論法規審查要求權的破題與激活

【摘 要】 2000年《立法法》（現行2015年修正）頒布，國務院、中央軍事委員會、最高人民檢察院、最高人民法院、省級人大常委會可以就行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例向全國人大常委會提出審查要求。但實踐中審查要求近20年未行使過一次，作為保障法律體系統一、穩定的制度路徑，審查要求權理應受到關注。本文從現行的制度出發，對審查要求進行檢視，在實踐和制度層面對審查要求的不足作出探討并提出完善建議，以期能實現審查要求權的破題與激活。

【關鍵詞】 法規審查 審查要求權 完善建議

法規審查是保障法律規范與憲法和法律相一致的重要手段，是現我國法治建設進程中的必要制度。其具有保障法律體系統一、穩定的直接功能指向。審查要求權作為啟動法規審查程序的重要路徑，從現行的制度設計和制度現狀層面上看審查要求權的行使具有直接啟動審查程序的效力。但特定的機關怠于行使審查要求，導致審查要求權近二十年的長期擱置，《立法法》第九十九條的規定未能兌現。因此必須對該制度進行探討，以期能讓審查要求權富有實效。

一、法規審查要求權的現狀

（一）審查要求權的制度現狀

《立法法》第九十九條第一款規定“國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。”從結果效力上來看，審查要求提起后，常委會的工作機構即著手進行法規的審查工作，是否啟動審查程序的主動權掌握在五大特定主體手中，審查要求一旦提起，必然展開實質的審查程序。要求權主體層面上，五大特定機關級別高、權威性強，具有較高的法律知識水平和較多的法律人才，更易于在實踐中發現違憲、違法的法律規范。審查要求權的制度設計總體上較為優越。

（二）審查要求權的實踐現狀

審查要求的提起必然導致審查程序的展開，立法者的立法原旨也主要想依靠特定機關的審查要求解決行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例的合憲性、合法性問題。但實踐中審查要求權長期擱置，幾近虛置。該制度在實踐層面“長期沉睡”，《立法法》第九十九條第一款的規定未能兌現。

二、法規審查要求權存在的不足

（一）關于被動審查要求權的規定是非強制性規范

據《立法法》的規定，五大要求權主體認為法規與憲法和法律相抵觸的，可以向全國人大常委會提出審查要求。雖然審查要求權來源于相關法律的授權，但是采用的是“可以”的表述。這意味著要求權主體在發現違反憲法和法律的法規時，可以提起審查要求，也可以不提起，可選擇性和隨意性較大，缺乏強制力。

（二）未將要求權與提請主體的法定職責結合起來

關于授予五大主體要求權未將要求權與提請主體的法定職責結合起來。現行法律只是籠統地規定了五大主體可以向全國人大常委會提出審查要求，對這種授權也沒有細化。舉例來說，最高人民法院和最高人民檢察院作為法律適用機關和法律監督機關，在合憲性審查上更容易發現違憲的法規，但立法并未將授權提起要求權的有關規范進行細化，只做了一個籠統的規定。五大主體均可以就法規提請審查，在具體的實踐中容易造成職權推諉，各主體之間形成我不作為它會作為的思維定式，長期以來被動審查的審查要求啟動路徑便被阻塞了。

（三）法規審查要求權主體缺乏明確的職責導向

與其說法規審查要求權是國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、省級人大常委會的權利，倒不如說是他們的職責。五大特定主體作為高級別的國家機關，負有維護憲法權威，保障法制統一的職責。《立法法》授予其審查要求權正是該職責的體現。但實踐中法規審查要求權主體沒有明確的職責導向，各要求權主體均可提起審查要求的籠統規定，造成“我不管他管，他不管你管”的實踐困境，審查要求便被擱置了。

三、完善法規審查要求權的建議

（一）將審查要求確立為審查要求權主體的職責

五大要求權主體缺乏職責導向，應當增設關于審查要求權主體行使審查要求權的規定，將審查要求權作為五大特定主體的法定職責予以確立。并將《立法法》第九十九條中“可以”的表述修改為“應當”的強制性規范，以期能實現審查要求的實踐效果。

（二）將“兩高”作為審查要求權的首要主體

在各大要求權主體中最高人民法院和最高人民檢察院最適合作為激活審查要求機制的突破口。最高人民法院和最高人民檢察院最容易在具體的工作中發現違憲。最高人民法院是我國最高審判機關，其職責是依據法律規范裁判案件，裁判案件的過程是將具體的法律規范運用到具體爭議中去的過程。法官對案件審理的親歷性和對法律的具體適用更容易發現違憲的法律規范。最高人民檢察院作為國家法律監督機關、檢察機關，最高人民檢察院在法律監督的過程中運用法律的手段，對法律的實施情況進行檢查督促，以到達法治的統一和保障法律正確實施的目的。最高人民檢察院進行工作的過程中也較為容易發現違憲的法律規范，在這個意義上將“兩高”確立為提請審查要求的首要主體，不僅相較其他要求權主體而言更容易發現違憲的情形，而且也將最高人民法院、最高人民檢察院的工作職責與審查要求權相結合起來。

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作者簡介：馬舜猛（1995—），男，回族，云南省昆明市人，云南民族大學法學院憲法學與行政法學專業2017級碩士研究生，研究方向：憲法學。