham Homes是我選區的一家ALMO，工黨政府曾承諾他們獲得2星評級就能獲得1.53億英鎊體面住房的撥款。它在7月成功獲得了2星評級，但保守黨政府卻撤回了撥款承諾。現在Lewisham Homes的租戶因為不能像其他租戶一樣享受到體面住房而感到極度的憤怒、挫敗和痛苦。”

（二）機構改組：租戶服務管理局（TSA）和住房與社區管理局（HCA）的合并

隨著體面住房計劃的萎縮，分別主管體面住房計劃機構和資金的租戶服務管理局（TSA）和住房與社區管理局（HCA）也面臨了業務萎縮，先后被列入正在考慮關閉的機構名單。最終，新上任的保守黨住房大臣Shapps決定將TSA并入HCA。此后，住房與社區管理局（HCA）的職責就既包括了住房投資，也包括了住房監管。

五、特蕾莎·梅保守黨政府：體面住房計劃的尾聲（2016年至今）

2015年的大選中，保守黨較為意外地以微弱的優勢贏得了絕對多數，即獲得了650個議席中的330席位，得以單獨組閣。為了兌現大選中的承諾，卡梅倫于次年進行了脫歐公投。在脫歐公投通過后，卡梅倫黯然辭職，特蕾莎·梅接任保守黨黨首和首相。

2017年年初，新發布的英國住房白皮書的重點著眼于擴大住房供給和提高住房可支付性。其中，未對體面住房計劃做出任何新的規劃和承諾，該計劃在中央層面的資助已經停止。中央層面的資助已經停止，地方政府無法通過ALMO獲得更多的經費撥款，在體面住房計劃中最受地方政府追捧的ALMO也隨之衰落。在合約期滿后，地方政府收回了大量的社會住房管理權。截止到2018年10月，全國尚存32家ALMO，管理著約44萬套住房，約占地方政府所擁有社會住房的28%。盡管中央停止了資助，地方政府依舊有提升治下社會住房品質的責任，因此在地方層面，提升住房質量的項目仍在進行。

體面住房計劃進入收尾階段，住房管理機構也迎來了新一輪改革。住房與社區管理局（HCA）的職能于2018年被英格蘭家園（Homes England）取代。英格蘭家園（Homes England）是一個由住房、社區和地方政府部資助的非部門型組織，負責增加土地供應，促進住房建設，吸引私人投資，發展改善社區。

執政黨保守黨對于體面住房計劃不甚熱心的同時，在野黨工黨提出了“體面住房是每個人的權利（A Decent Home is a Right Owed To All）”的口號，在2018年4月發布的住房綠皮書中，提出了2.0版本的體面住房計劃（Decent Homes 2 programme），主要做法是：更新體面住房標準，新的標準應首先關注消防安全。有鑒于脫歐帶來的不明朗局勢和科爾賓治下工黨節節攀升的支持率，未來工黨執政后重新開啟體面住房計劃也是極有可能的。

六、體面住房計劃的評價

（一）直接提升了社會住房質量

根據英國住房調查，在2006年新版的體面住房標準下，社會租賃中的不體面住房占比，從2006年的28.8%降低到2016年的12.6%。單就體面住房標準而言，社會租賃住房的質量遠高于私人租賃市場和自有住房，私人租賃市場和自有住房2016年的不達標率分別為26.8%和19.7%。特別是地方政府所擁有的社會住房，不達標率在10年間降低了一半。

總體而言，體面住房計劃的實施，除了大幅提高了社會住房的居住質量，還對私人租賃市場、自有住房的居住質量具有帶動作用。英國住房總體的不體面比例，從2006年的34.9%，770萬套住房不達標，降低到2016年的19.9%，470萬套住房不達標。下議院公共賬戶委員會報告數據顯示，體面住房計劃為英國家庭帶來了81萬個新的廚房，61萬個新的衛生間，114萬套新的中央取暖設備。

按權屬分類的不體面住房占比（2006年標準)

（二）間接降低了社會福利支出

體面住房計劃對于弱勢群體的意義重大，居住于社會住房的往往是社會最底層的低收入群體，許多進行更新升級的住房都位于最貧困的地區，通過升級或是重建，居民的生活品質得到了提升，街道的風貌得到了改善，舊的社區注入了新的活力，也擁有了更多的就業機會。

居住條件的改善，還間接降低了社會的整體福利支出。根據英國建筑研究院的報告，惡劣的住房條件造成的健康損害，每年會給國家醫療服務系統(NHS)帶來6億英鎊的開支，而在體面住房計劃在2001年到2010年執行期間，通過降低事故和疾病發生率，為NHS節省了3.92億英鎊醫療成本。如住房能維持在該標準，每年可節省0.71億英鎊的醫療開支。

（三）工黨政府時期：預算不足，ALMO未達預期

根據2001年的測算，體面住房計劃共需要190億英鎊的中央財政支持。而隨著計劃的推進，通貨膨脹、成本上升，這一數額遠不足以覆蓋所有的社會住房，更不用說私人住房了。最終，2001～2011年中央和地方政府在體面住房計劃上的總開支達到了400億英鎊。

為了推進體面住房計劃而提出的ALMO模式，沒有達到快速推進體面住房計劃、給予租戶更大自治權、提高資金運作效率的預期效果。由于不涉及產權轉移，與住房協會相比，ALMO的自主性受到了很大的限制，撥款依賴地方政府，缺乏靈活性，租戶自主權更無從談起；與地方政府相比，ALMO沒有免稅地位，成員薪資較低，專業性有限。為了謀求生存空間，至2014年，已有半數的ALMO進行多元化經營，提供諸如住房管理、維修、燃氣等盈利性服務。

（四）保守黨政府時期：資金短缺，監管失靈，品質提升有限

自2010年保守黨執政以來，體面住房計劃的資金投入大幅降低，社會住房中體面住房的不達標率在7年間只降低了7.3%，不能不說是一種失敗。至2016年，英國仍有19.9%、470萬套住房不達標。尤其是2017年6月發生在倫敦格倫費爾塔樓(Grenfell Tower)的大火，造成至少80人死亡，其火勢快速擴散的重要原因，就是在翻新改造期間，承包商為了以較低的成本達到體面住房標準，選用了極其易燃的外立面材料。

（五）住房私有化的再思考

自撒切爾夫人時期起，無論是保守黨還是工黨實際上都在推動住房私有化的政策，一方面鼓勵私人業主購買社會住房，另一方面鼓勵將住房產權轉讓給住房協會等非營利性組織。40年來，社會住房數量和占比已經大幅下降。其背后的邏輯動因是：一是將社會住房從資產負債表中移除，減輕地方政府的財政負擔，改善財政狀況。二是地方政府的住房管理水平和效率不高。三是地方政府不再承擔住房管理的職能后，能夠專注于核心使命。

從運營效率和運營成本上來說，住房私有化不但提高了運營效率，而且為提高住房居住質量提供了必要的維修資金。但隨著大規模的住房私有化進程，社會住房的存量減少了，弱勢群體不得不在輪候名單上等待數月乃至數年之久。住房協會規模擴大了，但也逐漸失去了其非營利的核心屬性。特別是管理著數萬套住房的大型住房協會，雇傭了更多的全職人員，越來越強調運營效率，越來越講究盈虧平衡，越來越像企業。如何在社會住房的運營效率和公共物品屬性間尋找到平衡點，是各國都要面臨的難題。

住房保障是一個動態而長期的問題。第一，建筑的更新是動態的。必須對建筑物進行全生命周期的管理，在建設房屋之初就要對建筑更新維護進行合理安排。第二，住房保障的需求是動態的，中低收入群體的住房需求和中低收入群體本身是動態變化的，想要通過一次性大規模的保障型住房建設畢其功于一役是不現實的。解決中低收入群體的住房問題，提高弱勢群體的住房質量，需要持續的財政投入，并且根據現實需求不斷調整公共產品的供給數量和質量。健康、安全、便捷的住房服務，能夠降低社會的醫療和安全支出，降低工作者的通勤時間成本，提升社會的幸福指數。