嬰幼兒托育服務機構從業人員隊伍建設經驗及啟示

華詩涵 劉馨

【摘要】0～3歲嬰幼兒托育服務機構從業人員隊伍建設是影響嬰幼兒早期教育質量的重要因素之一。本研究梳理上海市、南京市0～3歲嬰幼兒托育服務機構從業人員入職標準以及兩地基于存在的問題而采取的應對措施，提出開展嬰幼兒托育服務機構從業人員隊伍建設應當重視加速職業規范化，促進培養培訓體系化，促成從業人員隊伍規?；?/p>

【關鍵詞】嬰幼兒托育服務機構;從業人員隊伍建設;培養培訓體系;0～3歲嬰幼兒

【中圖分類號】G617? ?【文獻標識碼】A? ?【文章編號】1004-4604（2019）09-0013-06

全面兩孩政策實施后，孩子照料問題成為影響生育決策的第三大因素，尤其對未育人群影響更大?！?〕丹麥、芬蘭、瑞典等北歐國家通過保障女性勞動參與和普及公共托育實現了生育率的翻升?！?〕習近平總書記在黨的十九大報告中提出要在幼有所育上不斷取得新進展。0～3歲嬰幼兒托育服務能夠幫助家庭減輕育兒負擔，促進就業，同時減少隔代育兒沖突，為嬰幼兒創造適宜的成長環境，對提高生育率、促進人口可持續發展具有重要意義。然而，原國家衛計委2016年在全國十城市調查了10004名3歲以下嬰幼兒的母親，發現超過30%的受訪者有托育服務的需求，卻僅有555名嬰幼兒接受過托育服務，入托率僅占5.55%，其中約六成是在幼兒園的托班（招收滿2歲的嬰幼兒）。〔3〕由此可見，嬰幼兒家庭的托育需求并未被滿足。這不僅體現在數量的缺乏上，而且體現在公眾對托育質量的擔憂上。研究顯示，在有托育意愿的人群中，愿將孩子送往公辦機構的占76.03%，愿將孩子送往民辦機構的不到7%，而目前托育服務的主體是公“退”民“進”的?！?〕公、民辦的差異主要在員工資質和服務價格兩方面。在托育服務機構中對嬰幼兒發展起關鍵作用的從業人員隊伍建設對機構的服務質量影響顯著。

2019年，國家發展改革委、中央宣傳部、教育部等18部門聯合印發《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量，促進形成強大國內市場的行動方案》（以下簡稱《行動方案》），提出“增加托育服務有效供給”。國務院辦公廳印發《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），指出要加強隊伍建設，加快培養嬰幼兒照護相關專業人才，增強從業人員法治意識，提高嬰幼兒照護服務能力和水平，建設一支品德高尚、富有愛心、敬業奉獻、素質優良的嬰幼兒照護服務隊伍。事實上，早在2011年，南京市委市政府就發布了《關于進一步加強人口服務管理工作的意見》，提出“重視0～3歲兒童早期發展”，明確由人口計生委牽頭，各部門共同協助，推動0～3歲嬰幼兒早期發展工作?！?〕2018年，上海市人民政府發布《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），并于同年8月確立上海市托幼工作聯席會議制度，形成了較為健全的0～3歲嬰幼兒托育管理體制。由于上海市、南京市在全國范圍內較早開始探索推進0～3歲嬰幼兒托育服務事業發展，并且在托育服務機構管理、制度建設、從業人員培訓等方面取得了一定的成果，因此本研究實地考察上海市和南京市具有代表性的托育服務機構，并與機構負責人、政府主管部門人員等座談，了解嬰幼兒托育服務機構從業人員隊伍建設現狀，總結吸收有益經驗，以促進嬰幼兒托育服務工作在全國開展。

一、托育服務機構從業人員入職標準

2018年，上海市人民政府出臺了《指導意見》、《上海市3歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》（以下簡稱《上海市暫行辦法》），上海市教委等部門聯合出臺了《上海市3歲以下幼兒托育機構從業人員與幼兒園師資隊伍建設三年行動計劃（2018～2020年）》、《上海市3歲以下幼兒托育機構設置標準（試行）》。這一系列文件從管理體制、服務標準、從業人員隊伍建設等方面對嬰幼兒托育服務機構提出要求。其中，涉及從業人員的主要有人員配置和從業資質兩方面的標準。

在人員配置方面，《指導意見》指出，托育服務機構應該配備“五大員”，分別是營養員、保健員、保育員、保安人員、育嬰員，其中育嬰員和保育員統稱保育人員。《上海市暫行辦法》要求托育服務機構每個班必須有1名育嬰員（同時具有育嬰員四級及以上和保育員四級及以上資格證），有1名或1名以上保育員（具備保育員資格證）。從業人員與嬰幼兒的合理比例是：18個月以下嬰幼兒不低于1∶3，18～24個月嬰幼兒不低于1∶5，2～3歲嬰幼兒不低于1∶7。對保健員，同樣要求根據收托人數合理配置，收托50人以下的托育服務機構，應當至少配備1名兼職衛生保健人員;收托50～100人的，應當至少配備1名專職衛生保健人員;收托101～140人的，應當至少配備1名專職和1名兼職衛生保健人員。

在從業資質方面，上海市在《指導意見》和《上海市暫行辦法》中明確規定，托育服務機構專職負責人應當具有大專及以上學歷，同時具有教師資格證和育嬰員四級及以上國家職業資格證書，有從事學前教育管理工作6年及以上的經歷，能勝任機構管理工作;育嬰員應當具有大專及以上學歷，并取得育嬰員四級及以上國家職業資格證書;保育員應當取得保育員四級及以上國家職業資格證書;保健員應當具有中等衛生學校、幼師或高中及以上文化程度，經過本市婦幼保健機構組織的衛生保健專業知識培訓并考核合格。

上海市對托育服務機構從業人員的學歷、專業、資格證書、工作經驗以及行業培訓均有所規定，同時根據年齡班、收托人數明確人員配置標準，保證托育服務機構從業人員隊伍硬件資質合格。

2012年，南京市發布《市政府辦公廳關于推進南京市0～3歲嬰幼兒早期發展工作的意見》，開始探索建立0～3歲嬰幼兒早期發展服務體系。2014年，南京市人口計生委出臺《南京市0～3歲嬰幼兒保育機構設置管理暫行辦法》、《南京市0～3歲嬰幼兒早期發展均等化促進工程實施辦法》。2017年，《南京市0～3歲嬰幼兒早期發展工作提升行動計劃（2017～2020年）》發布。在“一計劃兩辦法”等文件的指導下，南京市建立了政府指導、部門監管、市場運作、社區組織、家庭參與的工作機制。

南京市嬰幼兒托育服務機構主要有三種類型，分別是看護點、親子園和育兒園，人員配置和從業資質要求依次提高。在人員配置方面，三類機構都要求配備專職負責人/園長、看護/指導人員和衛生保健人員。其中，看護點和育兒園由于家長不參與活動，還需要另外配備保安人員，提供餐飲的機構還需有符合要求的炊事人員。在配置數量上，保育人員與嬰幼兒人數之比為：0～6個月嬰幼兒不低于1：2，7～12個月嬰幼兒不低于1：4，13～18個月嬰幼兒不低于1：5，19～24個月嬰幼兒不低于1：6，25～36個月嬰幼兒不低于1：7。

在從業資質方面，身體健康、具有完全民事行為能力和良好的職業道德是基本要求，且尤其要求育兒園工作人員要熱愛嬰幼兒。除此之外，在專業、學歷、資格證書等方面也有不同程度的要求。對托育服務機構負責人，看護點只要求配備具有相應知識和能力的專職負責人，而對親子園和育兒園的負責人（即“園長”），則要求具有幼兒教育（包括教育管理）專業大專及以上學歷或中級以上技術職稱，通過教師資格和育嬰員四級資格認證，有一定的組織管理能力和協調能力。相比于看護點，親子園、育兒園的指導人員在學歷和證書方面都有詳細要求，育兒園的指導人員還應為教育學專業畢業。保育人員只需要經過保育職業培訓即可上崗。對保健人員，只要求配備符合要求的專（兼）職人員即可，但是對具體要求沒有作明確說明。

通過對比可以發現，上海市和南京市都要求托育服務機構負責人具備大專及以上學歷并通過教師資格和育嬰員四級資格認證，南京市對托育服務機構負責人還有幼兒教育（包括教育管理）專業畢業的要求。對與嬰幼兒直接互動的從業人員（包括育嬰員、保育員、指導人員），上海市和南京市對托育服務機構從業人員的配備與資質要求基本一致。在保健人員要求方面，上海市的標準更加明確一些。

由于目前托育服務機構保教人員多為學前教育專業大專及以上學歷，對0～3歲嬰幼兒發展與教育的相關經驗較少，因此對新手人員的崗前培訓、入職人員的在職培訓就顯得尤為重要。上海市、南京市托育服務機構從業人員在職前和入職后都不同程度地參與過各級各類培訓，如南京市區婦幼保健所每年組織從業人員培訓，托育服務機構每學期/學年與學術機構合作舉辦在職培訓;上海市托育服務機構從業人員的職前培訓有委托開放大學舉辦的以獲得育嬰員職業資格證為目標的2個月培訓、市教委免費提供的暑期一周脫產培訓等，在職培訓有市托育服務中心組織的教師集中培訓、區教研室組織的每月一次的研討、機構層面定期組織的周末教師培訓和托幼聯合教研等。

二、基于托育服務機構從業人員存在的問題而采取的應對措施

在長期的托育服務探索與實踐中，上海市、南京市結合本地托育服務機構發展情況、0～3歲嬰幼兒發展特點及家長需求，初步建立了管理體制明確、設置標準規范的城市0～3歲嬰幼兒托育服務體系。然而，通過調研和訪談發現，托育服務機構從業人員隊伍建設仍然存在許多亟待解決的問題。針對這些問題，《上海市3歲以下幼兒托育機構從業人員與幼兒園師資隊伍建設三年行動計劃（2018～2020年）》和《南京市0～3歲嬰幼兒早期發展工作提升行動計劃（2017～2020年）》等行動計劃已開始嘗試探索解決之道。

（一）存在的主要問題

1.入職標準亟待規范和落實，職前與職后培訓薄弱

近些年來，公共托育服務的不斷萎縮導致我國0～3歲嬰幼兒托育服務工作嚴重落后，一直缺少適宜的辦學規范、從業人員資質、課程等相關標準。雖然上海市、南京市已經借鑒幼兒園教育的相關標準制定并出臺了托育服務機構從業人員資質要求，但是因為0～3歲嬰幼兒與3～6歲幼兒的身心發展水平存在差異，所以已有標準的針對性和適宜性仍有待加強。例如，南京市要求從業人員應取得教師資格證或育嬰員四級資格證，因為不強制要求獲得教師資格證，所以在部分托育服務機構中教師獲得育嬰員四級資格證即可入職，而多位托育服務機構負責人卻在訪談中表示，“僅具備育嬰員四級資格證的從業人員大多無法勝任托育服務工作”。

為了解決這類問題，對擬入職的托育服務機構從業人員進行職前培訓成為短期內幫助其勝任托育服務工作的一種方式。例如，部分托育服務機構根據保教人員的工作內容提煉出1～2周的培訓課程，通過“集體授課+演練”的方式將固定的工作流程和一些教學技能傳遞給即將入職的保教人員，亦或是派他們參加由市教委或區婦幼保健院開展的免費崗前培訓。然而，無論是機構內部的培訓還是政府層面組織的不同類型培訓，大多缺乏系統的培訓課程體系，培訓多以分散的主題展開。這種松散的培訓主題雖然覆蓋面廣，但是集中授課時間短，因此難以保證培訓的質量。此外，托育服務機構從業人員的專業背景和資質不一，用同一套培訓課程去培訓不同層級水平的從業人員，不僅效率低下，而且效果不一，針對性不強。此外，部分托育服務機構內部的培訓缺少考核機制，導致培訓形式化現象嚴重。

2.從業人員招聘困難

全面兩孩政策實施后，育齡婦女的生育需求被滿足，部分地區0～3歲嬰幼兒托育服務機構在“鼓勵社會力量興辦育兒園”的政策支持下如雨后春筍般興起，卻面臨著巨大的從業人員缺口。在訪談中，Y機構負責人坦言：“人才建設方面，我們的招聘很難。根據要求，教師需要有教師資格證，育嬰員四級資格證，必須是學前教育專業畢業，但是這太難了。要么是條件沒有達到，要么是條件達到了就不來應聘托育服務機構了。”

本次調研發現，托育服務機構從業人員招聘困難主要有兩種表現。從托育服務機構的角度來看，機構負責人希望能夠招聘到兼具教師資格證和育嬰員四級資格證的學前教育專業畢業的人員，然而應聘者鮮少達到這些標準，因此招聘要求不得不一再降低。從求職者角度來看，因為托育服務機構從業人員職稱體系不明確，職業晉升通道不明朗，而且薪資較低，所以職業吸引力較小。通常具備教師資格證和育嬰員四級資格證的求職者更傾向于選擇公辦幼兒園，其次是民辦幼兒園，很少會青睞處于職業選擇鏈末端的托育服務機構。

（二）應對措施

針對以上問題，上海市、南京市均依托本地科教資源與優勢，因地制宜采取多種措施，促進托育服務機構從業人員隊伍建設。

上海市以“建立一支重德有能的托育服務機構從業人員隊伍”為目標，建立了以市早教指導中心、高校和托育服務機構等為主體，市、區聯動，市場補充，相關院校及社會各方共同參與的托育服務機構從業人員培養培訓體系（見圖1）。政府相關部門一是確立各項工作制度，包括托育管理部門工作制度、從業人員資格審查、評估、監測和獎懲問責制度;二是確立職業地位，由人力資源保障部門確立托育服務機構從業人員的職業發展體系，并納入社保體系;三是完善從業人員隊伍建設的經費投入機制，包括提供免費的專業培訓和提供職業技能培訓補貼;四是開展學術研究，合理確定行業工資待遇。高校擁有豐富的教學平臺和資源，能夠提供專業的學歷/非學歷教育，與市早教指導中心合作確定育嬰員培訓課程指南，還能依托自身的師資隊伍建設家庭養育指導師資隊伍，開設科學育兒課程。市早教指導中心通過與高校合作確定育嬰員證培訓課程指南。托育服務機構則從行業發展角度成立行業協會，確定從業人員崗位分級發展制度、繼續教育制度，從而激發從業人員主動學習的熱情;返聘有經驗的退休人員充實師資隊伍;在待遇方面保持績效工資正常增長，發布托育服務機構從業人員市場工資指導價，促進行業待遇合理化。通過調研發現，上海市對托育服務機構從業人員的培訓十分關注職業道德培養，如提出建立具有良好的職業道德、以照料和看護為主要任務的托育服務機構從業人員隊伍，強調從業人員職業道德教育，將其作為入職、在崗及轉崗培訓中的必修課。此外，政府部門引領托育服務機構共同為從業人員提升薪資福利，拓寬職業前景，以達到提升從業人員工作積極性的目的，同時在一定程度上解決從業人員招聘困難的問題。

南京市出臺的一系列文件已經在托育服務機構從業人員準入、培訓、管理等方面初步形成了政府、高校、機構合作，以培養職業化、高素質的服務隊伍為目標的從業人員培養培訓體系。結合文獻梳理、調研訪談發現，南京市從政府、高校、示范指導服務中心和托育服務機構入手，通過布局制度與研制標準等方式，將職前與在職培訓相結合，按以骨干人員帶領從業人員隊伍提升的工作思路，初步建立了托育服務機構從業人員隊伍建設體系（見圖2）。該體系以“培訓100名師資骨干，建設職業化高素質的專業人才服務隊伍”為目標，注重各主體之間的合作培養，充分利用各部門的優勢，形成合力。政府相關部門主要負責制定職業資格標準，制定培訓規劃，制定從業人員資格準入、注冊、考核和資格審定管理制度。其中職業資格標準的制定需要以高校開展的職業標準課題研究成果為依據，培訓規劃的落實需要借助高校的學歷和非學歷教育平臺，最終在托育服務機構的職前和在職培訓中實現研究成果的轉化。

三、對托育服務機構從業人員隊伍建設的啟示和建議

上海市、南京市基于本市托育服務機構從業人員隊伍建設的現狀與問題所建立的人才培養培訓體系為我國0～3歲托育服務行業從業人員的規范化提供了有價值的參考，對托育服務機構從業人員培養培訓體系的建設有重要啟示意義。

（一）加速職業規范化，提升職業吸引力

提升托育服務機構從業人員隊伍建設的第一步是應當明確從業人員的職業資格，提升職業認同感。2019年3月《育嬰員國家職業技能標準》修訂發布，其中主要變化之一是把托育服務機構相關從業人員工作范疇納入育嬰員國家職業技能標準中，增加職業功能工作內容，滿足新時期嬰幼兒托育服務機構、家庭對育嬰員職業工作內容不斷發展的需要。本次修訂與《意見》中3歲以下嬰幼兒托育服務發展工作部門職責分工中人力資源社會保障部門的職責之一“按規定予以職業資格認定”息息相關。

2018年10月，中國標準化協會發布了《全日制嬰幼兒托育機構服務規范》，其中要求嬰幼兒托育服務機構教學人員具備以下條件之一：（1）持有幼兒園教師資格證書。（2）具有學前教育專業中專及以上學歷。（3）具有中專及以上學歷，并通過國家統一組織的、用于申請幼兒園教師資格的教育學和教育心理學補修考試。（4）具有中專及以上學歷，并完成教育學和教育心理學課程學習或接受過與從事早期教育服務活動相關的系統培訓。可見，以0～3歲嬰幼兒發展及教育為主的知識技能和專業素養是托育服務機構從業人員必備的基本條件。因為目前我國托育服務機構從業人員的專業背景不一，學歷層次多樣，短期內難以在學歷、專業等硬性指標上作統一要求，所以可以先從行業經驗、培訓經歷等方面逐步提升從業人員的基本素質和專業能力。

我國托育服務機構從業人員缺口較大的其中一個原因是隊伍穩定性較低，從業人員流失較多。有研究發現，托育服務機構教師的專業技術職務晉升與幼兒園教師相同，在職稱評審中被考量的都是 3～6 歲幼兒園教育教學的相關能力，并沒有針對 0～3歲早教工作的專業能力評價。可見，托育服務機構從業人員的專業發展路徑規劃需要引起更多重視?！?〕機構從業人員的待遇更是不容樂觀。不少托育服務機構從業人員表示，由于工資低，他們為生計所累，難以尋求更高的專業發展。多數教師表示工作壓力很大 ，工作中自己并不積極主動。〔7〕因此，吸引并留住符合職業要求的優秀從業人員需要制定托育服務機構從業人員職稱評定標準，打通職業晉升渠道。上海市通過政府引導行業協會發布從業人員市場工資指導價，以切實有效提升從業人員薪資福利待遇，將職業規范化政策落到實處，這一做法值得借鑒。

（二）促進培養培訓體系化，提高培訓的針對性和有效性

0～3歲嬰幼兒托育服務機構從業人員的專業能力結構不同于幼兒園教師，根本在于兩者服務對象的差異性。0～3歲嬰幼兒的動作、語言發展尚不成熟，處于建立安全依戀關系的關鍵期，要求托育服務機構從業人員掌握0～3歲嬰幼兒心理發展特點與規律、生活照護、嬰幼兒安全與疾病預防等方面的知識和技能。因此，0～3歲嬰幼兒托育服務機構從業人員的培訓不能完全等同于幼兒園教師的培訓，應該更具有針對性。

目前我國托育服務機構從業人員的職前培訓主要包括以高職院校為主體的學歷與非學歷教育、以取得職業資格證書為目的的崗前培訓和托育服務機構內部以教研團隊為依托的崗前職業培訓。三種培訓形式的側重點各不相同。有研究指出，2019年以前，育嬰員四級資格證書的含金量較低，主要因為現有培訓人員入行門檻較低，素質參差不齊，文憑獲得相對簡單且缺乏相應的行業管理機制等。〔8〕因此，建立能夠適應大多數托育服務機構從業人員的職前短期培養培訓課程體系，一方面能夠推動托育服務機構從業人員專業化發展，另一方面也便于以統一的標準對培訓效果進行測量與評價。我國目前托育服務機構從業人員背景多元化，專業水平不同，因此可以借鑒分類培養和分層提高的舉措，建立入職與在職、線上與線下相結合的有針對性的培養培訓體系。

（三）促成從業人員隊伍規?；嵘殬I道德水平和專業能力

調研發現，上海市、南京市聯合政府部門、高校、托育服務機構多主體合作，對嬰幼兒托育服務機構從業人員進行培養與培訓，尤其注重優秀骨干的引領作用，如返聘有經驗的退休教師，依托高校師資優勢組建培訓教師隊伍，積極培育骨干教師等，引領教師隊伍專業化發展，從而促進托育服務機構從業人員隊伍的壯大。在擴大數量規模的同時，兩地始終強調保證質量，自始至終強調職業道德、專業能力和素質的培養。《意見》中著重強調了托育服務機構從業人員隊伍建設的緊迫性，著力加強從業人員的法治意識、道德和安全教育以及職業技能的提升。0～3歲嬰幼兒托育是一項需要充分的愛心與耐心的事業，只有具備較高的職業道德水平和專業素養，才能勝任關心、培養下一代的重要工作。

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