我國氣候變化立法中適應制度的完善

李琳

摘要：適應氣候變化、提高自然生態系統和人類社會適應氣候變化的能力是人類應對氣候變化的必要趨勢。首先，引出適應制度應該遵循的兩個基本原則，即風險預防原則與最脆弱群體優先原則。其次，通過適應制度在我國的氣候變化立法中的現狀以及困境分析，闡述我國構建氣候變化立法適應制度的必要性，以此完善我國的氣候變化立法中的適應制度。

關鍵詞：氣候變化 氣候變化立法 適應制度

中圖分類號：D922? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2019）24-0044-02

在應對氣候變化的大背景下，《聯合國氣候變化框架公約》明確指出，減緩和適應氣候變化是應對氣候變化的兩種主要途徑，減緩氣候變化是從源頭上減少溫室氣體排放，但由于溫室氣體累積排放量具有長期性、不可逆性，因此減緩氣候變化有其局限性，適應氣候變化、提高適應氣候變化的能力是人類應對氣候變化的必然趨勢。近年來，在各國氣候變化立法中，相較于減緩制度，適應制度研究甚為滯后，因此本文聚焦于適應問題，考察我國氣候變化立法中適應制度的完善與發展。

一、立法理念及原則的明確

1.適應制度的安全價值——風險預防原則

適應制度的安全價值選擇應遵循風險預防原則，從而有效維護氣候安全。風險預防原則要求，遇有嚴重或不可逆損害的威脅時，不應以科學上對于損害結果沒有完全的確定性為理由而推遲采取相應措施。氣候變化影響對人類及地球生命的安全底線存在普遍威脅，己經發生、預期仍將發生的氣候變化損害將會威脅自然生態系統、經濟社會系統的穩定性與可持續性。考慮到人類行動對氣候和自然生態影響的滯后性、氣候災害的難預期性和偶發性，在未來很長一段時間內，人類社會不得不做好充足的準備去接受更為頻繁、規模范圍空前的極端氣候事件和氣候災害。

2.適應制度的公平價值——最脆弱群體優先原則

應對氣候變化適應制度的目的應首要考慮承受氣候變化損害最多但又最無力應對的最脆弱群體，這也是實質公平正義的價值訴求。由于不同國家或地區應對氣候風險的能力、脆弱性及適應能力情況具有顯著差異性，主要是由自然地理因素導致的脆弱性與因經濟社會因素導致的脆弱性，如處于沙漠、島嶼、海岸群體，其所面臨的適應問題是不同的，因此氣候變化的適應制度應根據不同國家、不同地區不同的脆弱群體，有針對性地實施適應措施，使適應制度對象具有特殊性、具體性和地方性特征，實現適應制度的公平價值，遵循最脆弱群體優先原則，有利于增進社會整體福利、使社會利益最優化配置，有利于社會公平秩序的建立。

二、完善我國氣候變化立法中的預防控制性制度

1.應對極端天氣和氣象災害的預防控制性制度

我國也屬于自然災害頻繁發生的國家，因此，完善我國極端天氣事件和氣候災害防御立法體系尤為重要。目前，我國有關氣象災害防御相關的立法主要有《氣象法》《突發事件應對法》《防洪法》《氣象災害防御條例》《抗旱條例》《自然災害救助條例》等法律法規;基本上涵蓋了氣象災害防御的各個方面，初步構建起我國應對極端氣象事件的法律體系。

2.產業結構調整中的預防控制性制度

現行《農業法》僅對氣候變化的規劃制度與監測預警制度進行了規定，但在實施效果上與法律規定存在很大偏差，如果能夠有效落實《農業法》的條文，那么在應對氣候變化給農業帶來的不利影響方面將會取得顯著成果。完善《農業法》的立法目的要從提高適應氣候變化能力的角度出發，可以將“提高農業應對氣候變化的能力，促進農業可持續發展”確定為《農業法》的立法理念，從而進一步具體化有關農業基礎設施建設、農作物生產管理、糧食安全和農業科技教育發展、農業災害防御等方面的內容。除此之外，要進一步完善法律責任的規定，使法律規范的可執行性提高，從而實現提高氣候變化適應能力的立法目的。

3.水資源管理中預防控制性制度

要加強農田水利建設、強化水資源管理、完善水資源立法以提高我國適應氣候變化的能力。目前，我國與水資源有關的立法主要有《水法》《水污染防治法》《中華人民共和國防洪法》《水土保持法》和《中華人民共和國抗旱條例》。

“《水法》的完善首先在國家管理層面，要解決‘九龍治水的水資源管理體制，明確行政區域管理機構與流域管理機構各自的職責，突破以流域為單元的水資源管理，打破‘九龍治水的局面，實施全國統一的水資源綜合調配和管理。”[1]其次，企業、個人要樹立節水意識，在生產、生活中推行節約用水，明確取用水單位和個人無節制浪費水的行為之法律責任。再次，“遵循市場規律，利用市場機制促進水資源的有效配置，如水生態補償機制以及水權轉讓機制，以實現水資源的經濟補償，進而實現保護水資源的積極性。”[2]

“《水污染防治法》的完善首先要改變輕政府問責制度重政府權力制度的弊端，突破傳統的行政區域管理模式，實現水污染防治的流域管理，誰污染，誰治理，并且應與《水法》的管理模式相銜接，按流域制定水污染防治規劃，確定水污染流域總量控制目標，監督、約束政府行為，從而進一步強化政府在水污染防治中的環境法律責任。其次，在地下水的污染防治方面，加強對其監督管理，明確各管理部門的職權分工與責任，本著環境保護與經濟發展相協調的理念，將地下水的開發利用與保護改善相結合，將飲用水源地保護的標準具體化，建立水源地生態補償制度，提高環境污染違法的成本，明確企業造成水污染的具體法律責任。”[3]

4.海岸帶保護中的預防控制性制度

目前從我國現有海岸管理相關法律規范來看，海岸管理的法律規范都分散在不同的法律法規中，海岸管理是一種分散的立法模式，很難實現對海岸的統一管理。因此，在氣候變化背景下，首先，應制定綜合的海岸管理專門立法，明確海岸可持續發展立法目的，應將海岸的生態環境保護、經濟資源開發和災害防御相結合。其次，“應成立海岸管理綜合協調機構，實現對海岸事務的綜合統籌與協調，不僅要充分發揮各部門的管理積極性，又能夠適當地制約其管理權力。”[4]再次，“在海岸區域的工程規劃和建設中，應考慮未來海平面上升和海岸災害增加的風險，完善海洋災害的預測預報和風險評估立法，以提高適應氣候變化的能力。”[5]

5.生態系統保護中的預防控制性制度

生態系統適應性立法的完善主要通過生態環境保護措施、生物多樣性保護等來增強生態系統對氣候變化的適應能力。生態環境的保護措施主要包括原始天然林保護措施、生態修復措施，如針對海平面上升引起的珊瑚礁、紅樹林等生態系統破壞而實施的生態修復等。

維護生態系統穩定、保護生物多樣性也要通過完善現有《環境保護法》《水土保持法》《森林法》《草原法》等法律法規，加強遺傳資源保護和生物安全立法，以提高生態系統適應氣候變化的能力。

三、構建支持保障性法律制度

1.設立資金保障制度

設置氣候變化基金、保險等，以提高保障能力。由于我國應對氣候變化的適應制度分散于各個領域的立法中，缺乏統一規范標準;使各領域在應對氣候變化的資金需求以及啟動方面面領巨大挑戰;因此，建立科學有效的資金保障制度尤為必要。

適應基金應遵循市場規律，利用市場的籌資方式來改善資金來源不充足的問題。除此之外，資金運營組織的運作管理能力、受援助方的參與能力及實施能力，也會對這種轉移支付的效果產生很大影響。[6]

設置氣候變化保險制度有其必然性，適應保障制度設置的目標是保護易受氣候變化損害的地區利益，預防并減少氣候變化對人身、財產及自然生態的損害。氣候變化的受害者面臨重大損害與損害威脅時，等待援助則成為當務之急，氣候變化保險制度的設置解決了氣候變化受害者的燃眉之急，既解決了損害補償的時間迫切性需求，也解決了氣候變化災害巨大補償額的需求，體現了及時性與靈活性。

2.明確氣候變化責任制度

氣候變化立法以氣候安全、氣候公平等氣候正義為價值選擇，并根據此確立量化強制減排義務，因此應建立具有強制性以及可執行性的法律責任，以保障立法目標實現和法律義務與責任的落實。氣候變化的責任機制應當由民事責任、刑事責任、行政責任構成，并且必須明確各種責任類型的歸責原則、構成要件以及具體責任的內容。

3.強化宣傳教育與共同參與制度

政府、企業和社會公眾共同參與應對氣候變化，是應對氣候變化工作順利進行的主要保障，鼓勵公眾參與應對氣候變化的決策制定，拓寬公眾參與渠道，支持應對氣候變化工作的輿論監督和社會監督工作，是各項制度可以順利運轉的關鍵。因此完善氣候變化立法的適應制度，應該明確各個主體的責任，不斷加強組織機構建設。如應明確規定政府、企事業單位以及民眾在應對氣候變化方面具體的權利與義務;成立氣候變化委員會，促使適應氣候變暖行動的具體落實。

四、結語

隨著異常氣候變化趨勢的演變，氣候變化相關問題成為環境科學和生態環境制度的重大命題之一，氣候變化制度被寄予厚望。面對全球氣候變化可能給人類社會以及自然生態系統帶來的嚴重威脅，《聯合國氣候變化框架公約》明確指出，減緩和適應氣候變化是人類社會應對全球氣候變化的兩個主要路徑。適應氣候變化詮釋了“物競天擇，適者生存”，我們現在主要討論的不是自然適應的歷史，而是如何提高未來的適應氣候變化的能力問題。因此“適應”將被納入有關應對氣候變化的戰略規劃以及法律的制度構建中。

參考文獻：

[1]陶蕾.應對氣候變化的水資源適應性立法初探[J].法學雜志，2010（6）.

[2]陳紅衛.《水法》修訂與配套政策的理論探討[J].水利發展研究，2008（3）.

[3]冷羅生.《水污染防治法》值得深思的幾個問題[J].中國人口.資源與環境，2009（3）.

[4]賀蓉.我國海岸帶立法若干問題研究[D].北京：中國海洋大學，2009.

[5]饑天宇.我國海洋領域適應氣候變化的政策與行動[J].海洋預報，2010（4）.

[6]張乾紅.論應對氣候變化的適應制度選擇：受害者視角[D].武漢：武漢大學，2010.

責任編輯：孫瑤