民法視角下棚戶區房屋征收問題之檢討

【摘 要】 棚戶區改造工程作為一項國家安居性保障工程，對改善民生具有重大意義，實踐中，棚戶區改造沒有考慮到單位制的變遷對房屋所有人及房屋的影響，使得房屋所有權保護程度不充分，也讓棚戶區房屋征收問題變得更加復雜，通過對棚戶區改造的現狀和不足進行分析與檢討，進而相對完善的解決棚戶區改造中的相關問題。

【關鍵詞】 民法視角 房屋征收 檢討

一、棚戶區界定標準中的違法性

棚戶區界定標準中房屋具有“違法性”。首先，界定標準中隱含“違法性”，私法核心價值是保護合法的私有財產，對合法財產理應一律公平對待，然而，國務院及地方政府在規范性文件對棚戶區的界定卻基本以負面的形容詞構成，如“臟亂差”、“問題多”、“隱患大”。盡管這些負面形容詞的確是對棚戶區特點的部分概括，但考慮到棚戶區受單位制變遷的影響，經濟水平普遍不高，此類界定間接將區域內房屋的私法地位置于普通財產之下，有學者認為這是對區域內居民的一種“污名化”，從而也使房屋具有了“違法性”，而這種“違法性”構成了棚戶區改造的邏輯起點。其次，“為了公共利益的需要”合理化建立在房屋“違法性”之上，《條例》第8條規定將保障性安居工程列為公益征收的情形，是因其滿足“公共利益的需要”，而棚戶區界定標準使房屋具有了“違法性”，所以棚戶改造在邏輯上正是以“公共利益的需要”去除房屋上的“違法性”，進而為第8條中第四項規定的情形的合理性與正當性建立了基礎，然而這樣的邏輯會模糊個人利益與公共利益的關系，很容易使作出征收決定的政府以非公共利益的理由進行棚戶區改造。最后，“先劃片，后界定”的做法是房屋“違法性”的實踐表現，實踐中征收人采取“先劃片，后界定”方式決定棚戶區的范圍，導致多起房屋所有權人認為自己的房屋并不屬于棚戶區的案例 ，最終由于政府房屋征收的所有程序完結，房屋所有權人雖可依照法院判決獲得補償，承擔個人房屋被征收的結果。

二、棚戶區改造啟動的法律要件的不合理性

作為棚戶區改造啟動的法律要件的《條例》第8條第4項不具有合理性。首先，棚戶區實際調研結果顯示實際情況與“為了公共利益的需要”不符 ，就對棚戶區房屋業主進行調研發現，棚戶區出現這些問題卻是與房屋所有人生活貧困有關，棚戶區居民收入少、家庭負擔重、生活成本低、社會保障不足等問題，只通過房屋改造就徹底改變的可能性并不大，而且在改造后的棚戶區，所有權人又面臨實際使用面積縮水、補足差價代價高、額外的裝修費用、生活成本高等新問題。

其次，公共利益含義的細化并非由私法規定與《立法法》的相關規定不符，以《民法總則》、《物權法》為代表的私法將“公共利益”的細化權力直接轉介給了其他法律，但《立法法》第8條第6項規定“對非國有財產的征收、征用”只能制定法律，國務院代替立法機關以行政法規的方式細化公共利益的含義，有學者認為這是一種越權行為。

最后，《條例》第8條賦予了政府“雙重身份”，《條例》第8條細化了“公共利益”的范圍，將包含棚戶區改造的“保障性安居工程”直接列為“為了公共利益的需要”的情形，由于政府內部利益具有的一致性 ，《條例》第8條實際在棚戶區改造的問題上賦予了政府“立法者、執法者”的雙重身份，并擴大了各級政府征收棚戶區房屋的權力，在自己監督自己的情況下，必然出現大量以“公共利益”為名的棚戶區改造，最終導致所有人合法的利益無法得到保護。

三、違法建筑不予補償不合理

首先，實踐中出現地方政府合理補償的情形，遼寧省棚戶在改造時實行“唯一住房制” ，對于自建公助、新中國成立前所建的“雙無”住房、只要是家庭唯一住房，棚戶區改造時都進行確權，并免費為居民辦理土地使用權證和房屋產權證，這樣的做法實際上挑戰了違法建筑的“無權利說”。其次，違法建筑產生有特殊的歷史原因，新中國成立后為解決城市職工房屋短缺問題，城市職工擴、建房屋以滿足自身需要，到上世紀80年代初期，受個人建房政策的影響，單位往往對職工家庭因下一代結婚、人口增加而私建、擴建房屋采取放任的態度，加上單位制的變遷嚴重的影響了單位職工的收入水平，以“無權利說”的方式處理違法建筑，顯然十分的不合理。最后，違法建筑不統一的處理方式，造成財產的平等，各地政府實際上的做法，對違法建筑以“無權利說”處理為主，部分地方政府限制性的補償，這在棚戶區內部造成不統一，同時，也造成外來人口與棚戶區原有住戶的不公，外來人口同樣以事實行為卻無法獲得建筑的所有權，這在事實上造成了一定的浪費，對外來人口有歧視的情況存在。即便二者由于歷史原因不同，但存在的狀態是一樣的。

盡管2003年，國務院在對遼寧、吉林、黑龍江省等地的建設廳下發的文件中 ，明確提到棚戶區房屋所有權中存在歷史遺留問題，并指導下級政府根據當地實際情況給與妥善解決，但在實際中，由于單位制年代久遠、財政的窘迫等原因，多數政府只能將棚戶區改造問題視為拆遷問題，因此，如果不正視本單位制影響的問題，棚戶區改造將最終在各種利益博弈下，被迫地忽視單位制的影響。

四、結語

由前文所述可知，棚戶區改造并不是一個純粹的征收問題，而是由社會因素、貧困因素等綜合影響下，以所有權利益訴求為形式表現出來的綜合性問題。眾所周知財產權是一種與生俱來的權利而為私法保護，棚戶區房屋當然應予以保護，所以，考慮單位制變遷因素對棚戶區房屋及其所有人的影響，當然是私法保護所有權人合法財產的途徑，也是妥善解決棚戶區改造中出現的各種問題的正常因應。為了使棚戶區改造更符合所有人的利益，筆者希望在私法理念上予以修正，通過理解“歷史遺留問題”影響的程度，從而更好地保障私權，最終從實質上解決棚戶區改造中出現的問題。棚戶區改造問題，不僅僅是一個簡單的房屋征收、土地征收或者房屋置換后補償的技術性法律問題，而是由于我國獨具特色的單位制歷史影響，遺留下問題由于遲遲未解決進而演變為以不動產為代表的綜合性問題，誠然，行政機關因經濟、政治的原因在做決策時權衡了眾多的利益，達到現在的成就已經實屬不易，不過，在社會主義法治體系越來越完善與經濟壓力日益增大的背景下，公正、公平的處理棚戶區改造的問題，應當在現行法內盡可能的考慮單位制對棚戶區房屋所有人的影響，如果不解決這些問題，歷史遺留問題會隨著時間的推移，轉化為其它更嚴重、更復雜的社會問題，那么具體如何應對單位制在棚戶區中的影響，希望從本文的探討中，找到解決此類問題的思路。

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作者簡介：馬志宏（1992—），男，漢族，甘肅鎮原人，研究生，甘肅政法大學民商法專業，730070，研究方向：民商法方向。