“城鄉邊緣者”安置與長期保障

王倩　王雪

[提要] 土地是農民的根本，是農民祖祖輩輩賴以生存的命根子，它不僅是農民生產作業的基本條件，而且還承載著長期保障的功能，失去土地就意味著失去了生活的來源。然而，隨著政府加快對城鎮化建設的腳步，對農村集體土地實行“先安置補償、公開透明沒有異議后使用”的基本原則，大量的農村集體用地被轉化為國有或集體建設用地，尤其是農民賴以生存的優質耕地越來越少，土地被征收農民的數量急速增加，被征地農民是因為國家政策和經濟社會發展而新出現的弱勢群體。本文通過研究被征地農民的安置與長期保障現狀，提出保障問題，并制定相對應的保障途徑。

關鍵詞：“城鄉邊緣者”;安置;長期保障

中圖分類號：F24 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年11月5日

一、“城鄉邊緣者”基本概念

土地作為稀缺資源，對促進社會發展、改善公共福利起著重要作用。因此，國家為順利實現社會公共管理職能、改善社會公共福利，對土地所有權進行必要的限制，在法律上建立了一系列的制度對土地所有權加以必要的控制，土地征收就是其中的一項關鍵性制度。“土地征收”是指國家按照法定程序與批準權限，為滿足社會公共設施和公益事業建設，在依法對農民集體經濟組織和農戶進行補償的前提下，強行將農村集體土地轉變為國有的行為和制度。

被征地農民是因為國家政策和經濟社會發展而新出現的弱勢群體，被征地農民本應是新的“市民”，但因受制于眾多的社會文化和獨特的務農背景反而成了既不屬于農村也不屬于城市的“城鄉邊緣者”。這些人丟失了賴以生存的土地資源，失去了穩定的生活保障;但因自身的文化條件限制和務農背景而無法再就業，自身所需的教育、醫療、養老等配套保障又無法滿足。

二、“城鄉邊緣者”安置與長期保障現狀

我國集體土地所有制決定了農民只享有土地承包經營權，即使用權。通過征地，土地所有權從集體向國家轉移，然后國家又通過出讓等形式使一些土地使用者獲取一段時間的土地使用權。由此也決定了在土地補償分配中，農民只能獲得安置補助、青苗和實物補償費等一小部分，大部分的土地補償費收歸集體。同時，由于權屬的不確定性，農村土地所有權理應包含的占有、收益、使用、處分等權能也相應受到了制約。比如國家政府在土地征收中處于絕對的壟斷地位，農民無法就土地的市場價值和政府討價還價，這嚴重限制了農民的收益權實現。

政府在征地過程中處于強勢地位，其所有者和管理者的兩重身份讓它能夠利用權力、抓住對“公共目的”的界定不清和現行制度政策的不足，成為最大受益者。而對當前政績的考核偏向于重視財政收入和經濟發展增速等目標，而征地賣地、獲得大額的土地出讓金是最省事的途徑。因此，部分官員急功近利直接參與市場利益追逐，同時在盲目追求政績和升遷的驅使下，大搞“形象工程”。更有某些地方，直接把征地任務分配到各個監管部門，造成結果就是對征地的監管機制形同虛設，這些更加重了被征地農民的權益侵害，也使得他們在一定程度上訴諸無門，造成無法保障其安穩的生活，真正成了所謂的“種田無地、就業無職、保障無額、創業無資”的“城鄉邊緣者”。

三、“城鄉邊緣者”安置與長期保障問題研究

（一）土地征收制度不完善。國家應當基于公共利益征收土地是現代社會默守成文的規定。中國法律也明確規定，國家行使征地權的基本前提是滿足公共利益的需要。但是，政府并沒有出臺相關政策來解釋滿足公共利益的范圍大小，將公共利益的理論認知和實際應用混為一談，導致難以控制政府對征地范圍的無限量擴大，具體表現為公共利益界定范圍不確切以及公益性控制失范。而這兩大表現導致的不利后果如下：首先，隨意濫用土地征收權造成大量的被征地農民無地可種;其次，大量土地被低效利用甚至存在閑置的情況，這些違背了國家土地管理制度的初衷。

現在法治國家對于規范政府的政府行為采取的較為普遍的做法是構建正當的征地程序。就現有立法情況來看，我國還存在程序混亂、被征地農民的征地參與權得不到有效保障、公告與聽證程序流于形式、監督機制落后等不足，難以保障被征收人合法權益。

征地農民最為關切，同時最易同政府引發糾紛的問題就是征地農民的補償與安置。目前來看，我國征地補償條款不夠完善、補償標準不合理、補償范圍狹窄、征地農民的補償與農民安置款的分配制度不完善、安置方式單一且僵化，正因為這些不足之處我國難以滿足經濟社會持續發展的需要。

土地征收是一項牽涉范圍廣泛且屬于國家強制性剝存私人財產的行為，如果只從征收決定完成出發到完成一系列征收程序，再到征地后對被征土地的實際使用，整個征收的過程存在著諸多的步驟因素（如征地動機不規范、征地補償與分配不合理、征地程序混亂等），主要體現在救濟標準不一，存在“走后門”等惡劣情況、救濟后的監督機制落后、具體的救濟程序表現混亂、未能構建征地組織程序。

（二）農地產權制度缺陷。根據我國法律規定，中國農地所有權的主體是農民集體，也就是說，它包括三類產權主體：村民小組、鄉鎮和村農民集體。以局外者的角度來看，法律似乎已經對農地所有權問題進行了相對明確的規定。但是，看似清晰規定的背后卻存在著嚴重的缺陷。在具體的實踐中，農地所有權主體被不斷虛化的事實，不但造成了農民對自身主體意識的混亂，而且有悖于農民集體為中國農地所有權為主體的基本法律精神。

農民集體作為中國農地所有權的主體，享有農地所有權的權益，理應對農地行使完整的占有、處分、使用以及收益權。然而，在實際運行的過程中，國家對農地的使用、收益和處分權進行了嚴格限制。與國有土地權能相比，集體農地權能表現出嚴重的不完整性，比如農地使用權、收益權、處分權都受到很大的限制。

在我國，農民集體作為中國農地所有權主體的成員都享受兩項權利：宅基地使用權和承包經營權。但在實際操作中，這些權利并沒有得到有效的保障。具體表現在：首先，農地所有權、使用權和收入權在法律上和理論上尚未明確界定;其次，在目前集體組織對共有資產及其收益的分配被界定為村民自治權范疇，法律對該自治權缺乏合理的規制。

（三）監督機制不完善。地方政府在土地征收過程中公開性不夠，存在暗箱操作、滋生腐敗行為。改革開放以來，地方政府的監督體制不斷得到加強和完善，監督檢查工作走上系統化、法制化軌道。但在政策實踐中仍然嚴重存在有法不依、執法不嚴和違法不究的問題。就縣級土地征收政策而言，就存在著外部監督缺失、內部監督不力的問題。一方面由于法律不健全，導致對地方政府執行土地征收政策的過程中出現監督真空的問題。如《土地管理法》第66條規定縣級以上人民政府土地行政管理部門為土地的監督機關，但條文中并沒有進一步規定土地征用后的土地使用情況的監督;另一方面由于監督力量不足、監督部門獨立性不夠、監督人員素質不高等問題也是造成監督不到位的重要原因，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。因此監督是正確使用權力的前提。地方政府的農用地征收政策，是地方政府出于公共目的，依法運用行政權力征收農村土地的一項公共政策。缺乏有效的監督機制，必然導致地方政府在土地征收過程中，濫用行政權力，嚴重損害失地農民的經濟利益及其他各項合法權益，嚴重偏離了建設社會主義新農村“生活富裕”、“管理民主”的要求。

（四）農民缺少法律維權能力。農民由于受到自身教育多少的限制，從而直接獲取法律知識的能力有限。所以，在很大程度上要依靠于政府普法工作的有效開展才能來維護自己的權益。但是，目前政府執法工作的實際效果并不樂觀，執法工作仍存在許多問題：第一，農村基層政府普法意識淡薄。部分鄉鎮政府成立的普法領導小組空有其名，絕大多數的普法工作都是在上級政府進行檢查時才得以啟動，其宣傳工作大多數都止于拉橫幅、貼標語，“敷衍了事”、“走過場”的現象極為普遍;第二，政府普法宣傳的內容片面與農民實際需求不相符合。農民對于政府的權力限制與責任承擔、農民權利的內容與實現機制、農民權利的救濟措施等相關內容不太清楚，但政府普法內容主要集中社會治安管理、刑事犯罪、農民應當承擔哪些法定義務以及引導農民出現糾紛時要按照法律規定來處理爭議等，不符合農民實際的需求;第三，普法方式落后。當前政府普法的方法僅局限于制作墻報與板報、拉橫幅、發傳單和設現場咨詢點等，看似形式多樣，但其實效果并不好。一方面農民的法律素質較低，利用法律來保護自身的權利變得不切實際;另一方面農民經濟收入低，很難聘請律師幫助其維權，因此農民依法維權面臨困境。從而只有國家提供法律援助，才是破解這一困境的重要舉措。但目前我國的法律援助制度尚不完善，法律援助啟動條件過于嚴苛，援助機構人力資源十分稀缺。

四、“城鄉邊緣者”安置與長期保障路徑分析

（一）改革農村集體土地產權制度。目前，有關農民集體土地所有權行使的立法程序呈現出分散、雜亂的狀態，因此必須規整現有立法，制定一系列農民集體土地所有權相關的特殊程序，充分落實農民集體成員的權利，從而根本改變在征地過程中農民個體的被動地位。為了保證該程序的制定，我們應當重點落實好以下兩大要點：（1）確保農民集體成員獲得有效的參與渠道，有權利決定集體財產的經營和處分，并且要保障農民集體成員能合法地監督土地所有權主體代表者的職務行為;（2）設計程序時必須包括以下內容：“農民集體組織成員大會”的召開時間、議事規則、執行程序、運行程序和集體成員權利的救濟程序等。

（二）構建替代農地征收的市場化機制。從目前來看，中國城市發展的建設用地并不在少數，假設能充分利用好現有的建設用地，對城鎮的低效用地如爛尾樓重新進行改造、規劃和利用，將會在一定程度上緩解城市發展需求與建設用地緊張之間的尖銳矛盾。在目前又想保耕地和保增長的“雙保”壓力下，再開發城市現有的建設用地是不可逃避的選擇。

加速推進農村土地和房屋的確權工作，通過對農村土地和房屋合法性的確認，從而通過法律渠道保護了農民的合法權益。完善市場利用建設用地的法律制度，因地制宜推進農村集體經濟組織產權股份制改革，積極促進集體建設用地使用權流轉與金融多元化的合作。

（三）完善監督機制。首先，改革土地行政主管部門行政系統。為了更有效地實現對土地征收政策執行的監管，必須對土地行政主管部門行政系統進行改革，實現由市級政府對地方政府土地行政管理部門的垂直領導，擺脫現在土地行政管理部門受制于地方政府的局面;其次，建立和完善土地征收聽證制度。土地征收主體必須認真聽取征地農民的意見與建議，對被征地農民提出的有關問題必須予以合法合理的解答。通過設立仲裁機構，裁決征收者與被征收者之間的爭議，保證土地征收的合法性及公平性。要強化農民土地登記工作，通過土地登記，為農民發放相應的土地權利證書，在法律上有效地確認和保障農民的土地權益;最后，要實行責任追償制度。加大對違法批準征地人員的懲罰措施，可以采取司法機關訴訟追究為主，以行政內部追究為輔的方式，對因違法批準征地導致農民利益上受到侵害的單位和領導以失職罪提起行政訴訟。實行責任追償制度，被征地農民可以向違法批準征地機關請求國家賠償，征地批準機關在承擔賠償責任后則對主要責任人員根據其過錯行使賠償權，并建議實行違法批準征地責任承擔中應確定個人賠償原則，進一步完善對違法批準征地人員刑事責任追究制度，明確非法批準征收、占用土地罪的具體標的，以提高在實踐中的可操作性。

（四）提升被征地農民的維權意識。通過政府采取的多種主體多元化的方式，對被征地農民進行普法工作是提升被征地農民維權意識不足的重要解決途徑。通過實際調查，農民的合法維權意識與國家推行普法工作的實際成效高度相關。因此，針對當前存在的切實問題，國家需要全方面加強普法內容的廣泛性、普法方式多元化和促進普法工作簡易化。

五、結語

到目前為止國內的部分地方政府停止了對征用農村土地一次性補償，推行土地入股分紅制度，將原本一次性補償金中的補償費與安置費作價投入土地開發，這樣一來就保證了被征地農民的持續生活保障。土地被征收農民的安置和長期保障是一個宏大的課題，然而由于研究能力和文章篇幅的限制，本文對土地征收、產權制度、財政體制以及農民的維權能力做了詳細的分析得出一定的結論，希望通過這次研究可以引起社會對被征地農民的重視，從而更好地保障被征地農民的生活。

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