當前動物衛生監督執法難題破解分析

李滿兵

當前動物衛生監督執法難題破解分析

李滿兵

（安徽省霍邱縣動物衛生監督所 237400）

在黨和國家的大力關注和支持下，動物衛生監督執法工作經歷了從無到有、由弱到強的發展歷程，在配套體系建設、機構人員配置、制度完善等方面都取得了較大發展，在維護養殖業安全、動物源食品安全、推動畜牧業健康發展等方面發揮了積極作用。但也應看到，當前動物衛生監督執法工作中還存在著執法體系不健全、執法環境不和諧、執法力度不強勁、執法水平有待提高等難題。

近幾年，隨著以《中華人民共和國動物防疫法》(以下簡稱《動物防疫法》)為綱領的配套動物衛生監督法規、規章的相繼出臺，作為《動物防疫法》授權執法機構—動物衛生監督機構的執法工作日益繁重，其在促進養殖業發展，保護人體健康，維護公共衛生安全等方面的作用也日顯重要。筆者從2004年開始從事動物衛生監督執法工作，現將在工作中遇到的難題及其破解思路作簡要闡述，與同行共商。

1 動物衛生監督執法主要問題

1.1 監督執法體系機制不健全

1.1.1 動物衛生監督執法機制不健全 （1）據了解，當前正處于獸醫行政體制改革期，一部分動物衛生監督組織沒有建立完善制度體系，動物衛生監督機構不具備獨立法人資格，沒有建立獨立銀行賬戶，也存在未取得執法主體資格的問題，甚至一部分縣并沒有專門設立動物衛生監督機構，各地從事動物衛生監督執法的工作機構名稱各異。（2）動物衛生監督機構承擔較多繁雜事務，工作職責不清，降低了監督執法工作的有效性和權威性。

1.1.2 技術規范、標準出臺滯后 《動物防疫法》配套法規、實施辦法以及相關司法解釋、技術規范、標準方法的制定等相對滯后。盡管近幾年國家、部委在動物衛生監督方面，先后出臺了20多部配套規章、40多部規范性文件、20多項疫病防治技術規范、122項動物防疫國家標準、98項行業標準，但仍難以滿足新形勢下動物衛生監督執法工作需要。如2016年，筆者在查處一起向生豬注藥注水再屠宰銷售的案件中，犯罪嫌疑人利用鹽酸異丙嗪和腎上腺素兩種藥物合用機理來向生豬注藥后再注水，以達到保水、增重的目的。通過該方式注水后，檢測胴體水份并不超標。此案犯罪嫌疑人使用的腎上腺素不僅未被列入農業部禁用藥物品種目錄，也沒有相應檢測標準，導致該案件曾一度陷入難以執法結案的狀況，后通過專家針對專案出具意見的方式，歷時兩年多方才結案，這就充分暴露出上層配套技術規范、標準方法的出臺相對滯后。

1.2 執法環境不和諧

1.2.1 領導部門重視度不高 當前，大部分縣級動物衛生監督機構都是縣畜牧獸醫局的二級機構，隸屬于縣畜牧獸醫局，加之動物衛生監督執法又相對單一，往往得不到當地縣政府在人、財、物方面的全力支持。

1.2.2 部門間聯動機制不全 違法行為往往涉及多個領域或部門，這要求多個部門配合聯動，動物衛生監督執法也不例外。近幾年，農業農村部門雖然先后與多個部門聯合下發了聯動機制文件，國務院也下發《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》等文件，但在實際執法過程中，較難有效執行，筆者曾辦理過一起行政涉嫌犯罪案件，先后移交4次方才成功，足見聯動之難。

1.2.3 相對人法律意識不強 （1）受傳統農業經營思想的影響，部分相對人不能主動學習動物衛生監督法律法規，存在不懂法、不學法、不用法的現狀。（2）相對人對違法后果的認識不足，如有的相對人認為：賣豬不申報檢疫不違法、收購病死動物沒有多大危害等。

1.3 行政執法力度不強勁

動物衛生監督執法力度關鍵在于執法人員的主觀工作態度，而工作態度又受以下兩個因素的影響：（1）安全因素：參與執法，就注定要與違法分子作斗爭，斗爭的結果就要讓違法分子的財產或人身等受到制裁。通常，違法分子不認為這是他罪有應得，而會將這一怨氣計在執法人員的賬上，并伺機采取不同的方式進行報復。筆者在執法過程中，就曾經受到過兩起違法分子的威脅、恐嚇。許多執法的同行都說：執法是一件得罪人的事，制裁別人的同時，自身也可能會受傷。（2）晉升因素：據了解，當前80%以上的動物衛生監督執法人員屬事業編制，晉升職稱是大家進取和發展的主要動力，可這一動力又存在不公平因素。以筆者所在單位為例：單位里共有8人，其中技術干部5人，工人3人。按當前人事部門規定，其崗位設定：正高職稱1人、副高職稱2人、中級職稱3人、初級職稱2人。目前，2位多年前已經取得副高的同事，因未申報正高，所以仍占著單位副高的崗位，從而導致3位已經具備晉升副高的同志，因沒有崗位而無法正常晉升，更主要的是幾位同志的年齡差距不大。這樣以來，本可繼續晉升的同志直到退休都沒有機會晉升了，從而影響了部分同志的執法動力。

1.4 監督執法水平有待提升

從事動物衛生監督執法的一般都是非法律專業的獸醫技術干部，所以動物衛生監督執法對他們來說是件新事物。近幾年，國家先后出臺了多部與動物衛生監督執法相關的配套法規、規章和交叉的法律、法規。許多執法者因學習積極性不高，所以表現在執法過程中就是有點力不從心。

2 動物衛生監督執法工作中的難題破解思路

2.1 響應農業綜合執法改革工作，積極爭奪“話語權”

規范農業綜合執法改革程序，加快農業綜合執法改革步伐，讓動物衛生監督執法的陣地更強大、堡壘更堅固。根據2018年11月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》精神，建議將動物衛生監督機構按《指導意見》中的“加法減法”原則及時、規范地劃入農業農村綜合執法機構，徹底理順各地動物衛生監督執法主體不統一、不規范難題，并積極在改革中，同主管、編辦等有關部門做好溝通，積極爭奪優勢資源。

2.2 加快執法配套法規體系建設與完善

與動物衛生監督執法相關、交叉的司法規定、解釋的出臺，標準、方法的制定，禁用目錄、清單的公布要緊跟犯罪形勢的變化，及時出臺、制定、公布。讓基層執法人員在執法過程中有章可循。

2.3 強化動物衛生監督法律法規的執行力度

按照“誰執法，誰普法”的原則，全面深入地開展動物衛生監督法律法規宣傳工作，讓政府、部門、相對人、群眾知曉動物衛生監督法律法規，讓動物衛生監督法律法規深入人心，營造人人支持、人人參與動物衛生監督執法的良好社會氛圍；加大對動物衛生監督違法行為的打擊力度，提高動物衛生監督違法案件的曝光頻率，讓違法行為無處遁形，使管理相對人心中有法、時刻敬法。

2.4 激發執法人員內在工作動力

建議開展動物衛生監督異地執法活動，解決執法人員對自身或家庭安全的后顧之憂；打破職稱晉升壁壘，讓所有人有平等晉升機會，讓積極努力的同志有成就感、獲得感。著名的馬斯洛需求層次理論把人的需求依次由低層級到較高層級排列分為：生理需求、安全需求、愛和歸屬感、尊重和自我實現五類。開展異地執法活動可以解決執法人員的安全需求，打破職稱晉升壁壘可以解決執法人員的尊重需求。只有這樣，才能激發基層執法人員的內在動力，使之義無反顧、全身心地投入到動物衛生監督執法工作中。

2.5 加大執法培訓力度，培養執法骨干力量

動物衛生監督執法工作更需要的是執法精英，只要執法人員能夠將違法證據收集完整、將處罰決定正確作出，最難的執行可申請人民法院強制執行，根本不需要開展人海執法，也不用擔心處罰決定執行不掉問題。所以，加大對執法人員執法培訓力度，不斷提高執法人員的執法能力才是當務之急。

（2019–06–28）

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