多元治理視角的社會(huì)組織參與社會(huì)保障的思考

馬宏霞

摘要：改革開(kāi)放40年，我國(guó)公民對(duì)社會(huì)保障的需求日趨呈現(xiàn)多樣性和差異性，僅以政府為主體提供社會(huì)保障已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了公眾的需求。從多元治理視角，采用邏輯分析法和實(shí)證分析法，對(duì)我國(guó)社會(huì)組織參與社會(huì)保障的現(xiàn)狀和取得的成績(jī)、存在的問(wèn)題進(jìn)行梳理，并從明確社會(huì)組織主體地位、資源聯(lián)動(dòng)和加強(qiáng)自身建設(shè)三個(gè)方面給出具體參與途徑。

關(guān)鍵詞：多元治理 社會(huì)組織 社會(huì)保障 參與途徑

中圖分類號(hào)：D632? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1009-5349（2019）24-0212-02

20世紀(jì)90年代以前，大多數(shù)國(guó)家的社會(huì)保障產(chǎn)品主要采取政府及事業(yè)部門來(lái)生產(chǎn)，掌握公共權(quán)力的部門介入社會(huì)保障領(lǐng)域，可以有效減少“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”。但是，公共部門生產(chǎn)的壟斷性，使其生產(chǎn)的產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)，效率較低。加之20世紀(jì)70年代以來(lái)各國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)人口結(jié)構(gòu)等的變化，迫使社會(huì)保障產(chǎn)品的供給形式必須改變。進(jìn)入21世紀(jì)，多元治理理論深受世界各國(guó)改革者的青睞，也帶來(lái)了社會(huì)保障供給方式改革的浪潮。因此，有必要從多元治理視角深入探討社會(huì)組織參與社會(huì)保障的有效途徑。

一、概念界定

社會(huì)保障是以政府為責(zé)任主體，依據(jù)法律規(guī)定，通過(guò)國(guó)民再分配，對(duì)暫時(shí)或永久失去勞動(dòng)能力以及由于各種原因而生活發(fā)生困難的國(guó)民給予物質(zhì)幫助，保障其生活的制度安排。在我國(guó)可歸總為三種保障形式，即社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助。社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性使法定范圍內(nèi)的人員沒(méi)有辦法排斥這種制度;社會(huì)福利中的大多數(shù)項(xiàng)目，有時(shí)無(wú)條件地提供給政策規(guī)定的全體社會(huì)成員而不可分割，因此在較大范圍內(nèi)有非排他性;社會(huì)救助保障的對(duì)象是城鄉(xiāng)中的貧困者，不論其身份地位、有無(wú)職業(yè)，均可一視同仁地予以救助，無(wú)需考慮權(quán)利與義務(wù)的對(duì)待，這一普遍性的特點(diǎn)也使社會(huì)救助具有非排他性。當(dāng)涉及具體保障項(xiàng)目，每一個(gè)保障項(xiàng)目的受益者必然會(huì)構(gòu)成社會(huì)保障總支出的增多，這種制度本身的非排他性和消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性，使社會(huì)保障具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)。

社會(huì)組織是有中國(guó)特色的一個(gè)概念。2004年以前，官方文件廣泛使用“民間組織”的稱呼。2004年3月，十屆人大二次會(huì)議上的政府工作報(bào)告，在強(qiáng)調(diào)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)提出，“要加快政企分開(kāi)，進(jìn)一步把不該由政府管的事交給企業(yè)、社會(huì)組織和中介組織。”黨的十六屆六中全會(huì)報(bào)告和十七大報(bào)告都明確地提出，要“健全社會(huì)組織”“加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)”。至此，“社會(huì)組織”的概念逐漸取代了“民間組織”。關(guān)于什么是社會(huì)組織，清華大學(xué)NGO研究所王名教授認(rèn)為，社會(huì)組織又稱非政府組織、民間組織，泛指那些在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，不同社會(huì)階層的公民，自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營(yíng)利性、非政府性和社會(huì)性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)。目前，官方將社會(huì)組織定義為依法登記、以社會(huì)成員自愿參加、自主管理為主的非營(yíng)利性、非政治性、非宗教性的社會(huì)群體。主要包括三類組織，即社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)組織。可見(jiàn)，我國(guó)使用的“社會(huì)組織”與國(guó)際上使用的“非政府組織”“非營(yíng)利組織”“公民社會(huì)組織”屬同一類組織。

鑒于之前的理論不能很好地解決政府失靈和市場(chǎng)失靈問(wèn)題，治理理論逐漸興起。全球治理委員會(huì)于1995年在《我們的全球伙伴關(guān)系》報(bào)告中提出：治理是各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。可見(jiàn)，治理的本質(zhì)是提供一種多方自由參與公共事務(wù)的治理方式，體現(xiàn)了一種合作、共治、共贏的理論。在社會(huì)保障制度改革與發(fā)展的過(guò)程中，社會(huì)多元治理主體的作用應(yīng)該得到充分發(fā)揮，以努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)組織直接的良好合作。

二、我國(guó)社會(huì)組織參與社會(huì)保障現(xiàn)狀

1.豐富了社會(huì)保障產(chǎn)品供給種類

在社會(huì)保障領(lǐng)域，政府只能提供最基本的保障與最普遍的項(xiàng)目，而沒(méi)有利益的產(chǎn)品，市場(chǎng)又不愿意提供。在這種情況下，社會(huì)組織可以拾漏補(bǔ)缺。社會(huì)組織不必行動(dòng)劃一，可以為需求較高的人群提供額外的服務(wù)，為需求特殊的人群提供特別的服務(wù)，從而滿足政府和市場(chǎng)都滿足不了的社會(huì)偏好。例如，某年3月份，湖南省職業(yè)病防治院與中華社會(huì)救助基金會(huì)合作，在湖南境內(nèi)免費(fèi)救助26名患?jí)m肺病農(nóng)民工。深圳市融雪盛平社工服務(wù)中心，是由四位社會(huì)工作師和五星級(jí)優(yōu)秀義工創(chuàng)建，于2009年2月25日經(jīng)深圳市民政局批準(zhǔn)成立的一家非營(yíng)利、公益性社會(huì)組織，這一社會(huì)組織在扶老弱、助病殘、攜青幼、建社區(qū)中發(fā)揮重要作用。長(zhǎng)沙市天心區(qū)怡智家園智障人士服務(wù)中心是在長(zhǎng)沙市天心區(qū)殘聯(lián)的推動(dòng)下，于2012年8月1日成立，是一家為殘疾青年人提供手工技能訓(xùn)練、康復(fù)和特教服務(wù)的社會(huì)組織，先后安置托養(yǎng)服務(wù)對(duì)象幾十人。

2.增加了社會(huì)保障產(chǎn)品的數(shù)量

據(jù)中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)最新數(shù)據(jù)顯示，截至2018年末，我國(guó)共有社會(huì)組織786495家，社會(huì)團(tuán)體349224家，民辦非企業(yè)單位430366家，基金會(huì)6905家。這些社會(huì)組織在信息咨詢和法律援助服務(wù)，先進(jìn)理念、文化的傳播服務(wù)，志愿資源的組織、培訓(xùn)管理服務(wù)，救護(hù)知識(shí)和技能的培訓(xùn)服務(wù)，災(zāi)害救援服務(wù)等方面提供社會(huì)保障服務(wù)。吉林省華益愛(ài)心志愿者協(xié)會(huì)于2013年松原地震時(shí)，通過(guò)與深圳壹基金公益基金會(huì)的溝通和幾天的籌集，籌集到大量物資運(yùn)到了查干花鎮(zhèn)和乾安縣指揮所并發(fā)放到村民手中。截至2016年，中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)已通過(guò)希望工程籌資129.5億元，用于資助學(xué)生、援建希望小學(xué)等公益活動(dòng)。

3.提高了社會(huì)保障產(chǎn)品的供給效率

社會(huì)組織根植于基層社會(huì)，它能對(duì)公眾需求作出快速回應(yīng)，有利于滿足多樣化的社會(huì)需求。另外，相對(duì)于公權(quán)部門，其制度更為寬松，有利于提高社會(huì)保障產(chǎn)品的供給質(zhì)量，降低提供成本。例如，云南省光彩事業(yè)促進(jìn)會(huì)于2004年在云南省民政廳正式注冊(cè)登記成立，是由民營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)代表人士和港、澳、臺(tái)、僑工商界人士聯(lián)合發(fā)起的全省性非營(yíng)利民間社會(huì)團(tuán)體。云南省光彩事業(yè)促進(jìn)會(huì)每年對(duì)組織成員和部分民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行數(shù)據(jù)采樣，通過(guò)數(shù)據(jù)分析了解全省各地民營(yíng)企業(yè)開(kāi)展公益事業(yè)和投資開(kāi)發(fā)的方向、金額，向相關(guān)部門反映非公有制經(jīng)濟(jì)參與社會(huì)扶貧的情況和訴求。中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)在制定《殘疾人就業(yè)條例》《殘疾人教育條例》《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》等政策法規(guī)的過(guò)程中發(fā)揮了非常積極的作用，該組織根據(jù)服務(wù)殘疾人事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，廣泛征求各殘疾人協(xié)會(huì)的意見(jiàn)，將社會(huì)基層殘疾人的訴求反映到相關(guān)部門，為我國(guó)殘疾人事業(yè)的發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)。

三、多元治理視角的社會(huì)組織參與社會(huì)保障的有效途徑

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織在社會(huì)保障領(lǐng)域取得了一些成績(jī)，但也存在許多問(wèn)題，自身功能的發(fā)揮也遭遇不少瓶頸。如社會(huì)組織自身管理不規(guī)范，參與社會(huì)保障范圍有限，主要集中在救災(zāi)、扶貧、養(yǎng)老、醫(yī)療、救孤助殘五個(gè)領(lǐng)域，政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織合作時(shí)間不長(zhǎng)，合作方式有限，使其在社會(huì)保障供給方面參與廣度不夠、深度不足、產(chǎn)生的社會(huì)效益不高等問(wèn)題。因此，必須多策并舉，打破瓶頸，充分發(fā)揮社會(huì)組織參與社會(huì)保障的功能。

1.社會(huì)組織需要政府的平等性認(rèn)可

政府一直對(duì)社會(huì)組織生存和發(fā)展持謹(jǐn)慎態(tài)度，導(dǎo)致社會(huì)組織的獨(dú)立性和主體性地位不明確，使其更多地迎合政府，自身缺少發(fā)展的動(dòng)力和目標(biāo)方向。平等反映的是一種被認(rèn)同的價(jià)值，表明了某一主體具有被承認(rèn)、認(rèn)可和接受的基礎(chǔ)。正如前文所述，治理強(qiáng)調(diào)的是合作，而合作的前提是主體平等。在社會(huì)保障供給領(lǐng)域，政府與社會(huì)組織的關(guān)系只有由管理與被管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹献骰?dòng)雙贏，才能從根本上促進(jìn)社會(huì)組織參與社會(huì)保障功能的發(fā)揮。

2.資源聯(lián)動(dòng)，開(kāi)辟多元化的合作途徑

所謂資源聯(lián)動(dòng)，指的是政府、市場(chǎng)與社會(huì)組織在人、財(cái)、物、信息等資源方面搭建起協(xié)作機(jī)制，構(gòu)建多種合作模式，產(chǎn)生資源合理配置效益。

在社會(huì)保障的供給過(guò)程中，政府無(wú)疑仍然承擔(dān)重要責(zé)任，它是制度的設(shè)計(jì)者、倡導(dǎo)者和踐行者，也是基本社會(huì)保障的提供者。但需要明確，提供不等于供給，我們可以將供給分為生產(chǎn)和提供，對(duì)于某些保障項(xiàng)目可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式生產(chǎn)，將其交給市場(chǎng)或社會(huì)組織，然后政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的形式再提供給被保障人群。這樣，政府履行了提供社會(huì)保障產(chǎn)品的責(zé)任，企業(yè)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)責(zé)任，社會(huì)組織豐富了生產(chǎn)社會(huì)保障產(chǎn)品的資歷，為社會(huì)組織更好地開(kāi)展社會(huì)保障產(chǎn)品供給提供了便利。

另外，現(xiàn)代企業(yè)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，注重影響力投資，更傾向于用商業(yè)方法來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題，以達(dá)到履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任的目的，最終提高企業(yè)的知名度和美譽(yù)度。在這方面，企業(yè)與社會(huì)組織利益訴求是一致的。因此，社會(huì)組織可挖掘出有效的社會(huì)保障需求信息，企業(yè)為社會(huì)組織提供豐厚的財(cái)力支持、技術(shù)支持，社企合作，共同滿足公眾多樣的社會(huì)保障需求，二者的互動(dòng)機(jī)制便應(yīng)時(shí)而生。

3.社會(huì)組織需加強(qiáng)自身建設(shè)，提高參與能力，塑造良好的社會(huì)公信力

據(jù)民政部網(wǎng)站最新數(shù)據(jù)顯示，2017年全年共查處社會(huì)組織違法違規(guī)案件4293起，行政處罰4270起。其中，社會(huì)團(tuán)體違法違規(guī)案件2375起，行政處罰2352起;基金會(huì)違法違規(guī)案件49起，行政處罰49起;民辦非企業(yè)單位違法違規(guī)案件1869起，行政處罰1869起。這些案件說(shuō)明，社會(huì)組織在社會(huì)保障供給方面發(fā)揮功能，除接受政府的支持、引導(dǎo)、規(guī)范外，還應(yīng)不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，強(qiáng)化管理，提升服務(wù)能力與水平，這樣才能承接政府轉(zhuǎn)移出的社會(huì)保障職能，才能挖掘出有效的社會(huì)保障需求信息，搭建起與企業(yè)合作的橋梁，獲得更多的政府資源、社會(huì)資源和企業(yè)資源。

參考文獻(xiàn)：

[1]李巍.社會(huì)組織志愿者參與動(dòng)機(jī)個(gè)案[M].長(zhǎng)春：吉林人民出版社，2017.

[2]張澧生.社會(huì)組織治理研究[M].北京：北京理工大學(xué)出版社，2015.

[3]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利：在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2017（10）.

[4]中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)[DB/OL].http：//data.chinanpo.gov.cn/.

[5]2017年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[DB/OL].（2018-08-02）.http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/.

責(zé)任編輯：張正吉