地方債的風險防范研究

郎寶茹

摘要：地方債的發布，提高地方經濟效益的同時，也減輕了政府財政壓力，但是地方債的風險隱患不能忽視。龐大規模的資金使用，為風險防范機制的完善增加了難度。同時提高地方債的民生作用，規避其存在的財務風險、制度和行為風險、信用風險，解決債務監管缺陷、防范控制體系不完善等問題，還需從完善償還保障制度、加強中央監控等措施入手調整，從而為地方債的穩定、安全發行奠定良好基礎。

關鍵詞：地方債;風險;防范對策

地方債是我國負債問題中，一直最受關注，同時風險因素較多的組成部分。經過財政部統計分析發展，2016年中央政府債務，新增了1.4萬億元，地方政府債務限額1.18萬億元。提高防控地方債的底氣，還需從完善市場化規則、風險防控制度體系與舉債融資機制等實招入手，以實現地方債風險的可控性。

一、加強地方債風險防范的意義

我國對顯性、隱性債務的風險防范腳步從未停止過，政府等相關部門，更是陸續出臺了風險防范制度體系等對策，以規避財政金融風險。如財政部，在約束地方債方面，展開了預算法修訂、完善債務管理法律制度框架、推出限額管理機制、納入預算管理、風險評估與預警等措施落實。尤其是債券置換存量債務政策的發行，實現了以往多樣化政府性債務，由規范、單一地方債券替代，地方債務風險也隨之降低。央行對信用評級、發行規模等方面的監管，也為人大監督提供了價值決策參照。目前我國經濟發展，正處于結構調整階段，地方在落實公共服務建設的同時，還承擔著償還前期債務的壓力，不免會遇到財政收支負擔，加強風險防范，更利于地方平穩、高效度過轉型期。轉型期間，加強舉借獲得資金的精細化利用，同時培育新經濟增長點，更有利于地方債、經濟間，實現良性循環，為地方債的結構優化，以及存量可控助力。

二、當前地方債存在的風險

（一）債務監管不全面

權力不受監管約束，必然會出現濫用權利的情況，尤其是地方政府，在融資平臺隱蔽行使舉債權，直接影響投資人利益、民眾知情權。由于債務資金，不在財政預算管理范圍內，表明不受人大監督。同時，對融資公司的監督缺乏有效性，導致在行使舉債權使，債務資金監管不利。主要體現在債務管理信息不透明、政府空開信息條例不全面、制度建設力度不足等方面，致使地方債管理失控，風險隨之增加。

（二）防范控制體系有待完善

我國缺乏對債務規模管控，以及風險防控的制度完善，政府也未設立完善的債務規模規范機制。同時債務控制機制實踐形式化、主觀化，主要體現在舉債方式不合法、規模龐大、行為隱蔽等方面，弱化了債務規?？刂频淖饔?。債務規模失控現象形成，究其原因與法律制度約束缺失有關。

（三）存在挪用與截留等債務資金使用風險

資金挪用擠占、截留等國債項目現象，在地方債務項目中仍相對普遍，地方獲取轉貸資金后，通常用于項目擴建、填窟窿處。雖然國家對發債募集資金的使用范圍進行了限定，但為持續機構運轉，地方政府不得不將資金用于其他需要處。針對于財務狀況良好的地方，則會出現資金挪用到形象工程等情況。

三、加強地方債風險防范的對策

（一）設立監管機構

首先是加強債務監管機構的設立。各地政府部門，設立債券管理機構的行動，與中央政府比較相對滯后，多是由金融處室、預算部門代替地方債管理部門。地方政府應加強機構設立，如監管委員會等，以垂直監管地方政府債務，規避多頭管理現象，縮小與中央政府間的差距，盡可能的保持同步。其次是合理界定監管責任。作為地方政府債務監督機構，不僅需要支持同級政府人大監督，還需對上級債務監督機構負責，主要體現在以下幾方面;對審查融資公司融資計劃，與同級政府部門融資情況負責，同時編寫政府性融資規劃;對政府性財務管理、債務資金轉貸、績效評價等工作負責;統計、分析債務報表;設立、完善債務償還體系;受理、審核融資項目;對轉貸債務，以及財務管理負責;定期清理核算政府債務，公開政府債務狀況。

（二）多方面監管與治理

一是中央政府監管。地方政府與中央政府的宏觀調控職能不同，主要負責公共產品供給。圍繞宏觀調控需要，由財政部對各級政府發布債務額度，同時監督地方債務項目。對于地方債資金流向，主要由國家財政部門、發改委、下屬機構監督，確保資金正確使用。地方發債總量，由財政部，從審批環節展開管控，避免出現過度舉債的情況，促使地方、中央政府債務均衡。地方財政部門會及時將經濟運行分析報告等債務資料，向財政部匯報。審計署、下屬機構負責審計地方債。證監對債券運作流通、發行等情況展開監管。多機構協調監督體系，各部門實現數據、信息共享，全面監管地方債的流通與償還等過程。

二是地方人大監督。地方人大對本行政區的社會發展計劃、國民經濟發展情況進行審批，聯合常務委員會，對地方債、資金使用情況展開監督。同時對納入地方財政預算的公債資金展開審查。監督途徑主要通過審查公債使用情況、預算執行報告、財政預算草案等方面進行。地方債管理機關，應定期向人大、常委會報告債務余額、資金動態、籌資項目發展狀況等公債使用關鍵內容，并體現在地方財政預算執行報告內。

三是接受地方媒體監督。地方債也是區域經濟發展水平的反映，與地區居民利益相關，與公債投資人一樣，對公債情況存在監督權、知情權。民眾主要從地方媒體獲取信息，為確保輿論監督需要，應當加強監督地方債情況報道。

四是行業自律監管。如美國設立債券規則委員會，屬于行業自律監管組織，受到美國證監會的監管，委員會成員來自證券公司、銀行業等，負責制定適用于自律組織、承銷商、經濟人的債券規則，以及信息披露規則，以避免出現操縱、欺詐的事件，確保市政債券市場的公平交易。除此之外，也設立了自律行業協會，確保市場監管成效。

（三）明確界定地方債使用范疇

首先國務院應當加強地方債使用范圍的界定，發布資金項目安排管理政策，細化其用途。各級地方政府都應貫徹執行，將資金落實、項目安排。對債務融資項目，設立完善的監控機制，提高資金撥付的及時性、精確性。除此之外，還需加強項目質量、進度監控，完善項目管理責任機制，不斷優化以及項目驗收程序。加大對地方債的監督，發現擠占與截留等使用情況，加強責任追究。

其次完善償還保障機制?；谪搨矢郀顩r下發行的地方債，根據償債能力進行了額度分配偏向，如中西部等地區，償還能力并不高，額度分配相對傾斜。同時加大了公益性項目支持，該地區的債務償還風險也隨之增加。對此，加強地方債償還保障尤為關鍵。除此之外，作為地方政府，應當加強本地區資源整合，尤其綜合財力的統籌，對歸置于省級預算管理內的地方債，加強償還計劃制定，及時監測檢查還本付息計劃落實情況。同時設立地方償債基金，將其作為地方公債償還支出，及時打入基金償債賬戶，賬戶資金主要用于償還地方債，明確規定不得用于他用。對債務償還存在困難的地區，如中西部省份，中央可設立專項轉移支付，以減輕償還壓力，確保償債基金完整，為了規避地方政府債務長時間積累，而出現的債務償還風險，應當對舊債、新債的償還等行為進行規范與約束。

四、結束語

針對于地方債的規模風險、結構風險，應當加強發債規模的控制，與發行機構的優化，以規避債務風險。同時加大發行制度建設的力度，完善各規章制度、法律法規，實現政府部門有法可依、有章可循，確保管理成效。利用規則統一的發行機制，實現發行主體限制，到發行流通各過程的制度化與規范化。除此之外，還需根據實際情況，加強發行指標預警體系的完善，實現地方債有效監控，以切實規避發行風險。

參考文獻：

[1]洪源，王群群，蘇知立.地方政府債務風險非線性先導預警系統的構建與應用研究[J].數量經濟技術經濟研究，2018 （6）.

[2]宋夏云，馬逸流，沈振宇.國家審計在地方政府性債務風險管理中的功能認知分析[J].審計研究，2016 （1）：45-52.