論成都市弱勢群體的社會保障問題研究

【摘 要】 隨著成都市經濟體制改革和政治體制改革的不斷深入，平均主義的分配方式逐漸被打破，成都市居民收入差距不斷擴大。社會上出現了一部分成員因不適應變化而被甩入邊緣地帶，他們在經濟收入、社會地位、權益維護、競爭能力等方面都處于弱勢。在新的社會利益的分配格局中被弱勢化，就成為弱勢群體。中國弱勢群體的存在形式多樣，形成原因復雜，已經成為影響中國經濟發展和社會穩定的因素。如何有效地緩解弱勢群體特別是貧困弱勢群體所面臨的種種問題，以保證成都市社會平衡、有效的發展，是成都市政府面臨的重大問題之一。

本文對成都市弱勢群體的社會保障制度進行研究，分析其現狀和存在的問題，并提出對策。要堅定不移地推進社會保障制度改革，建立健全相關的具體社會保障制度，為全面建設成都市和諧社會做出更大的貢獻。

【關鍵詞】 弱勢群體 社會保障 對策

前 言

弱勢群體的存在是一種普遍的社會現象，無論是發達國家還是發展中國家，都存在著一定數量的弱勢群體。但中國弱勢群體的存在形式多樣，形成原因復雜。特別是二十世紀九十年代以來，隨著市場經濟體制在中國的逐步建立，弱勢群體問題日益凸顯。研究表明，目前，中國弱勢群體的規模已在1.4億-1.8億人左右，約占全國總人口的11%-14%.這已經成為影響中國經濟發展和社會穩定的因素。

如何有效地緩解弱勢群體特別是貧困弱勢群體所面臨的種種問題，以保證成都市社會平衡、有效的發展，是成都市政府面臨的重大問題之一。社會保障制度的健全與完善是解決弱勢群體問題的重要途徑。對社會弱勢群體實施社會保障是建立和發展市場經濟的必然要求。1998年以來，中國逐步建立了"三條保障線"制度;即社會基本養老保險制度、下崗職工基本生活保障和失業保險制度、城市居民最低生活保障制度。中國社會保障工作取得了顯著成效，較好地發揮了社會"穩定器"和"調節閥"的作用。在十七大報告中強調建立社會保障體系的總體要求是：堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續的指導方針。

一、成都市當前弱勢群體的構成

（一）弱勢群體的概念

所謂弱勢群體是指在生活物質條件方面、權力和權利方面、社會聲望方面、競爭能力方面以及發展機會方面處于弱勢地位的群體。弱勢群體可分為兩類，即社會性弱勢群體和生理性弱勢群體。社會性弱勢群體包括城鎮下崗和失業人員中的貧困群體、農村貧困群體以及正在形成中的弱勢群體。其中，正在形成中的弱勢群體指困難企業的貧困職工、貧困單親家庭、犯罪及處于犯罪邊緣的青少年、戒毒者群體、居無定所和無固定職業的城市流動人口等等。生理性弱勢群體包括老年人、殘疾人、處境困難的兒童。目前成都市最具代表性的弱勢群體是城鎮失業下崗的貧困職工、老年人貧困者、殘疾人、貧困農民工、農村的絕對貧困者。

（二）弱勢群體的構成

從成都市目前的社會實際來看，大體上說，弱勢群體包括兒童、老年人、殘疾人、精神病患者、失業者、下崗職工、災難中的求助者、農民工、非正規就業者以及在勞動關系中處于弱勢地位的人。具體來說主要有五類人員：

一是下崗失業人員。隨著社會經濟改革的推進，特別是2008年受到國際金融危機的影響，下崗失業、大學生就業難成為目前最為普遍的問題，且這一問題呈現日益嚴重化的傾向。

二是農民工。從20世紀90年代初開始，農村中的剩余勞動力開始涌向城市形成龐大的“民工潮”。到目前為止，從農村涌向城市的流動人口已經達到上億人的規模。但由于體制上、思想上和法律上存在的缺陷，特別是僵硬的戶籍制度的存在，使他們無法像城里人那樣平等的享受各種待遇和權利，以及公平的分享各種社會資源。據不完全統計，農民工大約有1.2億。

三是老人。一般來說，由于生理的自然衰老及社會變遷過程中利益關系和分配關系的重新調整等原因，老年人成為弱勢群體。成都市社會由于人口政策上及其它一些方面的原因已經進入人口老齡化社會，并呈進一步加重的趨勢。由于成都市社會的現狀，農村的老人迫切需要社會給他們提供必要的社會保障;城市老年人雖然享有一定程度的社會保障，但主要是經濟上的，而他們迫切需要的服務保障卻很缺乏，更何況不少的老人在經濟上仍然很貧乏。

四是殘疾人。目前全國殘疾人約為6000萬左右，其中，有勞動能力或部分勞動能力的殘疾人中的一部分人在福利企業就業，但是收入很低;而沒有勞動能力或者喪失勞動能力的殘疾人則只能依靠國家救濟或家人撫養。這一大群人體的存在，勢必影響社會的穩定和經濟的發展。

五是收入較低的貧困農民。雖然國家在保護農民權益這一方面做了很大的努力，但到目前為止，絕大多數的農民仍然沒有解決溫飽問題，部分農民生活貧困，嚴重制約了國民經濟的發展。

二、成都市弱勢群體社會保障的現狀

（一）社會保障資金統籌層次低

統籌層次決定動員社會保障資金的伸縮能力，反映社會保障制度的完善程度。目前成都市社會保險費的統籌層次較低，雖然國家要求各地區盡快實現省級統籌，但大部分地區只落實到地市級統籌，還存在不少的縣級統籌。成都市各地區的自然資源、地區環境各不相同，經濟基礎也不一樣，管理水平和人才條件存在一定差異，這些都決定一個地區的經濟發展水平，進而也決定一個地區的資金籌措能力。目前，成都市社會保障資金的低統籌層次直接影響了社會保障的良好運行。條件好的地方，較低的收費率即可滿足當地的社會保障支出，但條件差的地方，較高的收費率也無法滿足當地的社會保障支出。

（二）成都市社會保險的覆蓋面低

從制度執行狀況看，國有企業執行得相對較好，其他所有制企業尤其是私營或"三資"企業則執行得相對較差。在農村，農民享受不到與市民平等的社會保障權，只能發展"自保"事業。到目前為止，農民生活保障仍以家庭自保為主，親友互助為輔，政府只是對特困戶給予象征性的救濟款。農村社會保障水平極低，失業（隱性失業）、疾病、養老，已經成為農民最為頭痛的大事。農民因貧困對生活失去信心，或患絕癥或年老有病無錢醫療。農民不僅沒有最低生活保障，醫療費用由家庭承擔，養老依然靠子女、親戚、朋友，而且還要承擔“五保戶”、軍烈屬等社會救濟、救助費和撫恤費。

（三）各項福利制度沒有真正確立

在社會福利制度方面，成都市各項福利制度都還沒有真正確立，尤其是老年人福利體系與殘疾人福利體系特別滯后于社會需要。成都市目前正處于人口老齡化和少子高齡化的社會階段，不僅老年人非常需要的護理體系還沒有被提到老年人福利制度的建設口程，而且在老年人的經濟生活方面也只有少數人享受社會保障。殘疾人福利在城市仍處于普遍短缺狀態，在鄉村更是一片空白。

三、成都市弱勢群體社會保障不力的原因

（一）制度不統一

目前，我國社會保障制度是以社會保險費征繳和發放為基礎、以部分城市居民最低生活保障和居民生活救濟為輔助而形成的一套制度。社會保險制度是我國目前社會保障制度的主體。1999年1月我國頒布了《社會保險費征繳暫行條例》，但條例在征費率等方面沒作具體規定，各省、自治區、直轄市也制定或修訂了本地區的社會保險費征繳條例或規定。但每一個地區的社會保險費征繳制度的具體規定各不相同。例如，從基本養老保險的覆蓋范圍看，有的地方規定為企業職工，有的地方規定為自收自支事業單位及企業所有職工，有的地方規定為行政機關及企業和事業單位的所有職工，有的地方把范圍進一步擴大到個體戶、臨時工、農民工及自由職業者。從征收費率看，有的地方高，有的地方低。一般來說，發達地區征收費率低，不發達地區征收費率高，新興城市征收費率低，老工業城市征收費率高。由于當前我國還沒有形成全國統一的社會保障制度，社會保障資金的統籌層次較低，社會保險費的征繳和發放等各項具體措施規定由各地根據本地區的經濟狀況、人口結構等因素來制定。

（二）社會保障管理及服務社會化程度低

一是用人單位仍然是社會保障管理及服務的主要承擔者。除失業職工由街道管理外，我國基本養老保險社會化發放工作剛剛起步，社會化發放程度低，管理還主要依托企業，企業自籌安排的養老津貼由企業管理;醫療和大病醫療以及工傷保險主要由企業和單位管理。這些社會性事務尚未從企業事業單位分離出來，造成當前用人單位負擔仍然沉重。社會保障的管理手段落后，信息化管理手段尚未完全建立，基礎工作比較薄弱，也在一定程度上延緩了管理服務社會化的步伐。

（三）社會保障制度操作失當

據“中國社會保障體系研究”課題組的調查，在建立社會保障制度的具體操作過程中，人們仍沿襲福利人人有份的計劃福利方式，表面的公平掩蓋了事實的不公平，導致最該保障的真正困難職工未能得到充分的保障。例如，據重慶市的調查估計，實際下崗職工1/3的人收入水平高于下崗以前，1/3持平，1/3下降。可見下崗職工的生活費發放中至少有2/3的錢能用到最需要的人身上。由于制度設計中沒有考慮不同人口的貧困家庭人均最低生活費的不同標準，更沒有進一步研究單親家庭以及老人、兒童、殘疾人等不同貧困群體最低生活救助的實際需要，導致實際操作過程的偏差和失誤，把貧困家庭的復雜情況簡單化，不論貧困家庭規模和種類如何不同，均按照一個救濟標準執行，造成了對最困難家庭救濟的不公平。

四、改進成都市弱勢群體社會保障的對策

（一）完善農村社會保障

1、農村特困人口的最低生活保障

社會救濟制度中包含農村最低生活保障制度，該項制度的制定旨在幫助農村最貧困的一部分人群的基本生活問題，這主要是國家和社會無力承擔其基本生活而制定的。該項制度的建立不僅可以為農村提供最基本的生活保障，為農村經濟社會的發展提供保障，還能夠促進農村保障制度的逐漸健全。當前，部分地區已經開始實施該制度，可是大多數地方依然尚未涉及。

面對此情況，社會對農村最低生活保障制度的建立予以更高的重視，采取了多方面的措施，建立“五?！惫B、健全農村“低?！保龊脤谥г?、結對幫扶以及災害救助等恢復和重建災區等工作，相互之間應協調安排，落實到位。盡可能形成全面完善多層次的農村困難群體社會救助系統。

2、積極發展新型農村合作醫療制度

新型農村合作醫療制度的建立主體主要是政府組織，農村在其指引和幫助下可自行選擇加入，由政府和集體通過各項籌措資金的措施，為農民基本醫療建立起以大病統籌為中心的互助共濟制度，一方面能保障廣大農民依然能享受傳統農村合作制度的救濟，又能夠在農民自主選擇參與的基礎上為農民提供全面的服務。貧困農民醫療救助制度旨在予以適當補償給哪些無力承擔過重醫療費用和支出的貧困農民。該項救助可以通過多種形式實現，目前農村廣泛實行的是減免貧困農民醫療費、合作醫療繳費以及組織城市醫生下鄉服務等措施。

堅持大病統籌的基本原則，加快形成健全的農村大病統籌制度，并以此為廣大農民脫貧致富的基本底線，促進新型農村合作醫療制度的實現。新型合作醫療最顯著的要求就是要為廣大農村人口增強抗大病的能力，加快形成大病統籌和住院保險制度。在此方面應依靠國家相關法律規范的力量實現統籌大病醫療費用?！按蟛　庇袃蓪雍x，首先必須滿足住院治療的條件，且達到超過一定標準的醫療費用，其次必須滿足就診在一定次數以上且醫療費用大的條件，農民由該疾病承受了較大的風險。在實施法律的過程中，可以按照各地當地的現狀予以劃分，制定一定比例的籌資。

3、農民工的社會保障

當前，中國城市化和工業化的步伐越來越快，到城市務工的農民高達一億多人，但城鎮社會保障計劃只覆蓋到了其中很少一部分。應從以下二方面完善農民工的社會保障：

首先，建立健全的工傷事故保險制度。一般而言，保險和工傷賠償問題是進城務工農民首要的問題，該問題也關乎農民工和原有的工人階級是否很好的結合，與此同時，該問題也常常導致農民工遇到不合理、不公平的境遇，因而至關重要。其次，政府應建立農民工養老保險個人賬戶，將他們的大病醫療納入社會保險和養老保險中，盡可能保障他們在流動過程中記錄相關權益，解決好資金可跨地區轉移，健全失業、工傷賠償、醫療保險以及養老等方面的制度體系。所以，國家應加快相關法律制度的出臺，健全國家、單位和農民三者共同承擔醫療保險和養老保險的服務系統，提高農民工的社會地位，為社會和諧提供保障。

（二）按照公平、合理的原則理清和整頓收入分配秩序

目前成都市城鎮居民收入差距過大的現狀，除社會經濟發展不平衡之外，還在于國民收入初次分配的政策和方式缺乏統一和規范。因此，在市場經濟體制下也應當重視國家在分配領域中的干預作用。可以采取的政策包括：一是依照西方國家的通行做法，盡快完善與收入分配相關的稅收制度，二是在工資領域發揮政府的職能作用，如盡快制定權威的、不同類別的工資指導價，糾正行業分配不公現象，適度限制不同行業之間工資收入的差距，同時嚴格規定并執行最低工資標準，將失業者、低收入階層作為收入保障的重點;三是針對城鄉差別的持續擴大，國家應當擴大農業投入，同時切實減輕農民的負擔。國家必須從宏觀分配政策上加大和擴展制度內收入，縮小以至取消制度外收入，并要限制壟斷，遏制權力投機，消除腐敗毒瘤，加大掃黃打黑力度，從而達到保護合理收入，調整不合理收入，打擊非法收入的目的。

五、結束語

成都市現在正處于社會轉型、經濟體制轉軌的重要時期，弱勢群體的社會保護問題日顯突出，已經在一定程度上構成了對成都市改革、發展與穩定的威脅。當前，國家經濟體制加快形成，社會轉型腳步也毫不停歇，保護好社會中弱勢群體這項工作也逐漸提上日程，要在弱勢群體的保護上發揮社會保障制度的優勢，按照現實的變化和需求，不斷深化改革社會保障制度，形成完善立體全面的社會保障制度體系，穩扎穩打的將社會保障制度的工作落實到位，形成聯系緊密、分配分離以及縝密嚴謹的社會安全網，為弱勢群體提供強有力的保障，最大限度的為弱勢群體提供良好的生活條件和基本需求，改善醫療環境和提供醫療保障，從而盡可能減少弱勢群體的產生，實現共同富裕的美好愿望。為和諧社會的形成和發展添磚加瓦，進一步推進整個社會和諧發展的進程。

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作者簡介：穆鈺鵬（1993-），男，漢族，河北省定州市，碩士研究生，云南財經大學。研究方向：社會保障