法經濟學視角下城市空間利益的正當分配

摘要：城市化的發展使得城市空間日益成為稀缺資源，因城市空間利益分配引發的糾紛層出不窮。從法經濟學的視角來看，應從立法層面明確城市空間利益的歸屬，從行政層面確定城市空間利益的具體分配規則，從司法層面提供空間利益分配的救濟途徑。解決以相鄰權為代表的城市空間利益糾紛，應樹立主體空間利益平等的價值取向，暢通民意表達渠道，提升城市規劃及技術標準的科學性。

關鍵詞：法經濟學;空間利益;正當分配

中圖分類號：D922.297??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）21-0100-03

一、引言：從城鄉規劃許可中相鄰權受損案談起

2004年第11期《最高人民法院公報》刊載了“念泗三村28幢樓居民35人訴某市規劃局行政許可行為侵權二審案”指導案例，大致案情為原告江蘇省揚州市念泗三村28幢樓居民訴稱被告市規劃局向第三人作出的建設工程規劃許可行政行為侵害了其包括通風、采光、日照等在內的相鄰權。本案爭議的焦點在于原告的相鄰權是否因被訴行政行為受到損害以及被訴行政行為是否合法。最終，一審、二審法院均以被訴行政行為符合相關技術規范故不構成對原告相鄰權的侵害而駁回了原告訴訟請求。最高人民法院公布的裁判要旨也明確表明了此法律意見，即“根據《城市規劃法》第二十一條的規定，編制分區規劃城市的規劃主管行政機關，依照法律和地方性法規的授權規劃許可的建筑工程，雖然縮短了相鄰人住宅的原日照時間，但符合國家和當地行政主管部門技術規范規定的最低日照標準，且不違反其他法律、法規規定的，應認定其許可行為合法。”此后，各地的類似案件大多遵循著“合規即合法”“有影響但不違法”的邏輯進行裁判，在此邏輯下，原告相鄰權受損訴求得到支持的行政訴訟案例可謂少之又少。

改革開放以來，我國城市化進程明顯加快，特別是最近十年，幾乎以每年1%的增速“闊步前行”，并且仍處于持續加碼提速的發展狀態。然而，高速擴張的背后是諸多城市土地、城市空間粗放式地無序“蔓延”、開發和利用，造成了人們日益增長的通風、采光等高品質居住需要同稀缺不可再生的城市土地、空間之間的矛盾進一步激化。如前述案例，筆者所在的市城鄉規劃部門近年來多次因行政許可、行政處罰而陷入城市空間利益分配的各類訴訟紛爭，包括工業用地毗鄰文教、居住用地而引發的噪音、污染糾紛，有快速路建設等重大公益性項目選址引發群體性事件，更為頻發的是類似案例中因商品房開發或民房改、擴建而引起的關于通風、采光、日照等相鄰權的糾紛。

其實，本案中看似合理的裁判，實際上隱藏著繞不開的兩個“癥結”：其一，相鄰權作為一種民法上的權利，調整的是平等主體之間的私權關系，緣何可以通過行政訴訟的方式予以救濟;其二，相鄰權人關于相鄰權受損的主觀訴求，法院何以能夠轉化成了被訴行為合法性的客觀監督，而據以判定合法性的依據是并不屬于我國正式法律淵源的技術規范。對于第一個問題，法院在裁判中大多援引最高人民法院2000年頒布的《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十三條第一款第（二）項規定：“相鄰權人有對行政主體作出的涉及相鄰權的具體行政行為提起行政訴訟的原告主體資格”，其旨在通過打破民事關系與行政關系之間的壁壘，為民事主體享有相鄰權提供更為全面、可行的救濟和保障。然而，對于行政機關作為相鄰權訴訟被告的法理依據，實踐中鮮有法院進行合理而融貫的解釋。對于第二個問題，行政訴訟中，法院在適用地方政府規章時尚需對是否符合上位法進行審查并有權不予適用，卻為何對不具有法規范性質的技術標準“大開綠燈”，“合規即合法”“合法即不侵權”的等式背后蘊含著怎樣的價值選擇？

實際上，層出不窮的建設工程規劃許可相鄰權糾紛，不僅僅是民事主體間所有權與用益物權之間的此消彼長，其涉及的更深層次問題在于城市空間利益的分配，具體包括歸誰所有、由誰分配、如何分配等等。要解決前述兩個問題就必須跳出私法上相鄰權的藩籬，將其上升為基于《憲法》第十條城市土地國有制而產生的城市空間利益公平分享權這一公法權利，由此建立起規劃行政行為與公民空間利益受損的實體聯系。

二、當前我國城市空間利益分配及裁判邏輯

如前文所述，城市空間利益是城鎮化歷史進程中一種極為稀缺的資源，作為社會公平正義價值鏈條中的重要一環，其分配的公正與否影響著社會公平正義的實現。然而，城市空間的開放宏大，加之各種利益的交錯博弈，導致其分配必然是一項復雜而艱巨的系統工程。在這一工程的眾多制度設置中，空間規劃、技術標準、行政許可和行政訴訟（復議）無疑扮演著重要的角色。

（一）立法層面：明確城市空間利益歸屬

工業化和現代化的進程，也是人類日益增長的自然資源需求與有限自然資源之間矛盾日益突出的過程，于是無論是基于財產權保護的需要，亦或是出于社會公共安全、社會福祉的考量，人們都必須承認自然資源的開發和利用無法放任市場機制單獨驅使，恰如德國聯邦法院在判決中指出的：“在土地面積不可能增加而土地對每個人來說又具有絕對重要性的情況下，將土地使用交由市場機制來調整是必須予以禁止的。為了確保寶貴的自然資源為公共所用，國會有義務制定法律并授予行政機關管理和分配公共資源的權力，并限制個體對自然資源無限制的使用。”目前世界范圍內的主流國家大都建立起了公共機構對包括城市空間利益在內的自然資源開發利用的積極管控或消極限制，而管控的起點在于通過立法掌握資源利用的主導權，并制定恰當的資源分配與利用規則，以實現資源利用效益的最大化與資源分配的平等化。我國在憲法層面上確立了土地和自然資源的全民所有，使得城市空間成為公共資源從而排除了私人所有，國有制是社會政治、經濟、資源、人口等諸多因素的合力選擇，某種意義上也是公益對私利博弈后的勝利。值得注意的是，國家所有并不意味著國家享有私法上不容他人染指的排他性物權，作為公共物品，城市空間利益同樣具有受益上的非排他性和消費上的非競爭性的品質，公民對于城市空間利益擁有公平分享的憲法權利，也有學者基于自然資源對人類生存和發展的功用不同，將之劃分成基本需要型的公平分享權和發展型的公平分享權。

（二）行政層面：確定城市空間利益的具體分配規則

立法機關確立城市空間利益歸屬后，將利益分配的“接力棒”交到了行政機關的手中。根據科斯定理，基于交易費用為零的前提，無論權利如何實施初始配置，當事人之間的談判都能獲得資源配置的帕雷托最優。也就是說，在交易成本極低甚至為零的情況下，只要行政機關明確將具體空間利益分配給誰，最終市場均衡的結果都能實現資源配置效益的最大化。當然，在現實中，科斯定理所要求的前提往往是不存在的，實際上中產權的確定往往并不容易，而交易的成本通常也較高。行政機關作為空間利益分配的執行機關，首先必須決定的是使用財產規則、責任規則、管制規則還是禁易規則、無為規則？“卡—梅框架”確定了經濟效率、分配偏好和其他正義考量三大標準，其中經濟效率占據優勢地位。我國目前的行政許可選擇了管制原則，即通過設定相應的技術標準，以保障公民的基本需要型公平分享權，實現城市空間利益分配的底線公平。管制原則堅持的底線思維，本質是將超出最低標準的城市空間利益完全置于自我處分的境地，往往導致政府對經濟利益的過渡追求而喪失應有的公共性、公平性。在大量的相鄰權糾紛中，主張相鄰權受損的通常是在先建設的一方，其所享有的只能是基本需要型空間利益，而缺乏參與發展型空間利益分享的渠道，其對在后許可建設的一方只有被動忍受的義務。

（三）司法層面：提供空間利益分配的救濟途徑

將私法上的相鄰權上升為公法上的城市空間利益分享權，打通了民事權利不能通過行政訴訟予以救濟的理論壁壘，提供了城市空間利益分配糾紛的救濟渠道。接下來的問題在于法院“合規即合法”“合法即不侵權”的裁判邏輯。其實，就“合規即合法”而言，由于城鄉規劃、技術標準等具有相當的專業性和技術性，相較于行政機關，法院在專業知識方面處于明顯的劣勢，為了保證行政機關的相對獨立性和司法審判的效率，法院索性選擇無為規則，即將行政機關關于是否符合上位規劃、是否符合技術規范的判定作為合法的重要依據，至多輔以程序的合法審查。而就“合法即不侵權”而言，撇去機械適用司法解釋，參照指導案例的因素，一方面法院大多難以衡量相鄰權受到了什么程度的損害，另一方面也體現了法院裁判的價值選擇，如“來可偉等訴上海市城市規劃管理局規劃許可案”判決中所述：“由此新建的樓房也就必然會對已建房屋的通風、采光等產生一定的硬性。國家不能、也不會因這種影響的存在而不發展，或減緩發展城市建設，所以才制定城市規劃的法律、法規，并制定有關規劃技術規定……”雖然當事人權利救濟的途徑暢通了，法院依循的城市發展實踐裁判思路也符合現代法的精神，但筆者認為司法裁判并沒有能夠提供城市空間利益分配的實質性權衡機制。

三、城市空間利益正當分配的因應之策

實現城市空間利益的正當分配，必須從價值觀念更新、民意渠道暢通、技術標準合理等方面著手，構建多元平衡機制，從而實現城市空間利益的最大化。

（一）樹立主體空間利益平等的價值取向

城市空間利益歸國家所有，而不同的主體應具有公平分享權。必須承認，市場經濟環境下，開發商在城市空間利益的博弈中往往熱衷于以較低的成本占領最優的區位空間，進而追逐更多的資本積累和更高的市場效率。而長期以來，各地政府在土地財政、地方利益的驅使下，并沒有站在空間利益分配天平的中間，行為的負外部性也導致了政府公信力的弱化。因此，實現城市空間利益的均衡化，首先必須賦予包括地方政府利益、開發商利益和公民利益在內的各利益主體以平等地位，正視各利益主體在基本需要型和發展型公平分享權兩方面的利益訴求，建立各利益主體之間權利義務相互制約平衡機制。

（二）暢通民意表達渠道

我國《行政許可法》雖然規定了行政行為利害關系人有申請聽證的權利，《城鄉規劃法》也要求在作出建設工程規劃許可之前須通過公示等方式征求利害關系人意見，然而實踐中具體的制度設計，往往使民意的表達流于形式，比如利害關系人就超出底線利益范圍外的民意表達，對行政許可并不能產生實體上的利益，反而挫傷了當事人參與和表達的興趣與動力。事前的激勵遠比事后成本更加有益，因此有必要暢通事前的民意表達渠道，特別是重視和規范行政許可中的聽證制度，明確聽證的目的、程序以及結果運用，要求行政機關在滿足最低標準的基礎上，對各方利益進行權衡，從而使利益訴求能夠通過制度化的途徑得到表達，緩解社會利益的緊張關系。

（三）優化城市規劃及技術規范的科學性

國土空間總體規劃、控制性詳細規劃等剛性規劃的編制以及技術規范的制定，本質上是一種利益表達和博弈的機制，其本質是通過專業人員的技術支持將各群體利益訴爭的焦點反映到空間規劃的決策制定中去。根據哈貝馬斯提出的“自下而上”交往行為理論，公眾參與理應成為城市空間利益分配的重要組成部分，換言之，城市規劃的正當性需得廣泛、真實而管用的民主機制加以證成，而程序公開、公眾參與顯然能夠提供這樣的證成機制。實際上，不同利益主體意見的表達和博弈過程中，既有利于優化規劃決策的科學性，更有利于激發公眾更加理性地思考，從而促成共識的形成，進而提高城鄉規劃和技術規范的透明度、接受度和可操作性。

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作者簡介：汪磊（1989—），女，漢族，江蘇揚州人，揚州市自然資源和規劃局科員，揚州大學法學院碩士研究生在讀，研究方向為法理學、憲法與行政法學。

（責任編輯：馮小衛）