基于廣東省“三舊改造”的城市更新發(fā)展研究

文/朱華 廣州市白云區(qū)人民政府 廣東廣州 510000

改革開放以來，廣東省城市建設(shè)取得了矚目的成就。廣東省城市化快速發(fā)展帶來了工業(yè)區(qū)遍地，城市無序蔓延等問題。目前廣東省城市建設(shè)可用地已近乎被完全開發(fā)利用。城市土地存量資源的有效供給不足已成為廣東省城鎮(zhèn)發(fā)展中亟待解決的問題。省政府于2009年出臺了《關(guān)于推進三舊改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》，旨在釋放土地資源潛力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與城市空間重構(gòu)。推動城鎮(zhèn)向新城市，產(chǎn)業(yè)與社區(qū)的發(fā)展轉(zhuǎn)變。

1、三舊改造政策的背景

廣東省是改革開放的先行地區(qū)，當前省初級工業(yè)化基本完成。城市化發(fā)展面臨從輕工業(yè)與勞動密集型產(chǎn)業(yè)向高新產(chǎn)業(yè)發(fā)展的壓力，實現(xiàn)由低附加值的初級產(chǎn)業(yè)鏈向高新產(chǎn)業(yè)鏈升級。

低層地快速工業(yè)化與城鎮(zhèn)空間連綿化是廣東城市化發(fā)展面臨的重大問題。據(jù)統(tǒng)計，2008年深圳市城市建設(shè)用地占路域面積的46%，北京僅為20%，2010年廣東省城鎮(zhèn)化水平達65%，因土地開發(fā)控制不利，粗放型的土地利用模式導致城鎮(zhèn)化面臨諸多問題。

其具體表現(xiàn)在用地形態(tài)零散無序，城鎮(zhèn)功能嚴重失調(diào)，空間均質(zhì)蔓延擴展，建成區(qū)覆蓋率過高，城鎮(zhèn)發(fā)展面臨用地緊缺現(xiàn)狀。工業(yè)用地比例偏高，建設(shè)用地結(jié)構(gòu)失衡。土地低效粗放經(jīng)營，地均產(chǎn)值遠低于國際標準?？臻g同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，城鎮(zhèn)形象趨同。環(huán)境容量有限，缺乏高品質(zhì)宜居空間，導致高新產(chǎn)生向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移。

整合現(xiàn)有資源要素，以三舊改造推動城市更新，建立公平高效可持續(xù)的城市發(fā)展更新模式，是廣東省實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的必由之路［1］。

2、廣東省三舊改造政策內(nèi)容及特色

三舊包括舊城鎮(zhèn)，村莊與廠房三大基本類型。三舊改造單元規(guī)劃由兩個層次構(gòu)成，應以三舊改造專項規(guī)劃為依據(jù)，實現(xiàn)地塊成片開發(fā)改造的目的。

三舊改造規(guī)劃中制定近期改造的詳細規(guī)劃，要提出具體的改造要求，制定有針對性的可行性措施。其具體內(nèi)容包括，改造單元劃分，更新模式選擇，內(nèi)容強制要求，實施策略保障。

結(jié)合改造地塊，控規(guī)圖則的界線，與河流山體等自然邊界劃分。確定改造單元內(nèi)地塊的改造模式。規(guī)劃中必須包含用地性質(zhì)，公建配套規(guī)模與位置等規(guī)劃控制要求。實施策略保障包括拆遷安置方案，提出保障規(guī)劃的公建配套等同步實施策略。改造主體確定分為市級土地收儲機構(gòu)與集體經(jīng)濟等形式。

廣東省三舊改造城市更新的特色體現(xiàn)在規(guī)劃思想的轉(zhuǎn)變，公共利益的保障，更新制度的構(gòu)建，組織模式的創(chuàng)新等方面。城市建設(shè)模式由外部擴張轉(zhuǎn)為內(nèi)部提升，提出城市發(fā)展模式以城市更新作為推動產(chǎn)業(yè)升級與空間重構(gòu)的主要途徑。將挖掘城市內(nèi)部土地資源潛力，作為推動城鎮(zhèn)建設(shè)的基本策略。將發(fā)揮城市土地利用效率，作為實現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與空間重構(gòu)的發(fā)展方式。

提出了保障公共空間強制性供給的更新政策，通過規(guī)劃政策強制定規(guī)定保障三舊改造中公共空間的剛性供給。有利于公用服務(wù)水平的提升。提升城鎮(zhèn)綜合服務(wù)水平與整體環(huán)境品質(zhì)。改變了以往封閉社區(qū)整體植入舊城的更新模式。

提出了全省統(tǒng)一的城市更新操作程序，有利于建設(shè)統(tǒng)一完善的城市更新制度。推動了城市更新的制度化建設(shè)。形成全方位，多層次，系統(tǒng)性的更新體系框架，實現(xiàn)城市整體功能演替。

提出了多元平衡的城鎮(zhèn)更新組織模式與規(guī)劃融資模式，實現(xiàn)了相關(guān)主體利益的綜合平衡。改變了傳統(tǒng)改造規(guī)劃部門一元主導的組織架構(gòu)，相關(guān)部門對三舊改造規(guī)劃進行指導管理工作中共同協(xié)作，相互促進。

三舊改造政策明確規(guī)定改造主體可分為市級土地收儲機構(gòu)與社會資金不同類別。提出了明確的社會資金注入改造操作程序。提出有計劃逐步推進城市更新體制，對拓寬改造思路，推動公共參與有著重要的作用。

3、廣東省三舊改造模式的城市更新思想

廣東省三舊改造的城市更新模式體現(xiàn)了新的思想，城市更新發(fā)展規(guī)劃在強制指標確定與功能引導要結(jié)合法定規(guī)劃體系，城市更新規(guī)劃要建立統(tǒng)一完善的制度標準。城市更新規(guī)劃編制要為建立控規(guī)動態(tài)更新機制提供數(shù)據(jù)技術(shù)支持［2］。城市更新規(guī)劃要建立科學高效的規(guī)劃報批程序。

編制三舊改造規(guī)劃內(nèi)容要實現(xiàn)與現(xiàn)行規(guī)劃體系合理對接，維護現(xiàn)有法定規(guī)劃的權(quán)威性。產(chǎn)業(yè)準入等宏觀控制層面與法定規(guī)劃保持高度一致。結(jié)合三舊改造年度計劃，將強制指標分解到改造單元中，保持編制單元內(nèi)部指標的總體平衡。

通過三舊改造完成對城市更新地段的現(xiàn)狀調(diào)研，使規(guī)劃管理人員能為充分把握現(xiàn)有控規(guī)編制單元建設(shè)狀況，使城市規(guī)劃成為控規(guī)進行反饋追蹤。建立與城鎮(zhèn)對應的控規(guī)單元動態(tài)更新機制。

通過城市更新規(guī)劃制度建設(shè)，建立適應不同環(huán)境特點，不同發(fā)展要求的內(nèi)容完整，結(jié)構(gòu)清晰的規(guī)劃體系。實現(xiàn)不同規(guī)劃平臺之間的有序?qū)印４龠M資源要素的合理流動與優(yōu)化配置。改變以往各自為政，重復更新的混亂局面。進而推動城鎮(zhèn)建設(shè)的集約化發(fā)展。

過于簡單的報批程序會導致權(quán)利腐敗，過于繁瑣的報批程序?qū)е乱?guī)劃工作滯后于城市建設(shè)，三舊改造規(guī)劃應實行多元協(xié)作，簡約高效的規(guī)劃報批體制，擴大參與群體。將地方政府管理部門等不同審批主體納入統(tǒng)一的參與平臺。提高規(guī)劃審批的科學性。確定三舊改造中公共空間的功能構(gòu)成及規(guī)模比例，需引進先進的計量工具，進行綜合分析與系統(tǒng)論證。

結(jié)語：

三舊改造是廣東省政府基于土地資源困境的發(fā)展要求，通過更新改造推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。三舊改造充分揭示了新形勢下珠三角地區(qū)城市更新的基本特點，在規(guī)劃體制創(chuàng)新，城市功能更新，更新制度建設(shè)等方面做出了系列積極有益的探索。對我國內(nèi)地城市發(fā)展具有重要的借鑒意義。