城市軌道交通PPP模式下財務(wù)管理策略研究

張靜

摘 要：因PPP模式在城市軌道交通建設(shè)中的運(yùn)用可有效處理多項(xiàng)財務(wù)問題，所以深入探究城市軌道交通PPP模式下財務(wù)管理策略具有重要的意義。本文通過闡述PPP模式于城市軌道交通財務(wù)管理中的應(yīng)用意義，深入分析城市軌道交通PPP模式下財務(wù)管理存在的問題，并根據(jù)實(shí)際情況提出城市軌道交通PPP模式下的財務(wù)管理策略，旨在為提升城市軌道交通PPP模式下的財務(wù)管理水平提供可參考的資料。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通;PPP模式;財務(wù)管理

0 引言

因PPP管理模式在對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、建設(shè)以及運(yùn)營維護(hù)等諸多方面能起到良好的促進(jìn)作用，而當(dāng)前諸多城市在實(shí)施軌道交通方面均呈現(xiàn)出了許多的問題，尤其是財務(wù)問題。因此，各地政府應(yīng)該積極的將PPP管理模式運(yùn)用于軌道交通的財務(wù)管理之中，則勢必能幫助各地區(qū)解決好軌道交通的財務(wù)管理問題，以為我國的城市建設(shè)助力。

1 PPP 模式應(yīng)用于城市軌道交通的必要性

1.1 有利于緩解地方財政壓力

隨著我國城市化建設(shè)進(jìn)程的逐步加快，雖使得我國各地的經(jīng)濟(jì)規(guī)模與投資總量均有了明顯增加，但同時讓私人與民營資本變得更為閑散。對此，若能基于PPP模式將閑置的私人及民營資本集中到一起，則勢必能撬動更大的資金量，從而讓地方的財政壓力得到緩解[1]。與此同時，因資本的聚集也將讓諸多管理工作的開展變得更加便捷，繼而可有效提升資金的使用效率。而當(dāng)資金使用效率得到提升，也便能對周邊經(jīng)濟(jì)的發(fā)動起到有效的帶動作用。

1.2 能夠更好地保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量

因?qū)嵤㏄PP模式能讓更加專業(yè)的公司來履行部分對專業(yè)性要求較高的投資經(jīng)營活動，如此一來，政府將從繁瑣的日常事務(wù)中解脫出來，并將精力放到長遠(yuǎn)發(fā)展的謀劃工作中去，這對城市及地區(qū)的發(fā)展而言無疑是極為有利的。

2 城市軌道交通PPP模式下財務(wù)管理存在的問題

2.1 項(xiàng)目資金管理不到位

對任何性質(zhì)的企業(yè)而言，資金便等同于人體的血液，若無血液的支持，則人亦無法存活。因此，針對城市軌道交通的建設(shè)及管理，最重要的事項(xiàng)均應(yīng)集中在資金管理之上。然而，就PPP模式于國內(nèi)城市軌道交通管理中的實(shí)際運(yùn)用而言，大多數(shù)城市的運(yùn)用過程均存在不少問題，而因問題的存在不僅嚴(yán)重影響到了工期的進(jìn)度與質(zhì)量，也對社會民生帶來了諸多不便[2]。因此，針對PPP模式的合理運(yùn)用，首要任務(wù)便是要理清PPP項(xiàng)目公司與建設(shè)方以及供應(yīng)商之間的關(guān)系，并及時解決資金使用流程不規(guī)范的問題。其次是在項(xiàng)目資金的撥付方面，此前存在的內(nèi)部控制管理不嚴(yán)謹(jǐn)以及資金預(yù)算缺乏合理性的現(xiàn)象均應(yīng)將之杜絕，以免衍生出更嚴(yán)重的問題，諸如工程款越權(quán)審批、人工費(fèi)隨意撥付等。

2.2 項(xiàng)目實(shí)施過程中缺乏有效的財務(wù)預(yù)算體制

工程預(yù)算僅是財務(wù)預(yù)算的組成部分之一，故其涵蓋面也無法與財務(wù)預(yù)算相比肩。因此，PPP模式的具體實(shí)施亦應(yīng)以財務(wù)預(yù)算為基礎(chǔ)，并涵蓋工程項(xiàng)目的人、事、物以及資金等全部內(nèi)容。然而，就現(xiàn)實(shí)情況而言，部分PPP項(xiàng)目實(shí)施過程并未能執(zhí)行全面預(yù)算管理，而項(xiàng)目的收入及支出也未能列入到預(yù)算管理之中，這便極易導(dǎo)致工程成本的無故增加，繼而讓原本利潤便不高的城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目面臨無錢可賺的境地，這樣則難以吸引更多資金的加入。

2.3 項(xiàng)目所需要資金的成本過高

如果地方的財力緊張且政府擁有過高的負(fù)債，則勢必會產(chǎn)生更多不必要的資金成本支出，繼而導(dǎo)致項(xiàng)目的資金成本增加。同時，在城市軌道交通財務(wù)管理的過程中，采取PPP模式的時候尚未將政府與社會資本的權(quán)、責(zé)、利進(jìn)行合理界定，不利于吸引更多私人、民營乃至外商資本的加入[3]。雖然吸引了一部分社會資本的加入，而政府也需要支付一定的利息，這樣則增加了項(xiàng)目的成本。

2.4 項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營過程中容易產(chǎn)生財務(wù)風(fēng)險

對財務(wù)管理工作而言，最關(guān)注的是財務(wù)風(fēng)險控制環(huán)節(jié)。因PPP模式的實(shí)施使得項(xiàng)目資金直接由項(xiàng)目公司進(jìn)行管理，政府可介入的監(jiān)管與參與空間均極為有限，所以需要政府及項(xiàng)目公司對項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營過程可能產(chǎn)生的財務(wù)風(fēng)險進(jìn)行預(yù)估與防范，如材料供應(yīng)商可能無法及時提供材料而導(dǎo)致工期延續(xù)、施工方或分包方確定不當(dāng)而導(dǎo)致工期不能按時完成甚至爛尾等，以及少數(shù)建設(shè)與投資單位還可能貪圖價格低廉的材料而將采購業(yè)務(wù)或工程承包給一些資質(zhì)水平不濟(jì)的公司。這不僅容易導(dǎo)致工期被延誤，而且還會嚴(yán)重影響工程的質(zhì)量。

政府方面也可能出現(xiàn)部分違約行為，如現(xiàn)階段部分地方政府便有一些盲目擴(kuò)建的行為，這便使得社會資本不再對政府給予信任[4]。此外，部分項(xiàng)目根本不適合采用PPP管理策略，但仍舊強(qiáng)制采取PPP模式，而強(qiáng)制采用PPP模式也未能在前期做好風(fēng)險預(yù)測，過程不做好風(fēng)險控制，以致項(xiàng)目運(yùn)營后期呈現(xiàn)嚴(yán)重虧損而致使資金鏈緊張。最后，當(dāng)項(xiàng)目建成時，政府也可能因無力撥付工程款而出現(xiàn)拖欠工程款的現(xiàn)象。

2.5 施工階段融資風(fēng)險

由于我國的軌道交通建設(shè)項(xiàng)目尚未得到信托類及資產(chǎn)證券化的支持，故也使得融資渠道顯得較為狹窄，而在無法保證足夠融資量的前提下，融資環(huán)節(jié)也將會有更多的風(fēng)險聚集，繼而也將因融資結(jié)構(gòu)不合理而嚴(yán)重增加擠兌風(fēng)險發(fā)生率。其中，在當(dāng)前軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)融資過程中，如果來自于銀行的貸款資金占大約總資金的70%，而有7%～10%的資金是出自于政府部門，還有一部分資金是來源于外資的投入或者債權(quán)[45]。這樣銀行貸款在軌道交通項(xiàng)目建設(shè)過程中便占據(jù)了大量的資金。此時，如果相關(guān)的業(yè)主出現(xiàn)資金不足的現(xiàn)象，便會讓資金風(fēng)險直接轉(zhuǎn)嫁到政府單位，從而引發(fā)融資風(fēng)險。

3 城市軌道交通PPP模式下財務(wù)管理策略

3.1 強(qiáng)化項(xiàng)目資金的管理

為確保城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的有序開展，則必然要對項(xiàng)目資金的管理給予足夠重視。對此，針對展開合作的施工方，政府方面需務(wù)必對其資信履約情況予以全面調(diào)查，以確保參與合作對象具有較強(qiáng)的管理權(quán)限自我約束能力，如此既能為之后的工程建設(shè)提供保障，又能為城市營造一個平等的市場環(huán)境。同時，為避免出現(xiàn)諸多的風(fēng)險事故，有關(guān)項(xiàng)目在開展的過程中，政府方面有必要全面深入地了解項(xiàng)目的融資業(yè)務(wù)，對項(xiàng)目融資過程中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任予以明確，以此方能最大限度的降低信用違約的風(fēng)險，避免出現(xiàn)資金無端浪費(fèi)的現(xiàn)象。

3.2 構(gòu)建健全的財務(wù)預(yù)算體制

PPP模式于城市軌道交通財務(wù)管理中的具體運(yùn)用，最值得關(guān)注的核心內(nèi)容便是全面預(yù)算管理。而所謂的全面預(yù)算管理，則除了包含科學(xué)預(yù)測項(xiàng)目成本外，諸如對項(xiàng)目實(shí)施過程的成本監(jiān)督以及項(xiàng)目完成后的成本核算均是全面預(yù)算管理所不可或缺的重要組成部分。就城市軌道交通項(xiàng)目而言，最主要的費(fèi)用集中在材料、人工、機(jī)械以及能源方面。故對上述建設(shè)環(huán)節(jié)積極展開全面預(yù)算管理應(yīng)當(dāng)是提升財務(wù)管理質(zhì)量的關(guān)鍵手段，繼而方能達(dá)到降低運(yùn)營成本并提高城市軌道交通運(yùn)營效益的目的。

3.3 提升項(xiàng)目資金管理效率

確保對項(xiàng)目自身的有效管理是提升項(xiàng)目資金使用效率最重要的基礎(chǔ)。尤其是對閑置資金而言，更需確保其運(yùn)用的合理性，以此方能避免不必要的資金浪費(fèi)。當(dāng)然，要想切實(shí)達(dá)到以上目標(biāo)，關(guān)鍵要在工程前期予以合理預(yù)測，尤其是與資金使用相涉及的各環(huán)節(jié)，更要對資金使用的具體狀況予以全面評估，要能準(zhǔn)確區(qū)分哪些項(xiàng)目支出必然且必要，而哪些項(xiàng)目支出則可避免。當(dāng)然，最重要的一點(diǎn)還是要在項(xiàng)目不違規(guī)的情況下盡可能采取賒購的形式來支付材料與機(jī)械使用等費(fèi)用。以此方能保證理想的資金使用效力，繼而促使資金管理效率的全面提升。

3.4 建立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

PPP融資項(xiàng)目的開展過程若能積極引進(jìn)民營資本，則會使政府應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險得到明顯減輕。且相較于國有資本，因民營資本通常為個人所屬，故其也將對項(xiàng)目的建設(shè)效益更為看重，繼而想盡一切方法去提升項(xiàng)目開展效率，亦確保項(xiàng)目建設(shè)能盡量縮短來達(dá)到降低項(xiàng)目運(yùn)作成本的目的。與此同時，考慮到如今的狀況時，大部分政府單位并不會自主承擔(dān)起城市軌道交通項(xiàng)目的修建任務(wù)，而是將其外包給私人投資者，而對于私人投資者的建設(shè)過程，政府則給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，具體的補(bǔ)償方式則以推出相關(guān)政策來實(shí)現(xiàn)，這樣的舉措實(shí)則亦是為了將風(fēng)險分?jǐn)偟礁嗟闹黧w上，以此將有利于PPP項(xiàng)目更好的建設(shè)。

3.5 建立牢固的伙伴關(guān)系

政府公共部門要想與社會資本建立牢固的合作關(guān)系，便必然要基于雙方平等的原則。任何不平等的合作關(guān)系均不可能得到長久的維系，更遑論對PPP模式的合理運(yùn)用。而在我國尚未引進(jìn)PPP概念時，BOT是我國運(yùn)用最普遍的模式，而相較于PPP模式，雖兩者均有成功及失敗之案例，但無論采用何種模式，導(dǎo)致失敗的最主要原因均是公平原則未能得到充分體現(xiàn)。如合作雙方因未能處于同一地位而使得合同的更改往往均需得到一方許可。這便必然會觸及到另一方的利益，而在雙方無法坦誠相見的情況下，也將導(dǎo)致雙方在項(xiàng)目建設(shè)中無法取得相應(yīng)的效果。因此，開展城市軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的首要之務(wù)便是要雙方坦誠相待，這樣才能夠讓民營資本獲得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)利益，有效構(gòu)建平等的關(guān)系，從而確保合作目標(biāo)順利進(jìn)行。

總之，城市軌道交通的建設(shè)雖可極大緩解城市居民的出行壓力，但因項(xiàng)目本身具有投資回收期長以及收益低等特征而會讓政府承受較大的財政壓力。對此，為緩解地方政府的財政壓力，則有關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施過程政府可積極采取PPP模式來管理財務(wù)，以此在保障項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的同時降低建設(shè)成本，繼而切實(shí)解決投資、融資、運(yùn)營等各方面的財務(wù)風(fēng)險問題。

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