多源流理論視角下農民工市民化政策演變研究

□許澤寧

[內容提要]改革開放以來，伴隨著城市化的推進，涉及農民工市民化的政策發生了一系列變化，基本可以劃分為三個階段：嚴格限制階段(20世紀80年代早期)、規范管理階段(20世紀80年代中期)、服務推動階段(21世紀)。在梳理農民工市民化政策演變過程的基礎上，利用多源流理論，對農民工市民化政策的變遷過程進行系統的分析和回答，分析不同階段政策制定背后的各源流狀況和彼此之間的關系，從而說明政策演變的原因和動力，預估未來政策走向，嘗試提出相關建議。

2018年中央一號文件指出，要設法促進農民工多渠道轉移就業，包括健全覆蓋城鄉的公共就業服務體系，大規模開展職業技能培訓。同時深化戶籍制度改革，促進有條件、有意愿、在城鎮有穩定就業和住所的農業轉移人口在城鎮有序落戶，依法平等享受城鎮公共服務。這是政府在新時代推動農民工市民化的政策方向。概括而言，政府愈加重視保障農民工就業、社會保障等方面，這些是更深層次影響到農民工是否會選擇落戶在工作地的因素。

農民工是一類深受城鄉二元制影響下的社會弱勢群體。這一類特殊群體本身出現在改革開放之后，又深受到我國城市化和工業化進程的影響。“農業工”這個稱呼，說明了這類群體的身份介于農民和工人之間。農民工進入城市是以人口流動形式進行的經濟行為。這類群體的歸宿有兩種，回歸農村或是融入城市。在城市化不斷推進的過程中，城鄉之間的差距進一步縮小，界限也愈加模糊，城鄉一體化協調發展戰略下，相關學者對我國農民工歸宿研究的重點，傾向于市民化的研究。目前農民工市民化目前所處的階段在學界存在爭論(如“半城市化階段”、“后市民化階段”等)，但尚處在進程中的狀態得到了公認。推動農民工市民化問題的解決，要改善其生活、工作條件，也要最終幫助其實現落戶的愿望，乃至融入城市，在城市中有能力有尊嚴地生活。通俗而言，市民化就是農民工“來之”，政府“安之”，從

而使這類人群能夠“樂業”。

對農民工市民化的研究主要有三個方向：一是意義研究，二是影響因素研究，三是對策研究。對策研究聚焦在市民化“安之”的手段，以往的對策研究聚焦于某些問題而提供對策建議。圍繞著政策顯著特點，可以將政府已制定和實施的農民工市民化政策劃分為三個階段：嚴格限制階段、規范管理階段、服務推動階段。在多源流理論視角下，對農民工市民化政策形成所經歷的長時間發展過程和階段性特征進行分析，對未來如何制定推進農民工市民化政策展開理論探討。

一、多源流理論與其視角的建立

多源流理論最初由約翰·金登在《議程、備選方案與公共政策》中提出。理論揭示政策演變過程有三種源流，包括問題源流、政策源流及政治源流。問題源流指問題如何被選擇和重點關注，政策源流的形成是不同政策建議聚集的結果，政治源流主要闡釋公眾情緒、意識形態以及利益集團行為等的影響。這三種獨立的源流在某個合適的時機將會合流，“政策之窗”將會開啟，新的政策與制度將會得以制定與實施。多源流理論重視突發事件造成的影響，認為政策倡導者和利益共同體不僅提出政策建議，同時在“政策之窗”開啟時，推動政策問題進入政策議程。

目前對多源流理論的研究，主要是將其用于政策分析，將不同領域的政策與多源流理論結合，研究政策出臺的過程。景安磊、周海濤等運用多源流理論框架闡釋“異地高考”議題是如何引起政府關注的，他們認為焦點事件、國民情緒和政治信號的推動作用較明顯[1]。李寧、韓浩基于多源流理論進行分析，發現中國高校擴招從學術問題上升到政策問題[2]。周超、顏學勇認為“孫志剛事件”的發生，為三流匯合和以無償救助代替強制收容的政策之窗開啟，提供了一個恰到好處的機會[3]。于永達、藥寧結合我國的現實國情，以多源流理論為基礎，構建適用于解釋我國政策議程設置的分析框架，從源流匯合的角度解釋了第七次國務院機構改革的動因[4]。張麗珍、靳芳從多源流政策理論框架出發，探究三種源流如何耦合終結政策[5]。多源流理論源于西方，將其用于我國的政策分析后，對三大源流的內容和涵義多有豐富，有助于將其應用于農民工市民化政策的研究。

多源流理論運用于我國政策分析后，三大源流的主要變化體現在：一是基于我國實際國情和媒體性質，學者們認為問題源流中，傳統媒體揭露問題的功能有限，而新媒體所傳遞的信息量巨大且真偽難辨，快速的信息流讓具體的某條信息變得較難長期駐留在注意力范圍內，單靠媒體力量無法使信息轉變為問題源流，媒體作用更多體現為加強和削弱問題本身的影響。二是政策源流中，政府相關人員所提供的政策建議所發揮的作用和產生影響遠高于相關專家學者。三是我國政策慣性和一致性較強，政府換屆不會從根本上改變政策走向。同時執政黨不會過度迎合公眾情緒，而是趨向于主動引導。

最終，基于我國政策現實情況，能夠建立更符合我國的多源流理論視角：問題源流包含政府關注、焦點事件等因素，政策源流包含政府官員、學者專家等因素，政治源流包含公眾情緒、執政黨因素。在問題源流中，更加關注社會問題如何轉變為政策問題；在政策源流中，更加關注政策連貫性；在政治源流中，更加關注執政黨作用。三種源流之間的聯系較為緊密，互動反饋較多，政治源流的作用尤為重要。

二、農民工市民化政策演變歷程

改革開放以來，我國農民工市民化政策有一個比較明顯的演變過程，總體而言，可以分為三個階段：

(一)嚴格限制階段(20世紀80年代早期)

在1958年《中華人民共和國戶口登記條例》實施后，農村人口向城市的流動受到嚴格限制，以防止農村發展乏力，避免城市負擔更大的人口壓力。改革開放以后，政府對于“離土不離鄉”的農村勞動力轉移更為支持和鼓勵，對于“離土又離鄉”的勞動力轉移方式依舊限制嚴格。1980年的《進一步做好城鎮勞動就業工作》要采取發展社隊企業和城鄉聯辦企業等辦法加以吸收農村剩余勞動力，同時從嚴控制城市從農村招工。1981年的《關于嚴格控制農村勞動力進城做工和農業人口轉為非農業人口的通知》則更進一步明確說明，城鎮集體所有制單位一律不準招收農民成為職工(包括臨時工)，技工學校不得從農村招生。同時要大力清退來自農村的計劃外用工。各地每年都要檢查一次戶口，以嚴格掌握農村人口遷入城鎮。這一階段相關文件的出臺，從側面反映了此時農民工成為一種無法忽視的社會現象，農村對剩余勞動力的推力變大，以至于需要以更為清晰明確的文件予以限制。大量農村剩余勞動力需要轉移是社會現實，無法逆轉和強行阻止其發生。伴隨著市場經濟的進一步發展，城市對勞動力的需求激增，大批農村勞動力同樣躍躍欲試，希望前往頗具發展潛力的城市。農民終將開始走向城市，尋求合適和理想的就業機會。

(二)規范管理階段(20世紀80年代中期)

在主客觀壓力共同影響下，伴隨著相關條件成熟，一系列涉及如何招用農業剩余勞動力的辦法和條例出臺。1984年《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》明確各級政府應支持有經營能力和技術專長的農民進入集鎮經營工商業，標志著政策允許符合一定條件的農村人口可自由選擇流入到城鎮。1985年中央一號文件《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》指出，在各級政府統一管理下，允許農民進城開店設坊，興辦服務業，提供各種勞務。相較之前的嚴格限制，這是在國家政策上明確放松管制的信號，是對農民外出的許可。由于長期以來對農民自由流動的限制和約束，大量的農村剩余勞動力被釋放后，形成難以抑制和改變的“民工潮”，盲目流動的問題引起了政府的關注。20世紀90年代，政府重新出臺了一系列控制農村勞動力外出形式的文件，要求農民工選擇就地轉移的方式。《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》以相關證件和登記的形式管理農民流動，繁瑣的手續和流程加大了自由流動的難度。《關于進一步做好組織民工有序流動工作意見的通知》強調以規范勞動力市場的方式，使農民工的流動更加有序。總之，在規范管理時期，相關一系列文件在承認農民工流動事實的基礎上，允許農民工有序流動，引導農民工進行有序流動。這一時期對于農民工流動的管理，不止限于對流動時間、類型、規模的管理，還在于構建覆蓋就業、生育、治安全方位多領域的管理體系。

(三)服務推動階段(21世紀)

2000年，《國民經濟和社會發展“十五”計劃綱要》發布，明確指出要改革城鎮戶籍制度，形成城鄉人口有序流動的機制，取消對農村勞動力進入城鎮就業的不合理限制，引導農村富余勞動力在城鄉地區間有序流動。2003年，農業部等部門制定和下發《2003—2010年全國農民工培訓規劃的通知》對推進農民工培訓進行長遠規劃，確認了具體的培訓目標和任務。教育部等部門聯合提出《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》，明確流入地政府負責進城務工就業農民子女接受義務教育工作，流出地政府要積極配合。2006年，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》圍繞著統籌城鄉發展，從抓緊解決農民工工資偏低和拖欠問題、依法規范農民工勞動管理、搞好農民工就業服務和培訓、積極穩妥地解決農民工社會保障問題、切實為農民工提供相關公共服務、健全維護農民工權益的保障機制等方面，提出一系列四十條指導意見。這份文件成為之后較長一段時間中，我國組織領導農民工相關工作的綱領性文件。

2008年，《關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》較為全面地就管理和服務工作提出了要求，指出要取消對農民進城務工就業的不合理限制，切實解決拖欠和克扣農民工工資問題，改善農民工的生產生活條件，做好農民工培訓工作，多渠道安排農民工子女就學，加強對農民工的管理。《關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》在以往文件的基礎上，針對農民進城就業管理服務制度建設滯后，就業服務無法滿足需要，拖欠農民工工資、侵害農民工權益等問題仍然比較突出的情況，為進一步改善農民進城就業環境，維護農民工合法權益做出相關通知。《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》中提出要多渠道改善農民工居住條件。用工單位、農民工集中的開發區和工業園區、城中村改造等，都要考慮滿足農民工的居住需要，如可集中建設向農民工出租的集體宿舍。在國際金融危機進一步蔓延的情況下，國務院下發《關于做好當前經濟形勢下就業工作的通知》，把農民工群體作為重點關注人群，促進保障其就業。

2010年，《關于進一步做好農民工培訓工作的指導意見》在之前相關涉農培訓工作文件的基礎上，提出建立規范的培訓資金管理制度，充分發揮企業培訓促進就業的作用，強化培訓能力建設，加強組織領導等。2016年，《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中提出要以促進農民工融入城鎮為核心，推動戶籍、土地、財政、住房等相關政策和改革舉措形成合力，積極推進農業轉移人口市民化。2018年政府工作報告中，回顧了過去五年我國經濟社會發生的巨大變化。我國城鎮化率提高了約6%達到58%，有8000多萬農民工成為城鎮居民。但戶籍人口城鎮化比重為42%，即有16%、接近2.24億人處于無城鎮戶口但在城鎮中生活的狀態。農民工在這部分群體中占大多數。展望2018年，國家發展改革委在《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》中，再次強調要加快農民工市民化，實現再進城落戶1300萬人的目標。農民工市民化已經被視作是提高城鎮化質量的核心。

三、農民工市民化政策演變的多源流分析

總體而言，改革開放40年以來，我國農民工市民化政策演變的內在邏輯在于從回避問題到正視問題再到尋求破解之策。簡單來說，即使在不同時期，農民工市民化政策的問題源流始終都是城鄉二元制之間的矛盾與沖突和土地、農業政策的轉變和發展帶來的勞動力流動，這是一個長期和不斷發展的過程，其中焦點事件起到了強化和加深的作用。政府部門、相關學者、公眾分別從各自不同視角和方向出發，對農民工市民化所提出相關的政策建議，匯聚成了政策源流。農民工日益增長的多層次的物質文化需要，執政黨對于國情和現實的進一步把握，國家大政方針的進一步明確和清晰是政治源流。在合適的“政策之窗”開啟時，三種源流匯流，農民工市民化政策發生進一步演變。

(一)農民工市民化政策演變的問題源流

在農民工市民化政策演變的過程中，問題始終起到導向的作用。通過選取一定的社會指標能夠反映出農民工相關問題的變化情況，而發生的焦點事件往往會激化現有政策發生演變。

參考國家統計局歷年發布的《農民工監測報告》，農民工數量、流動方向、素質狀況和就業情況等指標被視作反映農民工市民化問題的重要參考。例如發布的《2017年農民工監測報告》顯示，2017年農民工總量達到28652萬人，比上年增加481萬人，增長1.7%，增速比上年提高0.2個百分點。自2014年以來，外出農民工中的省內流動農民工占比逐年提高，新增外出農民工也集中在省內流動。在就近轉移影響下，農民工的平均年齡進一步提高，尤其是50歲以上農民工增速不斷加快。尤其值得注意的是，新生代農民工超過總量的50%，文化程度有顯著提高。而從就業狀況來看，從事第三產業的農民工比重有所提升，從事第二產業的比重有所下降，對應著農民工的月收入實現了平穩增長。從居住狀況來看，無論是人均居住面積還是生活設施都進一步提高和改善。2017年報告顯示，農民工市民化中對所在城市的歸屬感提高，依靠政府和法律維權的意識增強，對目前生活更加滿意。各種積極向好的情況，正是之前政策不斷演變解決了市民化涉及的一系列問題，最重要的是城鄉二元體制的矛盾得到了緩解。

在農業領域的焦點事件對農民工市民化產生了巨大影響。十一屆三中全會的召開為農村經濟體制改革創造了政治條件，而小崗村的成功具有強烈的示范效應，在中央發布《當前農村經濟政策若干問題》之后，以包產到戶為主的家庭聯產承包責任制提高了勞動效率，推動了農產品的流通。此后土地改革不斷進行，2017年中央1號文件更是提出農村土地實行集體所有權、承包權、經營權三權分置。圍繞著土地進行的改革，不僅解決農業發展的困境，還減少了農業所需勞動力數量。這部分剩余勞動力成為了人口紅利，也成為亟需實現非農就業的人群。

近些年來，尤其2010年前后，在一些地區接連發生因企業特別是建設領域企業拖欠農民工工資引發的群體性事件，嚴重影響社會穩定。相關輿論大量報道，引起社會廣泛關注。關于農民工的社會焦點事件層出不窮，具有廣泛性和代表性，影響社會安定，反映和凸顯了政府解決農民工市民化問題的重要性，同樣引起政府關注。各級人民政府在春節前夕組織開展專項督查。

(二)農民工市民化政策演變的政策源流

圍繞著問題產生，各主體提出相關政策建議，最終形成源流。政策源流主要產生于政策共同體。和西方的政策共同體類似，我國的政策共同體主要由政府官員、學者專家構成。

決策參與者圍繞著農民工市民化政策開展了討論。在這些決策參與者中，農民工代表非常顯眼。2016年全國兩會中，全國人大代表、被稱作“農民工代言人”的胡小燕關注失業的新生代農民工，提交吸引其到城市落戶的相關建議。易鳳嬌提出拆分式的生活方式讓新生代農民工長期在城鄉之間搖擺，如何消除他們的“過客”心理，推動實現從“流動”到“留住”的轉變，是當前亟須著手的事情。曾香桂提出農民工市民化政策是要把“幫助農民工打造一個完整的家庭”作為重點。2018年全國兩會上，全國總工會的代表們提出了“疏解非首都功能新形勢下，加強對農民工關愛”的提案，還進行了“建立解決農民工工資拖欠問題長效機制”的大會發言。除此之外，政府官員作為決策最終制定者，針對農業轉移人口市民化問題的綱領性規劃在國家頂層制度設計與專業領域制度安排層面均有明確體現。連續多年的中央一號文件均關注到農民工問題。而涉及到人口管理、城鄉經濟發展、社會保障等事關民生和國家經濟發展的政策制度，都會關注農民工相關問題，重視農民工所發揮的作用。改革開放在政策制定上對城鄉二元制的弊病認識愈加清楚，對于農民工市民化的認識從重視管理到重視服務和推動。農民工市民化不止關系到一類人群的生存，同樣影響到了我國城鎮化建設和鄉村振興戰略實施。

國家社科基金項目圍繞著農民工相關問題設立了一系列的課題項目，這些課題項目以不同的視角和研究目的，對農民工這一群體所開展的調研和學術研究，反饋于政府，尤其是相關著作和一些有影響力的課題組提供的調研報告，既揭示了政府現行政策的效果，又為政府政策的制定和演變提供了可靠的依據。以農民工為關鍵詞在“中國知網”進行檢索，能夠找到 30,774條結果。通過關鍵詞共現網絡，可以發現“農民工”這一關鍵詞，和市民化、社會保障、就業、戶籍制度、對策、城鎮化等關鍵詞聯系緊密。這些文獻不僅是寶貴的學術成果，也表現的是學術界對農民工問題的關注和建言獻策，其中一些學術成果對我國農民工相關政策的制定產生了一定的影響。

(三)農民工市民化政策演變的政治源流

政治源流主要闡釋公眾情緒、意識形態等因素對公共政策演變的影響。任何公共政策演變的根本原因都涉及到利益結構的調整。公眾情緒集中表現為公眾表達利益，意識形態和政府換屆、執政黨相關。

在農民工市民化政策演變的背景下，公眾情緒主要指的是農民工群體。隨著城市中農民工群體的數量不斷增加，發聲愈加具有影響力和說服力。借助于傳統的渠道和新媒體渠道，無論是個體還是群體的聲音都更有可能被政策制定者傾聽。而伴隨著農民工群體在城市中的目的由短暫謀生轉變為趨向長期生活，他們對就業、教育、醫療等基本保障要求提高，如果基本需求得不到滿足，他們將會選擇各種渠道發聲，包括正式的和非正式的。農民工群體因需要而產生的情緒，直接影響到政策制定。

在農民工市民化政策演變的過程中，利益集團的之間的利益博弈，集中體現在流入地和流出地政府之間的沖突。在整個演變過程中，最初流入地和流出地都希望加強對流動人口的控制。作為流入地的城市拒絕農民工的流入，尤其擔心農民工流入給城市管理、治安和社會服務所帶來的負擔和壓力；作為流出地的農村，擔心大量勞動力的流失，影響到當地經濟發展需要。而伴隨著經濟不斷向前發展，城市發展需要大量勞動力，農村大量剩余勞動力需要解決就業問題。這一時期兩者之間的沖突一定程度得到緩解。而在近些年來，農民工的流動性變大，城市新目標是要留住和吸引農民工，農村希望外出農民工擁有更多收入從而提高生活質量。兩者之間有結構性矛盾。利益集團之間的博弈除體現在流入地和流出地之間的矛盾沖突外，也體現在中央政府為協調控制人口管理，統籌城鄉發展，對地方政策進行指導和規范約束。

中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，“執政為民”是其執政理念的核心，黨始終堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，關心農民工的生活狀況和需求，是不斷提升執政能力的需要，也是農民工市民化政策演變的重要動力。改革開放后，黨對農民工市民化問題的解決思路和方法也體現在了黨的全國代表大會報告中。黨的十三大報告預測未來農業人口向非農產業轉移的速度將會進一步加快。十六大報告指出農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移是工業化和現代化的必然趨勢。十七大報告指出以促進農民增收為核心，發展鄉鎮企業，壯大縣域經濟，多渠道轉移農民就業。健全面向全體勞動者的職業教育培訓制度，加強農村富余勞動力轉移就業培訓。建立統一規范的人力資源市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度。規范和協調勞動關系，完善和落實國家對農民工的政策，依法維護勞動者權益。黨的十八大報告在社會建設中強調要積極推動農民工子女平等接受教育，加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。十九大報告強調要實施區域協調發展戰略，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化。

政府換屆一定程度上會影響到政策演變。但在我國，政策具有連貫性，政策走向的大體方向不會反復，農民工市民化政策從演變開始就走向了破除城鄉二元制限制，提供農民工市民化的有利條件和環境。政府換屆意味著領導人的更替，不同領導人的執政理念和思路略有不同，使得農民工市民化政策側重點不同。我國第二代領導人鄧小平領導下的政府，重視市場經濟體制的建立，重視為企業發展增添活力，這也是農民工這一群體為何在這一時期被允許逐步流動。而江澤民領導下的政府在前者基礎上，政策趨于中間，更加注重解決現實問題，重視政府作用的發揮。在這一時期對農民工市民化政策轉向管理為主。胡錦濤領導下的政府提倡以人為本，從重管理轉型重服務。而現任領導習近平政府進一步發展了以人為本的思想，強調人民群眾的獲得感，重視城鄉協調發展，探索高質量的城鎮化。農民工市民化政策愈加趨向服務方向。

(四)三種源流匯合與“政策之窗”的開啟

政策演變時，背后所發生的是“政策之窗”的開啟。“政策之窗”的開啟，所需要的是問題源流、政策源流和政治源流匯流。三種源流的匯流需要恰當的時機。農民工市民化政策從嚴格限制階段演變到規范管理階段，關鍵因素在于城市對流動人口的拉力變大，同時農村對剩余勞動力的推力變大，以行政命令的形式強制限制農民工外出務工已然不可能。伴隨著經濟改革進一步深入，怎樣讓已經進入城市的農民工，在不影響城市秩序的同時，為城市經濟發展貢獻是政策制定者們思考的新方向。最終促成了農民工市民化政策進入規范管理階段。而從規范管理階段到服務推動階段的政策演變，相較于前面的轉變更加自然。農民工已經保持穩定持續地增長，所關注的不再是短期的經濟待遇問題，而是融入城市生活，在政治權利上、社會保障和服務方面享受同等待遇。政府在不斷強調“以人為本”的同時，愈加關注于城鄉二元制沖突帶來的城鄉差距和戶籍制度的改革，以期推動城鎮化建設，緩解社會矛盾。于是，農民工市民化政策轉變為服務推動型。

政策企業家被認為是三種源流匯合的重要幕后推手，包括政府官員、專家學者等。他們既能代表一定群體的利益，又因為所處的政治地位，能夠影響到政策走向。他們推動源流匯合有三種方式：首先是通過各種參政議政的形式，與決策層有較多的直接宣傳主張，獲得支持，影響到政策制定；其次是利用輿論宣傳主張，引起社會關注，對政策走向施加壓力；最后是大膽實踐嘗試，如果具有一定的實踐機會，他們能夠在一定范圍內試行他們的政策主張，從而積累經驗教訓，推動國家層面政策的演變。

四、結論和余論

農民工市民化政策演變的三種源流：問題源流、政策源流和政治源流在演變過程中所發揮的作用不同。問題源流和政治源流對最終政策形成產生的影響明顯。問題源流決定了問題如何進入政策討論的視域內，政治源流決定了政策最后能否落地。而政策源流更多地會影響到政策過程，而對最終結果影響甚微。三大源流之間相互影響，并不是彼此孤立的，問題源流的產生直接推動了政策源流和政治源流的發展，政策源流與政治源流同時也在相互影響彼此。

透視多源流理論視角下的農民工市民化政策演變，可以看出這一過程中影響政策演變的相關因素。因此，同樣可以從這個角度出發，尋找如何推動和加速農民工市民化政策演變。首先，暢通和規范利益表達通道。群體性事件是非制度性的利益表達方式，盡管在一定程度上會成為焦點事件，導致政策發生變化。但是群體性事件對社會影響和長治久安造成不良影響，也削弱了正規渠道對政策產生的影響，使得制度性參與的象征性高于實質作用。因此，要進一步提高“兩會”代表的代表性和廣泛性，加強政策制定的公開化和透明化，擴大政治參與的群眾基礎。其次，媒體輿情是重要的問題來源渠道，在法律允許和符合國情的前提下，給予媒體更多自由度，尤其是重視發揮新媒體作用，及時、全面地掌握多方信息。網絡已經成為民意表達的重要渠道和問題建構的關鍵場域。政府微信平臺、微博、網絡信箱等電子政務手段能更及時迅速地接收到相關問題的反饋和群眾的期待，政府應發揮主動性和積極性關注和發現社會焦點事件和潛在的政治隱患，實現政策制定的科學化和前瞻性。最后，應當抓住現實問題的實質。農民工市民化的問題根源在于城鄉二元結構體制。城鄉二元體制是我國經濟和社會發展中存在的一個嚴重障礙。解決這種體制機制問題，根本的辦法是重視城鄉統籌，努力在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務以及勞動就業等方面實現城鄉工農平等發展。當然，城鄉二元結構造成的深層次矛盾需要集中力量，經過長期努力予以解決，比如說先解決勞動力的平等就業問題，進而解決城鄉公共產品平等供給問題，再解決土地資本等要素在城鄉間配置的公平問題。解決好城鄉二元結構體制的問題才能從根本上解決好農民工市民化問題。

通過分析農民工市民化政策演變過程，可以預測農民工市民化政策的演變和轉型，在未來可能會有以下3個特點：

一是趨向于長遠規劃和頂層設計。在過去的政策設計上，農民工市民化政策著眼于“修補”，關注現行政策出現的問題，關注現行政策和現實狀況的出入。在未來，農民工市民化政策將會更加宏觀，在制度層面上加以設計和改變，從戰略高度推動市民化建設，進一步縮小城鄉之間的差距，推動城鄉協調發展。農民工市民化的政策將會著眼于長期規劃，掃清市民化過程中的各種障礙。

二是更好地把握三種源流。長期以來，農民工市民化政策的演變都以政治源流為中心，參考問題源流與政策源流。想要更好地做好制度創新，就要加強對問題源流和政策源流的關注。政府對于農民工市民化過程中出現的問題，要把握問題之間的聯系，尋找問題背后本質的原因。拓寬和暢通政策意見的反饋渠道，聽取和吸收專家學者的意見和建議。

三是推動政策演變的循序漸進。漸進式的改革方式是一項有效的創新策略。對于農民工市民化過程中遇到的各種問題，要逐步分階段解決。下一步首先應突出農民工的主體地位。農業轉移人口就是新時代對農民工的再命名。把以人為本、公平對待、一視同仁作為解決好農民工問題的根本要求，以穩步推進農民工市民化為方向，促進農民工共享改革發展成果。