積極福利理念下城市低保對象的就業救助探究

祝歡 李晴晴 廖漢祥

摘要：在積極社會福利的背景下，對有勞動能力的低保人群采用以低保金為重心的救助方式，違背了社會救助的目的。因此，通過就業救助帶動有勞動能力的低保對象積極就業，以保障其生活，促進社會公平和諧就顯得尤為重要。我國就業救助尚存在制度措施不完善、忽視救助對象的差異性、落實難度大、水平低等問題。對此，提出完善相關制度、建立以社區為依托的具體措施、提高精準性和實用性等建議。

關鍵詞：積極福利 城市低保 就業救助

中圖分類號：F249.2 D632.1? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）24-0049-03

自1999年我國低保制度建設以來，保障人數不斷增加，其中大部分為有勞動能力的群體，單純依靠低保金的救助已不符合新時代下積極社會福利理念的要求，盡管2014年國務院頒布《社會救助暫行辦法》中將就業救助確定為社會救助的八項政策之一，但由于該制度起步晚、基礎較弱，在完善和實施過程中存在許多問題，要解決這些問題，就應該從實際情況出發，找到有針對性的解決措施，使該制度得到有效的優化和落實。

一、城市低保對象就業問題

1999年國務院出臺了《城市最低保障制度的條例》，標志著低保制度建設的開始，隨著社會救助的快速發展，我國低保制度覆蓋范圍不斷擴大并取得了巨大成效，據民政局統計，2017年全國城市低保對象達到741.5萬戶1261萬人。隨著保障人數的不斷增加，有勞動能力的低保群體逐漸成為低保對象的主體。就眉山市東坡區民政部門提供的低保數據來看，2019年第一季度低保制度改革結束后，2019年4月份，眉山市東坡區的城市低保有572戶849人，其中，無就業條件的有319人。由此可見，眉山市約38%的城市低保群體具有勞動能力，而是大多數人認為，就業不如靠低保，這種制度依賴不僅是對勞動資源的浪費，也是對救助資源的侵占，不利于社會的公平與和諧。阻礙城市低保對象就業的因素可以總結為以下幾點：

（一）城市最低保障制度導致福利依賴

1.福利重疊提高了低保含金量

享受低保收入的對象，同時也可以享受醫療救助、教育救助等專項救助，捆綁性救助使得低?！昂鹆俊备撸瑢е碌捅ο蟛辉竿顺龅捅ｓw系，形成福利依賴。

2.救助金低限制了低保對象發展

據2017年民政局統計公報，我國城鎮最低保障標準為每人每月540.6元，而城市的生活成本較高，低保金僅能保障人們的基本生存能力，無法滿足其進一步發展需求，使貧困家庭無法擺脫貧困狀態，很難從低保制度中脫離。

3.收入補差制度影響低保對象的就業態度

我國最低保障制度在實行過程中采用的是收入補差制度，即低保對象的收入增加會帶來其得到的救助減少，當其收入高于最低生活保障線后，將失去低保資格，這也是低保對象不愿工作的一個原因。

（二）低保對象自身素質技能不足

低保對象長期處于生存困境，沒有機會和資本接受優質的教育，因此其文化程度普遍較低，缺乏可以就業的素質與技能，就業責任心不強。而大部分城市的就業援助是針對所有有勞動能力的失業人群，不僅僅局限于低保對象，這就使其在接受就業援助的過程中處于弱勢地位，很難得到就業崗位。

（三）貧困文化

低保對象長期處于貧困環境中，形成了特定的貧困文化，這種貧困文化在“貧困圈”內不斷被強化，也使下一代自然地受到該種文化的影響，導致貧困世代相傳。即使為低保對象提供就業的機會，低保對象也可能拒絕或錯失機會擺脫貧困。

（四）就業機會缺失

大部分地區沒有特別針對低保人群的相關就業信息服務，低保對象無法及時得到準確的招聘和崗位信息，很難實現低保對象與崗位的對接，導致就業機會的流失。此外，大多數公司都有年齡、身體狀況、學歷和家庭等歧視，低保對象很難進入勞動力市場。

（五）需要照顧家庭成員

部分低保對象無法就業的原因是由于家中有需要照料的高齡老人、低齡兒童或者殘疾、重病的家屬，使其無法參與長時間的工作。

（五）就業心理能力弱

低保對象長期處于生活困難狀態，尤其是殘疾人，一定程度上存在心理障礙，內心敏感，盡量逃避與社會的接觸，難免會對就業產生抵觸心理。

在積極社會福利的背景下，對于這些有勞動能力的低保人群，采用以低保金為重心的救助方式早已經不符合我們所定位的“社會救助”，也違背了社會救助本身的目的。因此，通過就業救助帶動有勞動能力的低保對象積極就業，以保障其生活，促進社會公平和諧就顯得尤為重要。

二、積極的社會福利理念

傳統的社會福利，是一種被動的恩惠式福利，主要以發放救濟金的形式為生活處于困難狀態下的人提供救濟。但隨著生產方式的轉變和全球化的發展，傳統的社會福利所帶來的福利依賴等問題開始凸顯，逐漸出現了“養懶漢”的現象，這顯然違背了社會福利保障公平的目標，不利于社會的穩定發展。

20世紀90年代末，倫敦經濟學院院長安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）在《第三條道路：社會民主主義的復興》中明確提出，應當以“積極的”或“主動的”福利政策代替目前的傳統福利模式，使傳統福利國家現代化。摒棄傳統福利的被動保障，積極福利是一種主動的進取式福利。馬斯洛需求層次理論指出，生理和安全的需求是人類最基本的需求，而最高次的需求為自我實現的需求。積極的社會福利認為，社會福利在保障個人基本生存的同時，注重個人的發展，促進福利對象自我技能的提升，以實現自身的價值。積極的社會福利觀念還提倡權力和義務對等，即每個人享受社會給予的福利的同時，還需要承擔起相應的社會責任。

由此可見，積極的社會福利理念重點強調人力資本投資和工作福利，而社會救助中針對城市低保對象的就業救助，是順應積極社會福利理念的一項強有力的救助措施。

三、就業救助概述

就業救助是2014年國務院頒布《社會救助暫行辦法》中社會救助的八項社會救助之一，指國家對有勞動能力的最低生活保障家庭成員采取貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置等辦法給予就業救助。就業救助貫徹了權責統一、注重人的發展的積極的社會福利理念，使具有勞動能力但長期依靠救助金生存的人依靠自己的勞動擺脫生存困境，在解決生存問題的同時，實現自身的發展，它實現了從消極的救助向積極的扶助轉變，是社會救助的一個核心發展取向。

四、就業救助問題與建議

（一）存在的問題

盡管就業救助對維護社會穩定、促進社會發展有極大的積極影響，但由于就業救助在中國的實踐時間短，基礎較薄弱，在制度建設方面還存在眾多問題，主要可以總結為以下幾點。

1.就業救助制度不完善

（1）缺乏激勵機制。我國低保實行收入補差制度，接受就業救助，得到工作就意味著有了固定的收入，如果收入不斷提高，超過了最低保障線，就會被取消低保資格，因此，缺乏對低保對象就業的經濟激勵，使其為了穩定地獲得低保金而拒絕就業救助。

（2）缺乏懲戒和約束機制。對有勞動能力但不就業的低保對象的懲罰措施不完善、缺乏權威性，也導致有勞動能力的低保人群就業傾向低，形成“養懶漢”現狀。

（3）具體的政策措施不完善。我國就業救助的相關政策措施包含了：①通過培訓和培訓補貼提高低保人群的工作素質和技能;②部分地區通過激勵措施提高就業失業并降低福利捆綁的影響;③通過工作推薦、公益崗位創造、崗位補貼和社會保險補貼等，應對工作機會的缺乏;④通過醫療救助、就業等相關配套政策，來回應健康問題和年齡歧視這兩大就業障礙。[2]但是對貧困文化、有需要照顧的家庭成員等低保對象就業障礙沒有具體的政策規定?？梢?，就業救助的政策并不完善，沒有系統地考慮目前存在的一些實質性問題。

2.忽視救助對象的差異性

目前的就業救助針對的是所有救助對象的普遍狀況，沒有對每一個對象特點、條件等進行具體的分析，使信息無法有效對接，提供的職業介紹、就業培訓與救助對象間適配性差，這樣既不能精準地救助每一個救助對象，也造成了人力和崗位資源的浪費。

3.就業救助落實難度大

《社會救助暫行條例》中關于就業救助的規定，有一些諸如“采取針對性措施”的寬泛的概念，內容不明確，過于籠統，部分規定缺乏統一具體的標準，使基層很難真正落實。即使是已經落實的部分規定，也由于控制和監督依據的標準過于模糊，其提供的就業救助水平低，效果大打折扣。

（二）相關建議

針對以上問題，各個地區要考慮綜合本地區特點，建立就業救助與低保制度的聯動機制，不斷完善和落實城市低保人群的就業救助制度。

1.完善就業救助制度

（1）完善漸退幫扶、收入豁免等制度，提高經濟激勵。[3]對通過就業救助取得收入，但尚不穩定或者已經不符合最低生活保障條件的低保家庭實行漸退幫扶制度和收入豁免制度，明確規定漸退幫扶的期限和收入豁免的界限，降低取消救助金的落差感，使低保對象能順利度過過渡期，以激勵低保對象積極就業。

（2）加強懲戒和約束機制的建設?！渡鐣戎鷷盒袟l例》中規定：“無正當理由，連續3次拒絕接受介紹的與其健康狀況、勞動能力等相適應的工作的，縣級人民政府民政部門應當決定減發或者停發其本人的最低生活保障金。”除此之外，還可以通過取消醫療救助、教育救助等捆綁福利的措施，對不履行勞動義務的低保群體實施懲罰。

2.以社區為依托的救助措施

以社區為依托，建立社區支持網絡，為低保群體提供相關配套措施，以激勵低保對象積極投入勞動力市場。目前，社區中為低保群體提供的就業救助措施主要為就業培訓、工作推薦和提供公益性崗位的形式，但仍不能很好地保障低保群體的積極就業，社區應該在此基礎上，提供以下的就業救助措施。

（1）加強思想價值觀的培訓。大多數地區缺少專門針對低保人群的就業培訓，因此其培訓重點主要放在職業技能上，忽視了低保人群處于“貧困文化”中的特殊性。提高低保人群就業的積極性，關鍵還在于思想觀念的改變。社區應該定期提供專門針對低保人群的思想價值觀培訓，使其意識到勞動的意義以及通過勞動實現其人生價值的重要性，逐漸改變其關于就業的觀念和目的。

（2）提供相關照料服務。成立以社工、護工和義工為主的照料服務隊，為家中失去行為能力的殘疾人、重病或高齡老年人提供入戶照料服務;開辦社區老年食堂，解決老年人的三餐問題。利用社區設施提供幼兒托管服務、小學生接送服務和小學生課余托管服務，解決兒童照料問題。這一系列照料服務在解決低保對象就業后顧之憂的同時，也促進了低保對象就業崗位的開發，低保對象經過相關培訓后也可以參與照料服務工作。

（3）提供心理疏導服務。低保群體因為貧困或者殘疾的原因，會存在一定的就業心理障礙。社區在成立心理咨詢室的基礎上，組建針對低保對象的心理咨詢小組，定期提供心理咨詢，使低保對象擺脫心理上的膽怯或陰影，以平常心面對就業。

3.提高就業救助制的精準性

組建專門的調查工作小組，調查登記低保對象的性別、年齡、學歷、就業經歷、特長、就業意愿和就業障礙等基本信息，并利用信息技術構建一個低保對象就業的基本信息系統，根據不同對象的情況，實現低保對象與崗位的靈活匹配。

4.細化就業救助制度

對部分模糊籠統的概念明確細化，提高其實用性，使相關政策制度能有效落實。如對“具有勞動能力”“合適的工作”“采取有針對性的措施”的界定都應該明確具體。德國規定凡是每天至少可以從事3小時就業活動的人即為“有勞動能力”，對“有勞動能力”“可免除勞動義務”等都應該有統一的標準，以免基層在實施就業救助時發生沖突;“合適的工作”應該是針對每位低保對象個人的合適的工作，而不能忽略個體的差異性[2];“采取有針對性的措施”也需把各個措施具體化。

參考文獻：

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責任編輯：楊國棟