法律監督權的剛性提升癥結與再行路徑
——職務犯罪偵查權移轉監察委后的監督方略

樊華中

(西南政法大學 法學院， 重慶 400120)

人民檢察院是我國憲法規定的法律監督機關，行使法律監督權。隨著職務犯罪偵查權(實踐中簡稱“自偵權”，下文采用此簡稱)從檢察機關移轉至國家監察委員會，其最有力的監督后盾——職務犯罪偵查權——已失。為此，一些正式與非正式的輿論對于今后法律監督權能否取得實效陷入了悲觀論，普遍認為法律監督權在行使手段上不足，使得監督權力剛性[注]在社會科學中，所謂的“剛性”并無確定的定義，但物理學或文學中關于“剛性”的有關界定可以為我們提供一定啟發。比如物理學上剛性是指兩個物體相碰撞不會發生變形，由此引申為兩個物體抵抗變形的能力。在文學中，剛性一般被指代為性格堅強，不屈服，想法、觀念、價值標準不能改變或通融。在一般意義上，剛性又可被指代為必然要做的事，比如買房的剛性需求群體。據此，權力的剛性，就可以理解為權力的不可質疑性或權力在行使上的執行力、不可否定、不可撤銷等效力。不足。那么，面對以往監督權行使弱化狀況，檢察機關在提升法律監督的剛性上曾做過何種努力？未來還可以做哪些努力？這些問題成為了失去自偵權后未來一段時間內提升監督權力剛性的重要命題。本文旨在對這些問題的解決方向上提供一種思路指引，并力求細化。

一、監督權在權力體系中的定位

(一)監督權在權力體系中定位的歷史觀察

監督權作為權力體系中的重要組成部分，在權力結構中定位如何？我們不妨回顧一下歷史。中國歷史上的監督制度一般被稱為監察制度，監督權力性質總體上被稱為監察權。監察巡視制度是我國歷朝監督官員、保證政令暢通、政治生態廉潔的重要制度設計，據此而生的監察權力隨著封建君主專制強化而不斷發展。秦統一中國后設立監御史和監察史，為后世基本沿襲。如漢朝建立了“州刺史”制度，監督郡國；唐朝設立了監察機關“御史臺”；宋朝建立了臺諫制和監司，巡視官吏；明朝確立了御史巡按制度；清朝建立了巡按制度，設置巡道機構并同設“巡察史”[1]。歷朝名稱變化雖多，但總體可以認為中國歷史上形成了監察御史系統與諫官言諫兩大系統。“御史又稱為臺官、憲官或監官，是皇帝的耳朵，職在糾察官邪、肅正朝綱，主要運用彈劾手段進行監察。諫官又稱言官或亙官，職在諷議左右，以匡人君，監察的方式主要是諫諍封駁，審核詔令章奏。臺官對下糾察百官言行違失，諫官對上糾正皇帝決策失識。”[2]西方社會近代以來，主要通過立法、行政、司法三權分立，以彼此間制衡之勢達到監督制約之目的。在中國近代政治改革中，孫中山先生曾將西方三權分立移植至當時中國政治，增加了監察及考試作為五權憲法之基，認為中國古代政治制度中關于官吏任用的考試、監察可避免官吏任用中的盲從濫選和任人唯親等弊端[3]。當前，我國開展的國家監察委員會制度改革，基本上也是重塑了對官員違法行為的監督制度體系。

本文認為，自古以來，中西各國對于立法、行政、司法、監察等權力制度設計中，監督權力固然重要，但是并非主要。權力的最終目的是要對人類社會、人類進步具有生產性、促進性。在各類權力中，行政權是執行國家意志對全社會所有資源進行管理的一種能力，直接強制性地要求行政對象予以服從，改變行政對象的利益結構關系，因此行政權才具有極強直接生產性。相反，中國歷史上的司法、監察等監督性權力或西方三權分立結構中的監督性權力，則是間接生產性的、服務性的。監督權本身并不會為權力對象生產某些資源，相反，監督權本身是主權者控制權力、維護自身權力的一種服務制度。其服務的直接對象并不是權力對象，而是主權者。古代中國官僚制中的監察權力，僅僅是服務于皇權、帝權等權力之工具。

(二)監督權歷史與現實的共同困境

無論是古代還是現代，監督權面臨的共同困境就是人們普遍認為監督權很重要但是監督權卻始終無法像行政權一樣具有剛性效力。中國歷史上各代監察制度有其明顯的歷史局限，如單線垂直服務于皇權作為皇帝耳目的性質，皇權專制、權臣專權、普遍專權形成了人治傳統對監察本身的破壞，使得監察制度并不能達到遏制官員違法犯罪的目的[4]。以當前的中國權力監督為例，人大監督、各級黨內監督、群眾監督、輿論監督等等均認為自己權力剛性不足。雖然《中華人民共和國各級人民代表大會常委會監督法》(以下簡稱《人大監督法》)中已經賦予了人大“詢問與質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決議”等監督權力，但據《人民代表報》一項問卷調查顯示，約83.1%的代表未曾使用過質詢權。有專家估算，30年來有不少于80%的地方各級人大或常委會沒有發生過一起質詢案。這與我國4萬多個各級人大、320多萬名各級人大代表數量相比，顯得有些不協調[5]。再比如，政協監督的剛性不足主要表現在：對監督中發現的問題提案辦理協商不足、辦理滯后，提案辦理無制度保障，在群眾與黨政部門間橋梁作用發揮不夠，未能監督黨政部門切實解決問題[6]。就檢察機關而言，實踐中普遍認為檢察機關雖然系憲法規定的法律監督機關，但其監督剛性不足，如《檢察建議書》制發后，若公安機關、法院或其他相關國家機關企事業單位不糾正、消極對待不理睬，甚至拒不接受監督意見，法律并未全面規定相應的制裁措施，所以監督效果有限。

二、檢察機關提升法律監督剛性的常見舉措

(一)增強法律監督剛性的制度舉措

為了提升法律監督的剛性，一直以來，最高人民檢察院、各省級人民檢察院從制度規定方面做出了積極的努力，形成了一系列制度成果。

第一，加強刑事立案監督和偵查監督。2010年以來，最高人民檢察院會同公安部、國家安全部聯合下發了《關于刑事立案監督有關問題的規定》《關于偵查活動監督有關問題的規定》《關于人民檢察院對搜查、扣押、凍結等偵查措施進行法律監督的規定》《關于審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人的規定》等4項加強立案和偵查監督的改革措施，為立案和偵查監督拓展監督范圍、增加知情渠道、豐富監督手段、完善監督程序、增強監督剛性[7]。2010年5月最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部聯合下發《關于辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定》為檢察機關在審查批捕、審查起訴中發現犯罪嫌疑人口供和證人證言系刑訊逼供、暴力取證取得的直接排除增強了監督剛性[8]。

第二，監督權行使上提一級。最高人民檢察院在2016年《關于實施人民監督員制度的規定》中，為了增強人民監督員對特定案件的監督，將原本由基層院負責的組織監督工作改為由上級院負責。

第三，檢察一體化。主要機理就是通過省、市、縣三級檢察院的監督部門，以及各級院的偵監、反貪、反瀆、控申、預防等內設部門之間的協作配合，將督促糾正行政違法行為與查辦預防職務犯罪有機結合起來，建立案件線索、處理結果雙向移送機制，以此增強監督合力，形成剛性監督[9]。全國各省級院做法類似，限于篇幅不再展開。

第四，增加調查權和建議更換辦案人權力。在2010年7月，“兩院三部”下發了《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定(試行)》，明確了檢察機關發現司法人員在訴訟活動中有瀆職行為可以采取調查、建議更換辦案人等方式進行監督。

第五，獨設一個部門專司監督。如成立訴訟監督部，專司訴訟監督職責。據公開報道，湖北省各級檢察院曾在2014—2015年設立訴訟監督部，專門負責訴訟活動中的監督工作。在2016年，北京市人民檢察院吸收湖北省檢察院的監督權改革經驗，根據監督職責類型分別成立偵查監督部、刑事審判監督部、刑事執行檢察部、民事檢察部、行政檢察部等專司監督的機構[10]，通過專設監督機構，把訴訟辦案與監督辦案分開，提升監督能力與剛性。

(二)提升監督剛性的常見實踐舉措

在職務犯罪偵查權未移轉之前，檢察機關針對其他國家機關行使權力中的違法行為，會組合運用既有的監督權力：制發糾正違法通知、制發檢察建議、查處職務犯罪，以此不斷遞進。這在每年的工作報告中監督數據都有公布，限于篇幅不再展開。

除組合運用3種權力之外，在特定領域還有其他形式的監督權行使方式。如針對行政機關懈怠或不當行使行政權的手段、程度、損害對象、致害程度以及社會影響等的不同，法律監督還可以附屬以下的權力行使督促起訴、支持起訴、抗訴等不同的方式對行政不作為進行預防和糾正[11]。這種監督手段在2017年下發的《關于人民檢察院辦理公益訴訟案件的規定》對行政監督規定中基本被采用。

有些地方監督實踐中，為了拓寬知情渠道，同時要求偵查機關建立信息庫。比如，針對公安機關“另案處理”中的違法情形，要求偵查機關與檢察機關各自搭建“另案處理”人員信息共享平臺[12]。上海市一些地方的改革中，也提出構建全程立體化訴訟監督格局，主要內容也是通過建立數據庫形成信息共享機制、在法律監督機關內部的協作配合機制、上下級檢察院之間的備案、統一管理、跟蹤監督方式[13]。

綜上所述，檢察機關作為法律監督機關在制度構建與實踐努力中的各種做法，雖然宣傳報道時的概念名稱可能不一樣，但具體方式并未出其左右。但是，即便是通過上述努力，仍然沒有改變監督剛性不足的現狀。

三、法律監督權難以剛性化的癥結分析

最高人民檢察院、各省級人民檢察院在制度規定與實踐努力多措并舉后，為什么現實中仍然認為法律監督剛性不夠，其原因究竟為何？本文著重從如下方面解讀。

表1 檢察機關(法律監督機關)權力分類

(一)權力束的變化使得原本虛胖監督權雪上加霜

權力剛性大小與權力束是成正比的。所謂“束”即是一種集合概念。在法理學對于財產權的研究中經常出現“權利束”(a bundle of rights)概念，認為一項權利的實現是由諸多的權利匯集而成的，比如所有權可以被理解為由占有權、使用權、收益權、處分權等權利合成[14]。“權利束”既是“總量”概念，也是“結構”概念，不同權利排列與組合決定權利性質、結構與可能取得的行使效果。對于公共權力而言，要實現權力與權力之間的制衡關系，權力本身不能是單個的，必須是權力束形式的。

如此觀察職務犯罪偵查權轉移后的檢察機關權力，依據訴訟流程中公檢法的遞進性，基本可以分為兩類：刑事訴訟辦案權與法律監督權，如表1所示。

但是目前這些權力束，對于監督權力的設計僅僅規定了監督權，如何落實這些監督權的配套權力并無著落。完整的監督權力束應當集合監督調查啟動權、調查權行使后的處置權或者處置建議權，以及處置的跟蹤落實權等權力，如此方能實現其監督目的。也正是由于監督權的配套權力束的缺失，導致了較長一段時間內檢察機關重刑事辦案輕法律監督的情況，現實中批捕、公訴辦案涉及的監督人數要比監督辦案涉及的人數多40～50倍左右[注]此處的倍數是一個概算。因為最高人民檢察院每年報告中對于監督的統計口徑與目錄并不統一，具有很大的變動性。如2014年主要打擊減假暫中的違法行為的工作報告，對于減刑、假釋、暫予監外執行活動的監督數據比較清晰，而在2015、2016年則未公布。在2015、2016年開展食品安全和環境資源中兩類犯罪打擊活動，因此最高檢報告中對于這兩類案件監督數據公布相對清晰，但在2006至2014年中則無相關數據。2016年重點公布了財產專項監督活動數據，在其他年份又無此類數據。但無論其他情況如何變化，督促公安機關立案追加逮捕、追加起訴的統計口徑則較為穩定。本文此處倍數則以審查起訴數與監督追加起訴數為統計口徑進行倍除，2014年為43.1倍，2015年為58.63倍，2016年為31.9倍。。在職務犯罪偵查權移轉之前，法律監督機關雖然面臨監督權的規定原則、粗疏現象，雖然沒有知情權、配套監督措施等，但憑借著職務犯罪偵查權潛在適用為后盾形成的權力束，對違法行為仍然可以制發無法律依據的檢察建議。但不可否認，權力束缺失問題是系統性的問題，系統性的問題必須系統性地解決，方能提升法律監督的剛性。

(二)內斂式的自我評價使監督權行使受限

權力剛性與權力行使者無不正當欲望是成正比的。如果權力本身有求于其他權力，那么權力就無所謂剛性。“壁立千仞，無欲則剛”，如果一項權力的行使必須依賴于其他權力的支持才能夠實現，那么必然會產生“求人”現象。由是觀之，檢察機關自上而下的權力制度設計中有“內斂”傾向，如將糾正違法通知書、檢察建議回復采納率作為評價監督效果的主要指標，認為只有被監督單位采納回復才是法律監督權取得了良好效果。之所以作此權力設計，則是出于防止監督權濫用的考慮，欲以監督權的節約使用提升法律監督水平與法律監督效果。

本文認為，此種在內部防范監督權濫用、提升監督效果的初衷可以理解，但此種“內斂性”的監督權設計，恰恰使得監督權的運作無法正常發揮。監督權的內斂式設計，造成的局面是監督機關有求于被監督單位。如此人為制造的需求局面，不但憲法未要求，三大訴訟法也未要求，這種超出憲法、法律之外由監督權行使者人為制造的權力供需關系，無疑是作繭自縛。故現實中形成糾正違法通知書的回復造假、檢察建議的回復造假現象，即在制發檢察建議與糾正違法通知書之時會向被監督單位做很多非正式溝通，甚至直接將回復書做好，直接到被監督單位敲印行政公章，以此來滿足被監督機關內部的考核要求。這導致的結果是，監督數據很好看，但現實效果不盡理想。

(三)成本與收益分析下的監督者行權激勵不足

監督權行使者受限于自身理性衡量致使權力怠惰程度不一。理性要求決策者保持信息完全充分、能夠窮盡所有可能的方案、良好的決策環境與理性抉擇思維，但在現實中是無法實現的。現實世界的制度永遠是有限理性的制度，如公平制度永遠是有限公平制度，民主制度是有限理性民主制度，執行制度的人永遠是有限理性的人[15]。實踐中，監督者普遍認為監督工作在現有的制度設計下沒有較強剛性，進而沒有行使監督權的強烈欲望。實際上是權力行使者的成本與收益不對稱而已。歷來權力都是通過委托方式行使的，即在權力所有人與受托人之間形成了委托代理關系，權力所有人是委托人，權力的具體施行人是受托人。在科層制度中，委托代理關系產生了較多層級，可以稱之為一級委托代理、二級委托代理、三級委托代理等。但委托、代理主體都是有限理性人，委托人與受托人在權力行使的目標追求上就會存在目標差異。如委托人可能追求權力制度設計的目的最大化，受托人有可能追求權力的制度設計目的最大化與自己在行使權力過程中能夠將權力納為己用的最大化等“雙重目標”。

如果監督者實施零容忍式的糾違或者其他糾正形式，便會在私人關系上得罪被監督者。嚴厲監督、零容忍在成本與收益的分析方面受益的是公家，損益的則是自己與他人的私人關系。若實施有限寬容，甚至縱容違法，那么監督者自己不但不會得罪被監督者，甚至會培養監督者與被監督者的私人感情。私人關系、私人感情、權力執行者的面子是法律監督權行使中必需考慮的成本與收益中兩大重要因子。有學者就認為，“面子文化其實是權力行使中一個繞不開的話題”[16]，對于監督工作而言更是如此。“監督經驗表明，被監督者通常認為監督者嚴格行使監督權，便是監督者不給自己面子，而一般走過場式的監督就是給面子。”[17]因此在成本與收益的分析中，因監督的收益屬于公家，得罪他人的成本屬于自己，監督工作自然就被認定為是得罪人、吃力不討好之事，自然也就無太多權力行使動力。

(四)現實主義視角下監督權行使存在柔性選擇

權力從來都不是紙面的權力，權力行使過程充滿著很多的政治智慧。在某些意義上，權力所具有的強制他人服從的強制性在實踐中并非如此。權力運行實踐中，權力行使或運用方式可分為剛性運用和柔性運用兩種。所謂剛性運用，是指權力行使主體將權力的強制力量發揮至最大，使得權力對象要么服從權力主體意志，保全生命、健康、財物、安全等法益；要么違背權力主體意志，喪失生命、健康、財物、安全等法益。所謂柔性運用，則是策略性地消減強制性，使權力對象在面對監督權力時有更多的選擇權。

現實中法律監督權存在柔性選擇的必然性。首先，在國家的所有權力層面，權力存在著實際位階關系。除常見的一府兩院提法外，隨著監察委改革落定后，其權力監督屬性顯然要優先于檢察機關法律監督權。在權力位階中，檢察監督權基本屬于最后位階，讓后階權力監督前階權力并不現實。監督者不得不采取較為柔性的方式行使監督權。其次，作為當前檢察監督權載體的檢察建議，雖然運用較廣，但現有的法律制度中并無關于檢察建議的制度規定。這樣就造成了法律監督機關長期行使著沒有法律依據的監督權力。權力制度設計落后于權力實踐，使得檢察機關在實際行使監督權上，不得不趨向于“建議”這一柔性監督方式。

四、自偵權移轉后法律監督權剛性提升的再行路徑

改善檢察權監督的剛性，從現有的制度安排下尋找合理性、合法性支撐，尋找可實現的建構，倒不失為一種短期內可實現的方法。

(一)增強權力束，賦予準偵查的調查權等監督手段

絕對的權力導致絕對的腐敗，但絕對的權力也會具有絕對的剛性。法律監督機關監督權目的的實現，應當有配套的權力束。監督任何權力，權力束都表現為程序啟動權、事實偵查(調查)權、人身措施強制權、法律責任判定權、法律后果落實權等權力集成。在一些清廉指數較高的吏治國家中，這些監督權力是相對集中的。比如，瑞典、芬蘭、丹麥、挪威、新西蘭、英國等近60個國家均設立了監察專員制度。監察專員負責對法院和政府所有官員履行職責、執行法律等情況實施監督，監察專員有權接受公民投訴，有權出席法院和行政機關的任何會議包括秘密會議，查閱他們的會議記錄和其他文件，采取一切必要的調查手段進行調查，發現監督對象違反紀律的，有權要求有關部門進行紀律處分，構成犯罪的有權要求公訴機關起訴或自行起訴[18]。

據此，在訴訟監督方面，第一，在刑事立案監督調查權的行使上，增加的權力束不僅可以審查提請逮捕的案卷材料，還要有權調取或審查公安機關的受案、立案、破案的登記表冊，調取或審查公安機關立案、不立案和撤案決定書，有權對偵查機關違法行為作準偵查式的調查。第二，對于偵查機關的嚴重不作為或嚴重違法行為，將目前刑事訴訟中的補充偵查權提前至批準逮捕階段行使。第三，在法庭審判階段，要改變庭審監督剛性不足的狀況，可以賦予訴中監督權力，如有限制條件的責令中止審判、要求重新進行審判、建議更換承辦人的權力。第四，通過兩院組織法或憲法中部分條文的修改，賦予檢察建議一定強制性，如個案再審檢察建議可直接取得類似上訴抗訴權一樣的啟動程序效力。第五，補充刑事審判監督范圍，將刑事審判第一審自訴案件、刑事附帶民事訴訟案件、簡易程序審理案件、對上訴啟動的二審案件、對審判監督程序中法院啟動的再審案件以及法院的決定、死刑復核程序案件等納入訴訟監督范圍。第六，增加行政不作為、濫作為的準調查權。雖然職務犯罪偵查權已經轉移至監察委。但是，民事、行政公益訴訟權成為了檢察機關的新增職能。最高人民檢察院于2017年下發的《關于人民檢察院辦理公益訴訟案件的規定》第9條明確了檢察機關在開展行政訴訟前可以采取的調查手段已經具有準偵查權的性質。在這些手段的行使效力上也有原則性的規定，要求行政機關及其他單位和個人“應當”配合。可以認為這些規則為以后立法增加監督權中的權力束打下了基礎。

(二)設定外放式的綜合評價指標提升監督權獨立性

當前，各權力部門自上而下的考核、績效考核、執法指標等已經成為權力運行中不可忽視的指揮棒。這些指揮棒在現實中業已造成了不少負面影響，比如公安機關的執法指標提升了犯罪人基數而導致犯罪失序，甚至引發了刑事司法體系的合法化危機[19]。目前，廢止這些具有一定積極效應的考核評價指標又不大可能，我們能做的就是防止那些對法官、檢察官行使權力進行考評的標準扭曲訴訟構造，造成刑事程序失靈失控，產生冤假錯案[20]。

法律監督機關的監督權評價指標如何設置，應當根據權力的運用對象與評價主體進行綜合考慮。第一，檢察機關的權力來自于人民公選機構的委托，權力行使效果所匯報的對象自然就不應當是權力的行使對象，而應當是權力的授予者、委托者；權力行使效果評價的主體，不應當是權力的行使對象，仍然應當是權力的授予者、委托者。所以，制發監督意見的糾正違法通知書、檢察意見書質量的好與壞，不應當以被監督單位的回復與否、回復的內容是肯定還是否定為標準。未來應當取消以被監督單位的回復數作為衡量指標。第二，法律監督機關的監督權力對象所指均為其他國家機關的執法行為，其他國家機關的執法因背離規范要求或規范目的對相對人進行了強制約束，屬于錯誤強制。監督機關對于其他國家機關權力不規范或者背離權力目的與規范的監督糾正，屬于對錯誤強制的再否定。因此，在價值鏈上屬于否定之否定。自然而然，監督權力的評價主體應當是以被其他國家機關權力錯誤強制的權力相對人。第三，為了防止被錯誤強制的權力相對人與檢察機關之間的暗箱操作，更為了防止被錯誤強制權力相對人的有限理性而對檢察機關的法律監督權力的不當評價甚至是錯誤評價，因此在評價監督權效果上，應當構建被監督單位、被監督單位的原執法對象以及監督機關內部的自我評價“三位一體”的綜合評價指標。

(三)以人民為中心的民主監督提升監督剛性，改變監督成本收益結構

歷來政治史中并不缺乏對民主力量的重要性認識。比如毛澤東同志的著名觀點就認為中國共產黨跳出歷史周期率的辦法只有一個，就是民主，只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。在我國當前的監督形式中并不缺乏民主監督。但民主監督在我國的權力體制中，屬于“自下而上”的非權力性監督，并不具有法律約束力和紀律強制性。其作用機理也是通過提出建議、批評、舉報等方式，以外部輿論等非權力式的壓力讓黨和相關國家機關有自省意識，自我改進工作方式，提高工作效率。

在未來檢察機關增強法律監督權力剛性的設計中，要建立一種以人民為中心的民主監督方式，應不同于上述方式，其監督作用的機理也不同于上述監督機理。未來檢察機關針對案件辦理中發現的公安機關、法院、行政機關等重大違法行為，在向被監督單位制發糾正違法、檢察建議等文書時，還要：第一，將監督文書以類似公開判決的形式向被監督單位公告送達；第二，將監督性文書抄送同級人大及政協等民主監督機構；第三，像法律文書裁判公開網那樣將法律文書公之于眾，供公眾查詢與后續的各種官方或非官方運用；第四，通過發布糾正違法通知書、檢察建議年報的方式再次匯總違法情形。其監督作用機理，就是依靠公之于眾的方式，以人民的力量來監督行政執法單位的執法行為。

(四)增加移送職務犯罪偵查啟動權或建議權，借用監察委剛性

在職務犯罪偵查權移轉至監察委后，雖然法律監督機關自行偵查職務犯罪的權力已失，但職務犯罪偵查權在國家權力體系設置中仍然存在。職務犯罪偵查權的存在意味著對權力行使者最有力的監督手段仍然存在，只是行使的方式發生了變化而已。在監察委時代，檢察機關法律監督權剛性應當借用監察委的剛性，并在程序上做好銜接。如當前一些地方檢察院已經成立了職務犯罪檢察部門，專門對接同級監察委員會所查辦職務犯罪案件的審查批捕與起訴，提前介入對職務犯罪的偵查引導與證據固定。對于那些檢察機關制發相關單位監督意見未能及時回復的，提前介入人員可以將檢察機關的內部已固定證據及時移送監察委。

在制度設計方面，可以從程序法與實體法兩方面進行拓展。在程序法方面，除了常規的職務犯罪線索案件移送機制、信息共享機制、證據轉化機制外，可以增加檢察機關對于被監督對象移送監察委員會的調查程序啟動權和違法違紀處分的檢察建議權。根據目前檢察機關的監督機理，監督工作取得成效的本質在于檢察機關啟動了某種訴訟程序或啟動了司法機關、行政機關或訴訟參與人的自我糾正程序。因此，必須通過制度設計讓檢察機關擁有啟動刑事偵查程序的權力或者啟動司法機關、行政機關或訴訟參與人自我糾正程序的權力。在下一步的配套改革中，可以在相關訴訟法或《人民檢察院組織法》的修改中增加以下內容：檢察機關向被監督對象制發的監督性文書，被監督機關應當予以回復。若采納監督意見或建議，應當附整改措施；若未采納監督意見或建議，應陳述理由。被監督對象不采納檢察機關監督建議的，需向同級人大或上級檢察機關申述，拒不申述的，檢察機關可以建議監察委員會啟動行政違法或刑事犯罪偵查權。

根據《國家監察法》第11條，監察委的權能包括監督權、調查權和處置權，其中監督權的內容涉及“依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況”。在具體法律適用中，要對“依法履職”進行廣義理解，將不構成犯罪但拒不履行檢察機關法律監督意見的公職人員權力行使狀況納入“依法履職”，由監察委員會啟動監督權與處置權，即使不構成職務犯罪，也可以由監察委員會依《國家監察法》第45條,依法作出輕至談話提醒、責令檢查，重至記過、記大過、撤職、開除等政務處分決定。

綜上所述，檢察機關作為國家憲法規定的法律監督機關，其監督剛性在前監察委時代未能妥善解決，在自偵權移至監察委后，要提升監督權力剛性，必須有更寬廣的民主思維，除了呼吁立法增加監督調查權外，其內部不應當對監督權自我設限，更要善于借助民主的力量、借助監察委的監督權力提升自己的監督權力剛性。