設區市大氣污染防治立法現狀與完善

摘要：自《立法法》修正以來至2019年5月，設區市制定與修改大氣防治法規共25部，呈現出不少優勢，包括內容日趨細化、因地制宜明確防治重點、從末端治理向源頭控制延伸等方面。設區市大氣污染防治立法也存在一些不足，主要表現為重復現象較為嚴重、防治機關責任尚不嚴明等問題。為此，需從明確行政相對方責任、建立大氣污染治理協商與區域聯動治理機制等方面進行完善。

關鍵詞：地方立法權;設區市;大氣污染防治;立法法

中圖分類號：D922.68??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）21-0038-04

修正后的《立法法》賦予設區市環境保護方面的立法權限。當前，大氣污染防治作為環境保護的重要內容，對經濟社會發展和生態文明建設意義重大。因此，大氣污染市級立法在環境保護立法工作中應當予以重視。按照全國人大常委會法工委《關于加強加快大氣污染防治和生態環境保護地方立法工作的意見》安排部署，市級地方立法全面進入立法前期調研階段[1]。設區市大氣污染防治立法雖然處于起步階段，但是已有部分市率先完成了立法工作，為更好掌握立法的頒布、實施與具體實踐的現狀與問題，本文收集并分析整理自《立法法》修正四年以來，設區市大氣立法制定的實際情況以及適用效果，以期對今后市級大氣立法調研、制定和修改工作起到一定的推動作用。

一、設區市大氣污染防治立法現狀

《立法法》修正前，各設區市沒有大氣立法的權限，在開展大氣污染治理工作時只能依據上位法，例如《大氣污染防治法》。但是，大氣污染有其自身的特殊性，受地域因素影響較大，各設區市主要工業產業、經濟發展水平的不同會導致大氣污染治理的側重點也不盡相同，而上位法只能進行較為原則性的規定，這就導致各設區市在實際應用法律指導實踐以及行使職權時，往往缺乏一定的可操作性。修正后的《立法法》賦予了設區市環境保護方面的立法權，大氣污染防治作為環境保護的一個重要方面，也在此次賦權的范圍之內。

通過國家法律法規數據庫和相關網絡進行檢索，對各設區市大氣污染防治相關立法進行收集整理，結果表明：自2015年3月15日至2019年5月15日，已有24個新獲立法權的設區市進行大氣污染防治立法，制定與修改大氣污染防治法規25部，2015年2部;2016年8部;2017年2部;2018年10部;2019年3部。其中，制定工作占多數，共計18部，2015年1部;2016年6部;2017年2部;2018年6部;2019年3部。修訂法規共計7部，2015年1部;2016年2部;2017年0部;2018年4部;2019年0部。立法工作總體上呈現如下特點：

（一）立法、修法數量總體偏少

各設區市制定地方大氣污染防治法規18部，修改7部，在數量上偏少。這主要是因為設區市獲得地方立法權的時間還較短，立法工作具有一定的滯后性，制定法律需要比較長的前期準備、調研時間，較多設區市剛剛處于立法的前期準備階段。且目前正式頒布實施的地方大氣污染防治立法總體數量較少，法律頒布之后要經過一段時間的適用才能有針對性地對其進行調整、修改，而設區市大氣污染防治立法尚處于起步階段，這也就是大氣污染防治修法活動比立法活動更少的原因。

（二）立法增長趨勢不明顯

通過統計數據可以看出，無論是立法數量還是修法數量都沒有逐年穩步增長，始終維持在較低的水平。這也與設區市獲得大氣立法的權限時間尚短有關，但是結合筆者實習經歷，也了解到目前不少設區市大氣污染防治立法已經進入立法調研等相關準備階段。

（三）立法主要集中在中、東部地區

目前，全國共有11個省、自治區的設區市相繼開展了大氣污染防治的立法與修法工作（具體數據見下圖1），已進行立法的設區市所屬省份主要集中在東部（55%）、中部地區（27%），而西部地區較少，僅占18%。有文章指出，各省、自治區設區市制定的地方性法規的數量和省、自治區的經濟總量之間存在較高的正相關性[2]。因為經濟較為發達的中、東部地區，例如江蘇、浙江等省份的設區市立法數目占比較大。經濟發達的中、東部地區，法律體系較為完善、立法人員素質較高、立法資源也相對豐富，有較好的條件開展更進一步的大氣市級防治立法工作。

二、設區市大氣污染防治立法的優勢

（一）立法內容日趨細化

自《立法法》修正以來，大氣立法的內容在上位法的基礎上更加豐富，且針對各地區實際情況不斷細化。在大氣立法的具體內容方面，除了常見的綜合大氣治理，還出現了專項大氣治理，細化了大氣污染治理的具體內容。在專項大氣治理領域，以臨汾市為例，該市是中國三大優質焦煤生產基地之一，為了應對本地比較突出的燃煤帶來的大氣污染，當地出臺了《臨汾市燃煤污染防治規定》，專項整治內容得到進一步細化，能夠更好地應對本地的實際情況。

（二）因地制宜明確防治重點

德國學者阿列克西指出：法律具有效力的前提在于它大體上具有社會實效[3]133。我國學者也指出，今后我國大氣環境將更加顯現區域性特征[4]。各設區市主要工業產業、經濟發展水平的不同會導致大氣污染治理的側重點也不盡相同，僅有上位法宏觀方面的規定是難以滿足各地實際需求的，需要地方立法在結合本地實際情況的基礎上對國家立法進行細化和補充，確保了國家立法在地方的有效實施[5]。諸多學者都強調，各設區市根據本地大氣污染的實際情況，針對本地區存在的突出問題制定相應的條款，凸顯出大氣污染防治市級立法的重要意義。

如寧波市工業、機動車船、揚塵帶來的大氣污染較為嚴重，因此在《寧波市大氣污染防治條例》中將這些領域的大氣污染防治理擺在突出位置，規定較為細致。如在第五章第四十五條中明確規定，裝卸和運輸散裝、流體物料的車船，應當設置密閉裝置，有效防止裝卸、運輸過程中遺撒與揚塵帶來的大氣污染。

（三）末端治理向源頭控制延伸

傳統大氣污染防治法主要是以末端治理為主，但是，從目前設區市大氣污染立法中可以看出，各設區市開始注重對大氣污染的源頭控制，而不僅僅只是強調事后補救與懲治。

如《濰坊市大氣污染防治條例》第六條規定禁止新建、改建、擴建嚴重污染大氣環境的項目。從根本上杜絕產生新的重污染企業建立，也避免已有重污染源擴大。同時，也強化了環境保護主管部門、城市管理部門等部門的監督管理責任，有助于從源頭對大氣污染進行有效的預防與控制。

（四）細化部門職責與監管機制

明確大氣污染防治監督管理各部門職責，有助于避免各部門之間相互推諉，產生無人監管的不利局面，促使各部門投入大氣污染治理工作，互相配合，共同構筑起嚴密的監管體系，設區市的大氣污染防治立法也在這一方面加以重視，強化、細化了部門職責與監管機制。

如《保定市大氣污染防治條例》第六條規定政府及其相關部門在大氣污染防治方面的具體職責，例如發改部門就涉及到煤炭總量控制、清潔能源的推廣等方面的職責;國土資源部門負責對石料開采和加工過程中的揚塵進行防治。同時，條例完善了監管的體系，體現了分級負責、全面覆蓋的理念，在全市建立和完善縣、鄉、村三級網格和市、縣、鄉、村、企業多層管理的監管機制。

三、設區市大氣污染防治立法的不足

（一）重復現象突出且區域間聯動性差

一是重復現象突出。新《立法法》第七十三條規定：對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定。諸多學者也表示，存在不必要的重復是地方立法中較為普遍的問題，它不僅徒增法律運行的成本，而且損害了中央立法的權威，貶抑了地方立法權的應有功能[6]。地方立法的主要任務是解決地方區域性問題，尤其是解決應當通過立法解決而中央立法不能或不便解決的問題[7]。地方立法的主要任務就是完成對中央立法的“再制度化”[8]23。可見，地方立法如果只是單純重復上位法而沒有突出本地區的特點，就失去了其本身存在的意義與價值。但是，這也不意味著地方立法不能重復上位法的某些規定，正如某學者所言，重復式立法的意義不在于重復，而在于強調[9]。

以《南京市大氣污染防治條例》為例，對比其上位法《江蘇省大氣污染防治條例》，兩者在篇章結構、條款方面，特別是在機動車船、揚塵大氣污染防治的措施十分相似，南京市并沒有在江蘇省立法的基礎上有所突破。

二是區域間聯動性弱。研究發現，周邊污染源排放是導致大氣重污染過程形成的重要原因之一，其中區域尺度輸送和地形因素對空氣質量具有顯著影響[10]，大氣的流動性決定了被污染的大氣會在區域之間互相傳播、互相影響，使得本來單一的污染原因變得復雜，加大了治理的難度。也有學者指出大范圍的污染物同步排放和暢通的輸送通道形成的污染物聚匯，是造成區域大面積污染的主要原因[11]。

目前各設區市大氣污染立法并沒有注意到大氣污染治理區域之間的聯動性。在大氣污染防治的實際工作中，市與市之間同樣也缺乏交流合作，沒有考慮到其他地區對于自身治理效果的影響。大氣污染的流動性預示僅僅依靠單個地區各自為政進行治理，即使在短時間內取得了成效，也會因為周圍地區的污染尚未解決而再次導致本地區被污染，出現交叉污染的情況，影響治理的效果。

（二）執法者職責尚不明確

通過觀察設區市出臺的大氣污染防治條例可以發現，其中對于執法者自身不作為或者違反相關規定的行為鮮有規定。政府機構及其官員是經濟人，有著自身利益的需要，可能導致權力運用偏離公共利益的方向，在依法行政的視野下，政府的大氣污染治理權力和責任是必須相對應的[12]。不少專家也表示，設區市大氣污染防治法未明確規定政府的責任與目標，導致多數地方追求眼前的經濟利益，以犧牲環境為經濟求快發展付出代價，得不償失。

設區市的大氣污染立法偏重對違規者設置法律責任而忽視對執法者法律責任的規定使得執法者不作為、亂作為的現象也時有發生，不僅損害了公權力主體的形象，也是造成大氣污染治理成效不顯著的原因之一。因此，在今后立法中，應當重視設置執法者責任，例如單位和個人可以對執法者的行為進行監督、舉報，從兩方面強化對行政執法人員的監督，使權利與責任相對應，使得立法更為公正合理。

（三）法律制裁手段單一

法律責任條款一般應由法律制裁、法律責任認定、法律責任實施主體、法律救濟條款、法律責任免除條款構成，其中法律制裁應是法律責任的核心內容[13]283。現實中，企業超標排放、暗地排放、違規造假等違法行為層出不窮，雖然相關部門對其進行了處罰，但是不進行整改的企業亦比比皆是。這也說明大氣污染防治處罰手段存在問題。

大氣污染防治立法關于法律責任的規定，存在法定罰款少、上限低等問題，致使多數企業寧愿一而再、再而三繳納罰款，不對企業存在的問題進行治理，達不到震懾和遏制環境違法行為的理想效果。《南京市大氣污染防治條例》在第三章第十八條第一款中規定對超過指標或者未完成改善目標的區域，暫停審批該區域新增建設項目環境影響評價文件。不再是以單一罰金的形式進行處罰，大氣污染問題不解決將會影響下一步工作的開展，這就使得相關企業不得不對自身存在的污染問題進行徹底的治理。

（四）治理手段科技創新力度欠缺

目前，各設區市的大氣污染防治立法在治理手段方面科技含量不高，主要依靠財產罰和人力監管，不僅要投入人力，花費大量資金，效果也不明顯。國家在大氣污染防治中強調發揮科學技術的支撐作用，同時也鼓勵和支持開發、利用清潔能源。這也自上而下倡導了以科技治理污染的理念。

如《菏澤市大氣污染防治條例》中就存在科技創新力度不足的問題，缺乏引導公眾與企業利用先進的科學技術治理大氣污染的意識，其他設區市的立法也存在相同的問題。而科技創新在大氣污染防治領域可以帶來事半功倍的治理效果，應將利用科技防控大氣污染的理念貫穿在立法之中。

四、設區市大氣污染防治立法的完善

（一）明確行政機關的責任

行政機關在行使權力時，必須在法律法規授權的范圍內，超出職權、濫用職權行使將承擔由此帶來的相應責任。也就是說行政機關在大氣污染治理過程中應當秉承權責一致的理念，嚴格依法履行職責，承擔未能依法履行職責所帶來的不利后果。地方政府及其行政主管部門在大氣污染防治中負有主導義務，相應地，其承擔的法律責任也應當是多元的、立體的[14]。在各地實際立法中，不但要規定違反法定職責的行政處分與刑事責任，為了使得立法更具操作性，更要規定明確合理的行政責任以及刑事責任的具體內容與幅度。讓行政機關的法律責任不僅僅只是“空中樓閣”，而是真的具有可操作性的法律規則，讓執法人員謹記職權紅線。

（二）記入企業負責人個人社會誠信檔案

為了使企業相關負責人真正擔負大氣污染治理的社會責任，就要讓公司利益與個人利益掛鉤，設區市大氣立法也可以對污染大氣企業以及拒不整改企業的負責人設置相應的限制與處罰。例如，將上述不負責任的行為記入相關責任人的社會誠信檔案，個人社會誠信檔案是機構或政府單位為個人創建的記錄個人在社會生活中的誠信或失信行為的誠信檔案信息，而拒不接受行政機關的整改也是失信的一種體現。同時也可以限制相關企業負責人再進行其他相關商業活動，以此迫使企業負責人承擔起大氣污染治理的責任。

（三）構建協商機制與區域聯動治理機制

一是建立大氣污染治理協商機制。以往對于污染大氣的企業，行政機關通常以警告、罰金、責令關閉等方式對其進行治理，污染企業只能被動接受處罰，沒有補救的余地，這也是企業不愿意積極進行治理，一拖再拖的原因之一。為了調動污染企業治理污染的積極性，行政機關可以與企業簽訂契約，對大氣污染治理的預期結果、時間等進行規定，如果污染企業在約定的時間達到了污染治理的預定目標，行政機關就可以在一定幅度內減免對該企業的處罰。

二是建立大氣污染聯動治理機制。學者表示，對跨行政區的污染進行治理，關鍵不在于工程技術環節，而在于相關政府間的協調與合作[15]。我國近幾年在區域大氣污染領域的實踐探索，也形成了政府間合作協議的協作治理形式[16]。整體來看，我國在區域大氣污染治理方面有明顯進步，但相關治理機制還需在法律層面予以確定、加強。大氣污染的跨域流動使得對其根治必須依靠區域聯動治理，形成資源交換、相互承諾和相互信任的政府間合作協議和區域規劃，此外，還可以借鑒粵港澳大灣區，建立區域空氣聯合監測網絡，在技術層面實施嵌入式聯動[17]。

聯防聯控的工作模式強調合力保護區域環境，工作協調機制上要求統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調[18]。因此，各設區市在進行大氣污染治理立法的過程中，要主動與鄰近城市交流合作，共同推進區域間大氣污染治理的進程，達到1+1>2的效果。

（四）貫徹科技創新助力大氣污染治理理念與手段

在設區市進行大氣污染防治立法或對立法進行修改的過程中，可以在立法中強調科學技術對大氣污染防治的重要作用。具體來說，可以在立法中提倡行政機關或污染企業利用技術手段對大氣污染進行跟蹤監測，在企業技術力量不足但有治理意愿的情況下，行政機關也可以聯系相關單位為企業提供技術幫助，利用大數據技術對監測到的數據進行問題分析，幫助企業找到大氣污染的主要癥結，同時，也可以在立法中鼓勵企業借鑒《大氣污染防治先進技術匯編》中我國現已有無組織排放源處理技術，從生產源頭杜絕可能產生的大氣污染。在城市交通領域，逐漸推廣使用新能源交通工具，增加或者更新新能源、清潔能源公共汽車，鼓勵公眾使用新能源或者清潔能源機動車。

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作者簡介：郭玲靈（1995—），女，漢族，安徽馬鞍山人，單位為浙江師范大學法政學院，研究方向為民商法學。

（責任編輯：王寶林）