我國先行地區“放管服”改革演進邏輯

(南京工業大學法學院 江蘇 南京 211800)

一、引言

“放管服”源起于對計劃經濟時代的全能型政府角色的揚棄。受新公共管理、新公共服務和互聯網、大數據等理論和現實因素的影響，以服務、效率和責任等為主要目標的政府機構的改革在中國大地上悄然興起。由于下放權力的改革顯著降低了政府運行成本，改進了服務質量、提升了民眾滿意度，很快它就從一個地區向全中國蔓延，形成了全國范圍的“放管服改革潮流”。然而，實踐中“放管服改革”失敗的案例不斷涌現，以至政府不得不進行權力下放-上交的“怪圈”，與實踐相對應，關于“放管服改革”的研究也受到國內學界的青睞和熱捧，學者們從不同的研究視角、不同的研究方法對其進行了較為全面的深入研究。筆者2019年7月在中國知網以“放管服”、“權力下放”、“優化營商環境”為主題進行檢索，剔除了工程類、工商管理類等與本研究無關的研究以及2017年以前的研究，選取有代表的文獻108篇.

縱觀這些文獻研究，我們發現近20年來，我國學界對“放管服”服務的研究主要在2016年以后，研究主題從初期對簡政放權的界定、政務服務功能的詮釋，逐漸向監管領域的改革并和放與服結合研究進行探索。這些研究內容的變化說明，“放管服”研究逐漸深入，從“放管服”的本質、價值問題向操作性技術問題、實質性路徑問題，以及深層次哲學問題轉變。當我們將“放管服”的研究脈絡和理論與實踐相結合起來觀察，不難發現“放管服”改革的內容就是以各種理論的概念界定為基礎，一定程度上展現了公共行政學所推崇的核心觀點和價值思想。

目前，在全國范圍內大行其道的“放管服”其實并非突降“產品”，它的萌生甚至比市場經濟體制等還要早，新中國成立后我國政府部門先后進行了7次機構改革，雖未行“放管服”改革之名，但其進行的實質就是轉變政府職能，優化政府服務。“放管服”首次出現是在2014年政府工作報告中指明要進一步簡政放權，2016年政府工作報告內容變為“推動簡政放權、放管結合、優化服務改革的縱深發展，這是首次完整表述“放管服”改革的思想。之后每年兩會政府工作報告，十九大報告、十九屆三、四中全會公報都涉及“放管服”改革的內容。

二、“放管服”研究的發展完善

學術研究從研究內容上分為理論研究、現實研究，理論研究指能對多邊關系、跨部門關系、集權弱化、邊界重要性的消減、體制分散化進行解釋的一套理論工具，將多學科研究各種思想觀點納入整體框架進而覆蓋政府行動的全領域，對公共部門進行改革，重構公共服務的提供方式；現實研究主要根據案例針對某地區或者某一領域的具體問題進行探討，從而提出針對性的建議。本文以期通過對現有文獻的梳理，理順“放管服”改革的整體架構，為未來的研究提供可借鑒的思路。

(一)理論層面的“放管服”改革的研究

當前學術界對于“放管服”改革制度層面的研究主要從緣起背景、主要內容、存在問題等方面展開，整體性政府理論強調政府在治理過程中的動態性，進而重構新型政務服務邏輯架構，同時整體性治理注重各部門、各主體之間的協作，通過打破部門壁壘，以降低成本、提高效率；“放管服”改革強調在簡政放權、放管結合、優化服務，在實踐操作中的政府購買服務、“最多跑一次改革”、“雙隨機一公開”、績效評估等都強調多元主體合作參與。新公共管理理論中的用企業家精神重塑政府以及新公共服務理論中的公共利益是目標而非副產品等理論，以及體現了我國人民當家作主以人民為中心的思想理論，這一系列理論為“放管服”改革奠定了理論基礎。

當前學者對于“放管服”的概念表述和內容界定各有差異，要么根據政府-社會-市場間的關系、要么當前政府存在的問題角度進行論述，要么根據政府政策文本解釋缺乏統一的認識，具體來說有的認為“放”就是中央下放行政權，而有的人則認為政府放權與社會和市場；“管”方面有的人認為政府部門應該加強監管，創新改革行政監管體制，而有的人認為管就是既要有有效政府也要有有效市場、有效社會。至于“服”有的學者認為需要多元主體共同參與治理進而優化政府服務，其他人則認為服就是建立服務型政府。

我國是典型的壓力型體制，“放管服”改革是由中央政府自上而下推動的，這就出現在下放權力過程中，地方上層主政官員不顧地方實際，盲目追求形式政績、面子工程，并未將中央與地方改革的價值導向在政策制定和執行中統一，將本該產生的自治空間衍化成自治空間、合作空間、新辟空間，造成中央政府改革意志與基層受眾體驗間的差異。同時人員配置、財權等相關配套措施不能到位，仍然牢牢掌握在上級政府手中，致使“放管服”改革多年但很難改變“放權就亂收權就死”的怪圈。下放權力缺乏監管就會產生就會出現公權濫用現象，但由于我國缺乏統一的監管法律，各地各級政府監管標準不同出現政策打架，為促進經濟發展我國對新興產業采取包容審慎的態度使得政府成為最終的背鍋俠，影響政府權威和威信，同時政府部門缺乏專業的監管人才，社會上缺乏專業的監管機構致使監管能力有限。政務中心建設方面面臨權力清單、互聯網平臺、資源交易平臺整合、公共服務需求和提供模式等方面的挑戰，在解決政府與公眾“最后一公里”問題方面作用發揮有限。

(二)現實層面的“放管服”改革的研究

當前學術界對于“放管服”改革技術層面的研究主要從背景緣由、目標任務、優化路徑等方面展開，從目標任務和背景緣由上看：為適應當前國際國內形勢變化，在國際競爭中處于有利地位，各國政府都在尋求良方以保證營商環境的國際化、法治化、便捷化，同時在“地方政府錦標賽”的背景下，地方政府為了尋求“政績”，緊跟政策導向，出臺多項政策法規進而推動政策落實。同時政府部門利用多樣治理工具如證照分離、互聯網家政務服務、雙隨機一公開、最多跑一次、清單制等從實驗的途徑看待改革，進行了多項探索性、創新性、漸進性的實驗，在此復雜的現實背景下政府部門通過簡政放權、減稅降費、優化服務等有效制度供給進而促進政府與市場、社會和民眾關系的改善，營造良好的社會關系，提高民眾滿意度和幸福感。

實踐中存在的問題：“放管服”研究存在多年但對于其研究仍然存在部分問題，例如只涉及到“放管服”改革的主要成效和經驗推廣，對于失敗的案例缺乏研究，其實失敗的案例比成功的案例更有利于新事物的發展。但現有的研究中，大部分學者主要從“放管服”三方面的發展脈絡的梳理和對成功案例中尋求當前各項“放管服”改革成效被大打折扣的成因著手，例如監管機構改革的實踐中在監管管理相對發展較完善的杭州還存在條塊關系失衡、經濟監管過于削弱、專業監管能力提升不足等問題，另外在通過我國還是以行政監管為主導，社會監管力量薄弱，監管部門之間相互分割，缺乏對監管機構的問責和激勵，致使相關工作人員缺乏動力機制；放管的最終目的是提高服務質量，滿足群眾需要，但是當前基層鄉鎮出現地方政府主官和工作人員服務意識和對服務的注意力淡薄同時服務主體單一，服務供給結構失衡，服務供給的放權和承接方面也存在問題。

在優化路徑方面：有學者運用政策工具的分析框架分析“放管服”改革中在不同地區選用不同的政策工具促進承接主體-社會組織發展，中西部地區用放松管制型，東部地區使用監督工具。在營商環境優化方面，堅持利民便企的導向，進一步推動減費降稅及深化行政審批制度的改革，建設有中國特色的營商環境評價體系，在監管設置方面，杭州建立大市場監管局、深化三合一綜合執法，推出“雙隨機、一公開”，建立分級管理體制保證監管機構的獨立性以及跨區域執法協作、需要借助智慧監管等手段取得了良好的成效。在高質量服務提供方面:浙江省從企業和人的全生命周期提升市場主體的服務水平，提高服務質量和相關利益群體的滿意度，借助互聯網和大數據的契機推出了“最多跑一次改革”，跑向了全國。

三、“放管服”改革的經驗性規律

我們按照改革先行者的標準，選擇了“放管服”實踐較為成功，且由于其產生的杠桿效應帶動了全國的追逐，這些先驅包括浙江省、上海市、江蘇省、深圳市，具有先動性示范效應。

通過對中華人民共和國中央人民政府(http://www.gov.cn/)、中華人民共和國財政部(http://www.mof.gov.cn/)、中華人民共和國民政部(http://www.mca.gov.cn/)、中國政策研究網(http://www.zgzcinfo.cn/)、深圳政府在線(http://www.sz.gov.cn/cn/)、江蘇省人民政府(http://www.jiangsu.gov.cn)、浙江省人民政府(http://www.zj.gov.cn/)、上海市人民政府(http://ss.shanghai.gov.cn/)等相關網站及其子網站上各類資料的獲取、梳理，確定“放管服”改革相關政策文本及其“放管服”的代表性省市(見表1)

表1 先行地區“放管服”的情況

從先行地區經驗來看，“放管服”改革有著較為一致的規律，這主要表現為以下幾個方面：

1.“放管服”本質是為了踐行“以人民為中心”的思想，提高企業和群眾獲得感和滿意度，真正代表人民利益。十八大以來尤其是“放管服”改革以來，各級政府部門轉變思想觀念，轉變政府部門的職能最大限度為各類市場主體松綁，建立清單制度、改革稅費制度、優化辦事程序、強化市場監管、回應民眾需求的方式為人民群眾解絆，為市場騰位，更多的站在市場和人民群眾的立場和角度去考慮問題，讓企業和民眾感受到政府部門保姆式、媽媽式的服務，創造良好的營商環境、降低企業成本、提高企業效率、釋放市場主體活力，更好的實現全面小康。同時我們也觀察到政府改革大多數都是從稅務部門開始，這在一定程度上體現了我國以民為本的思想，將財政取之于民用之于民。

2.“放管服”改革借助于互聯網、大數據、區塊鏈等新型技術工具打破時間、地域和空間的限制，轉變政府職能，優化政府組織結構，推進政府間的改革協同，促進部門內部協調合作，實現信息共享、數據跑路暢通政府與社會的溝通聯系，為公眾提供多渠道、精準化、個性化的服務。當前各級各地政府政務微博、微信公眾號、小程序、APP等讓民眾通過各種手機客戶端了解政府政策取向和動態，加強與民眾的信息溝通和共享，同時各種政務大廳、服務大廳、以及統一的政務服務網等建設各種電子證照服務平臺，例如“最多跑一次”、不見面審批、一窗辦理等實踐，實現居民辦事電子化，讓居民少跑路。同時通過互聯網+政務整合政府機構，打破部門之間的信息壁壘，加強部門之間信息互通，實現數字政府、智慧政府、虛擬政府，另外通過信息技術進行決策、監管，加強社會信用監管，培育和發展社會力量，讓政府部門工作人員致力于各項惠民政策的創新。

3.各地區進行“放管服”的先行試驗都將“放管服”項目運行進行標準化、法治化、流程化的限制，政策法律先行，同時要注意對“放管服”改革成效的考評。但當前部分政府官員產生不求有功但求無過的消極心理，消極面對上級政府下達的任務，十八大以來實踐證明，為解決這種消極態勢政府部門提出依法治國，地方政府主政部門制定各項政策文本(詳見表1)，指明改革的方向和目標，促進各項政策措施的落地生根，并對各種創新性行業和試點采取包容審慎的態度，各級政府在根據績效評估結果進行激勵，這在一定程度上提高政府官員服務動力，同時推行各種權力清單消除權力尋租空間，在行政審批、減稅降費等改革中規范程序，在注重法治過程中也要加強對政府官員個人素質的提升，法治和德治并行進而提高政府公信力，在監管過程中以信任監管為主要著力點加快推進社會信用體系建設，創新監管理念、制度和方式，提高監管水平和能力推動高質量發展。

4.“放管服”過程中要注重社會力量的培育，加強專業組織和專業人才的培養。當前我國在公安、教育、醫療、稅務、科技、經濟等各個方面進行“放管服”的改革，不管是下放權力中將部門權力下放給社會組織或者企事單位，為政府部門減負，讓政府部門專注于自身的核心職能的履行，或是監管過程中引入專家學者或者專業的社會機構，或是政府將部分公共服務外包給社工機構或者社會企業都需要專業社會力量的參與，同時政府部門也需要提高自身職員的專業素養和能力，為高質量公共服務的提供奠定人才和組織基礎。

四、結語

當前隨著黨中央、國務院以及習近平主席和李克強總理多次強調“放管服”改革，我國各地各部門政府紛紛開展各行業、各部門的“放管服”改革，但在此過程中，有兩種傾向值得警惕：第一、完全否定過去政府部門各項服務和權力，第二、在未弄清楚“放管服”改革規律的情況下全面推行。要解決這兩種傾向，需要借鑒當前先行地區的經驗，尋求其中的規律，進而推進“放管服”的各項工作。放管服改革是一項綜合性、系統性的工程，除具備人、財、物等物質資源還需在思想觀念、意識形態方面打好“保險杠”。