政府在居家養老中角色定位的探析

【摘 要】 隨著“國家治理能力和治理體系現代化”、“構建服務型政府”等相關理念的提出，傳統的公共管理方式向著現代政府管理轉型。同時隨著中國進入老齡化社會，具有中國特色的居家養老方式必將開始大量出現在我們的生活中。在政府轉型和居家養老迅速發展的背景下，政府應該有怎樣的角色定位？這是本文試圖處理的問題。本文通過梳理政府在居家養老服務中角色定位的意義、相關理論支撐和已有研究，結合國內已有的現行模式的經驗，初步提出的政府在居家養老服務中應有角色定位范疇。

【關鍵詞】 居家養老 政府職能轉變 國家治理能力現代化

一、研究政府在居家養老服務中角色定位的意義

在老齡化浪潮的壓力下，極具中國化的養老方式也正在改革中開始定型。2013年11月召的十八屆三中全會關于轉換政府職能和深化機構改革的論述中，重點指出了“政府要加強職能轉換，加大對各類公共服務的提供力度，推廣政府購買服務的機制，并且在原則上引用競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。在這樣的大背景下，研究政府購買居家養老服務無疑具有很強的現實意義。隨著中國逐步進入老齡化社會，機構養老方式在服務質量、價格等方面存在很多問題，居家養老依舊是國內主流養老方式，故政府購買居家養老服務也成為了一種響應現實需求的新趨勢，然而政府在購買社會服務當中所承擔的職責和角色定位因受到體制約束而無法得到明確化，研究政府在居家養老服務中的定位和應有的職能將對養老問題的政策走向有一定的現實意義。

二、國內關于政府在居家養老服務中角色定位的相關文獻綜述

曹聞明認為居家養老服務必須要體現政府的意志，符合政府所倡導的社會價值觀，政府在居家養老服務發展中主要起推動和引導作用，這種作用貫穿于居家養老服務發展的啟動、規劃、組織等整個環節和過程中。在居家養老服務發展的過程中政府的角色是推動者、管理者和監督者，而不是事事親為的執行者，其職責作用可概述為五方面：倡導示范、政策扶持、發布規劃、監督評估、整合資源。唐碧認為，在養老服務社會化的過程中，政府承擔主導角色，其主要職能包括指引、規范和支持，除了提供基本養老服務，做好兜底工作以外，政府還要提供好制度、政策、資金三個方面的支持，并且加強對養老服務社會化政策執行情況的監督。馬威在研究養老服務社會化體系建設中的政府責任時，提出政府的四個角色：養老服務社會化體系的規劃者;維護弱勢老年群體公平享受養老服務責任的調解者;提供和整合社會養老服務資源的保障者;養老服務社會化體系規范發展監督者。

綜合國內學者的研究發現，他們對于政府在居家養老中的角色定位更多的是基于管理學方面的職能性定位，在目前我國倡導“國家治理能力與治理體系現代化”的大背景下政府在各方面的角色也正由過去的統治、管理向著治理和善治轉變，而目前對于這個方面的探索則比較少。

三、理論依據

（一）新公共管理理論

西方發達資本主義國家為了擺脫福利國家制度帶來的政府困境進行了持續改革在這一過程中形成的新公共管理理論。是將私營企業管理的一整套原理技術和方法應用于公共部門管理的結晶。它以效益為主要價值取向，建立企業式政府和以顧客為導向的政府，引入了市場機制。它的特征主要表現為公共性、公平性、合法性、效能性、適應性和回應性。

（二）“善治”理論

善治是指一種良好的治理。這是治理理念和相關機制建立并運用到實踐中所產生的最優效果。它是社會治理發展的目標。善治主要指治理能夠收獲到良好的績效，這種績效表現在治理的政治效果、管理效果、經濟效果和社會效果方面。對于國家而言，善治則意味著國家實現了有效的制度構建、公民創造力得到激活、政治文明程度高，意味著國家不僅在經濟上取得穩定而快速的增長，而且在綜合效益上公民生活質量得到不斷提升，社會與自然都實現了和諧共進的目標。

（三）多中心治理

所謂多中心治理，針對的是傳統行政只有一個中心。多中心治理是指在一個特定地區按照地域特點，遵照傳統社會文化的慣例，建立多個治理中心，每個中心都成為一定地區的服務樞紐，實現公共治理的協調和整合功能。多中心治理包括政府、市場組織、社區、公民多方的共同協作管理，其中任何一方都不是孤立的，而是能動地發揮著自己的支持作用，幫助其他主體更好地提供服務。多元主體分別在不同的地方發揮積極作用，因此給社會治理創造了更多的積極推動力量。多中心治理是復雜地區實現良好治理的關鍵選擇。

（四）國家治理能力和治理體系的現代化

最高人民法院副院長江必新指出“所謂國家治理體系和治理能力的現代化”就是使國家治理體系制度化、科學化、規范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優勢轉化為治理國家的效能。

四、國內相關案例的啟示

迄今為止，中國的居家養老仍處在探索實踐中，還缺乏具有全國意義上的系統而成熟的統一模式。然而，在具體的探索實踐過程中，各地卻陸續涌現出一批充滿創造性的探索，它們因地制宜，充分根據自身的實際情況進行廣泛探索，各有側重，且形成了一些具有鮮明特點的典型實踐模式，本文重點討論大連和南京兩個模式。

（一）典型模式

1、大連模式。大連模式是以大連市沙河區為代表，區政府在民政局社會福利科設立居家養老院管理辦公室，全權負責該區居家養老的審批工作。街道成立居家養老院管理中心，負責街道和社區的居家養老日常管理工作。社區居委會成立居家養老服務站，負責社區老人的信息采集、意見收集等具體事務工作。居家養老院是一個虛擬的機構，主要是由養護員隊伍組成，掛靠在社區居委會里面，每個居家養老院由一名養護員和一戶被養戶對象簽訂協議和服務承諾，根據老人的不同需求，為老人提供小時服務、單項服務、日托、相談等服務。社區醫院為每個老人建立健康檔案，為老人提供檢查，給養護員進行日常養護培訓和老年人常見病例護理以及各種急救常識的培訓。在資金方面，沙區政府是居家養老服務資金的主要來源，同時，每年市民政局發行專為居家養老籌集資金的社會福利彩票，成立慈善總會，各街道成立慈善辦事處，動員社會力量向海內外募集款項。同時，它們還非常重視發展自費戶。在養護費用上，政府根據社區老人經濟條件和養護員崗位的需求，分為四個檔次，并給予不等的護費用補貼。服務由老人自己向所在街道申請，街道將申報者的戶籍、工資、醫院證明等相關材料報送家養老院管理辦公室審批。在監督機制上，由街道老齡委、退管站和部分老黨員組成監督員隊伍，對養護員工作實行監督、檢查。

2、南京模式。鼓樓區是我國東部率先創新居家養老服務方式的地區，該區的社區建設一直走在全國前列。在養老服務機制方面，該區于2003年開始實施一套由政府購買、民間組織運作的社會化居家養老服務工程一一“居家養老服務網”。該區推行社會化養老，釆用政府選擇適合的民間組織簽訂合同的形式選擇養老服務機構。

購買服務由鼓樓區政府主導，區財政拿出專門基金，每年投入一定經費支持“居家養老服務網”的維持與發展。服務的承接者為民間組織一一鼓樓區“心貼心老年人服務中心”。其中服務提供者為不同社區的下崗失業人員、家庭困難人員，他們由社區上報后經服務中心的專門培訓方可上崗。服務的接受者為鼓樓區各街道中高齡、獨居、空巢、困難的老年群體。南京鼓樓區實行三類主體共同監督的機制，一類為社區居委會巡視監督;二類為社區成立老年人協會進行行為督導;三類為社會評估機構一一江蘇省天人家庭研究中心進行第三方機構的專業評估。服務方式和內容方面，以老年人的需求為導向，服務內容遍及生活照料、醫療康復、法律援助、精神慰藉等方面。

（二）各個模式中政府角色定位的啟示

1、養老服務需要按照市場化的運作方式運行。市場化強調競爭，有競爭勢必會加劇養老服務的改革并完善養老服務的水平，進而實現社會養老資源的合理分配。

2、政府在制定措施的同時，不僅考慮宏觀管理層面的內容，也要考慮對社會化運作成果的評價，對于做得好的社會組織，給予一定的獎勵，一方面鼓勵社會服務的積極性和主動性，另一方面吸引更多的社會力量參與養老服務;

3、政府與家庭在養老服務中有各自的責任定位，經濟供養責任應由家庭承擔，政府在生活照料、精神慰藉方面對家庭是支持與補充，而不是替代，在這方面的角色和責任不能錯位。

4、管理融于服務，政府對養老服務社會化的主導，不是單純的指揮，要主動去了解把握老年人的需求，合作主體比如社會組織的需求，及時調整政策措施，規劃履行好自己的主導職責。

5、政府要在評估監督上加大力度，用專業的評估方式來測評養老服務的成效，推動養老服務的專業化發展;三是政府要加強培訓者的角色，堅持長年培訓，向居委會、社會組織傳導好養老服務的政策措施。

五、本文關于政府在居家養老服務中的角色定位

在角色定位前，必須再次理清居家養老服務的內涵。2008年國家10個部委聯合頒發的《關于全面推進居家養老服務工作的意見》明確指出：“居家養老服務是指政府和社會力量依托社區，為居家的老人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式。它是傳統家庭養老模式的重要補充與更新，是建立養老服務體系的一項主要內容”。

（一）政策的制定者

居家養老工作是政府組織和推動的一項社會福利事業，也是社會保障的重要組成部分。政府科學地界定政府、市場和第三部門，三者在居家養老服務中的職能、作用范圍、對居家養老服務需求的評估和居家養老服務供給狀況的監督和管理等問題上具有舉足輕重的作用，須做一個負責任的、有能力的政策制定者。

（二）治理者而非管理者

現代治理理論提出“治理型政府”的概念，認為政府應從繁冗的公共事務中盡可能地剝離出來，實現從統治管理到治理善治的轉變，將政府治理的重點從臺前轉移到幕后。“治理”建立在現代國家和公民社會的基礎上，強調多元中心的共同參與治理。“治理”建立在社會共同的目標之上（即社會共識），所以社會主體的合作是通過公民的積極參與討論、協商進而建立認同和明確目標的方式，在這其中政府的權力也來源于公民的授權和廣泛認同，目標是為了實現公共利益的最大化。所以在新的時期下，政府在居家養老中的角色應該是一個治理者，在社區中培育社會組織和公民意識，成為一個協調者和導向者，將權力返還給社會。

（三）資源的調配者

在多中心治理理論中，國家壟斷供給服務的方式是被堅決否定的，國家資源供給模式體現在居家養老服務領域中應該是政府對公共服務資源的靈活配置和適度放權以及養老服務的創新供給。政府購買居家養老服務的方式實際上從根本上改變了政府對公共資源的壟斷占有機制，其實質也是政府對養老服務資源的合理配置。

（四）養老服務的監管者

在社區養老服務中，政府的監管職責主要體現在以下兩方面：一是準入監管，社會組織參與社區養老服務供給首先應取得相關的資質認證和經營許可，表明其符合規定的條件，且能夠從事養老服務。二是具體監管，政府需要對養老服務機構的服務項目與質量、環境條件、資金渠道、醫護人員、醫療設施、健康等方面進行合理地評估，以便進行有效地監管和為科學決策提供必備材料。

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作者簡介：蔡俊勇（1989—），男，漢族，安徽阜陽，在讀研究生，上海師范大學哲學與法政學院政治學理論專業，研究方向：當代中國政府與政治