農村保險供給側改革保障精準扶貧

中共江蘇省委黨校第15期縣處級中青年干部培訓班

黨的十九大報告提出，堅決打贏脫貧攻堅戰。黨中央、國務院把脫貧攻堅擺到了治國理政的突出位置，脫貧致富奔小康工程也是江蘇省委、省政府作出的重大決策部署。貧困現象既是經濟問題，也是復雜的社會問題，精準扶貧需要在市場中尋找解決方案。保障農村精準脫貧，實現扶貧的良性循環，恢復貧困人群的造血功能，是扶貧質量和效果的重要評判標準。充分發揮農村保險的風險補償和社會治理功能，對保障扶貧成效、鞏固扶貧成果、提升社會治理成效具有不可替代的作用。

一、江蘇省農村保險供給側存在的問題及原因分析

2016年，中國保監會與國務院扶貧開發領導小組辦公室聯合印發了《關于做好保險業助推脫貧攻堅工作的意見》，提出到2020年基本建立與國家脫貧攻堅戰相適應的保險服務體制機制，形成商業性、政策性、合作性等各類機構協調配合、共同參與的保險服務格局。努力實現貧困地區保險服務到村到戶到人，對貧困人口“愿保盡?！?，貧困地區保險深度、保險密度接近全國平均水平，貧困人口生產生活得到現代保險全方位保障。

我國保險業已建立了三套功能作用協同配合的保險扶貧體系。一是以農業保險、大病保險為核心的保險扶貧保障體系。農業保險已覆蓋所有貧困地區，主要農作物平均承保覆蓋率超過80%。大病保險覆蓋城鄉居民超過10億人，累計超過1300萬人直接受益。二是以小額貸款保證保險、農業保險保單質押為核心的保險扶貧增信體系。三是以保險資金支農融資和直接投資為核心的保險扶貧投資體系。從江蘇省內實際調研情況看，農村保險供給側還存在若干問題，某種程度上制約了精準扶貧功能的發揮，主要表現在：

保險扶貧動力傳導機制尚未理順。監管及地方政府態度較為積極，保險監管部門多次部署保險扶貧工作，成立脫貧攻堅領導組織，制定扶貧統計制度，江蘇省政府也對扶貧工作提出了較為具體的要求。但從實際執行情況看，除傳統的農險及大病保險外，保險經營主體的主動作為不多，大部分保險經營主體對保險助推脫貧攻堅工作缺乏系統性安排，指導性不強、工作效率不高；部分經營單位的扶貧工作基礎不扎實，被動應付的成分較多；有的單位一把手不重視，甚至都沒有親自到貧困地區調研、與扶貧對象接觸?？傮w來看，保險扶貧的系統性部署和針對性措施不足。

保險經營主體對農村保險市場重視不夠。由于農村市場尚處于培育期，市場容量相對有限，保險主體市場開發的動力不足。政策性農險基數較大但增速有限，已獲取農險高份額的保險公司對服務農村其他保險領域的動力不強。農村商業險滲透率及覆蓋率較低，單均保費或人均保費較低，2015年我國農業保險的保障水平（單位面積保額/單位面積產值）僅為18%，而同期美國農業保險保障水平水平為50%。同時承保覆蓋率（投保面積比例）與發達國家的90%左右相比，我國的承保覆蓋率根據品種不同在40—70%左右?？梢灶A期的是，農村保險市場增長潛力巨大，預期增速將超越城市市場。

農戶金融保險意識不強。對貧困戶來說，維持基本生活已比較困難，加之保險宣傳教育力度不足，廣大貧困戶金融和保險知識匱乏，往往認為保險是額外消費，投保意愿低。貧困農戶的金融保險意識與風險承受能力低形成了突出矛盾，遇到災害、經營困難、或疾病等突發情況，極易造成返貧和加重貧困。

保險公司供給側的創新不足。產品創新不足，保險競爭的主要關注度在農險，產品單一、保障面低，差異化產品開發不足，保險公司對農村市場研究和調研不足，對農戶的需求了解不深入。部分單位扶貧手段單一，扶貧工作缺乏持久力。未能充分發揮保險行業體制機制優勢，履行扶貧開發社會責任，扶貧工作擺形式、走過場，幫扶措施、幫扶計劃千篇一律，往往以簡單的發錢發物、走訪慰問代替幫扶；部分扶貧舉措沒有考慮長久性和針對性，沒有根據貧困戶家庭狀況、致貧原因，結合扶貧政策制定可行的幫扶方案，幫扶效果不明顯。

二、統籌推進農村保險供給側改革，保障精準扶貧

為了充分發揮保險行業體制機制優勢，對農村保險的供給側改革要運用系統化思維，統籌推進。

創新保險助力扶貧機制。因地制宜，精準施策，調動各方面積極性是精準扶貧的工作思路。在精準扶貧過程中實現各方共贏是機制創新的關鍵。一是明確保險扶貧工作“一把手負責制”，完善工作推進機制，做到事前有計劃、事中有督導、事后有總結。二是建立扶貧評價與政策性農險聯動機制。對政策性農險承保機構的扶貧成效進行評價，并與政策性農業保險承保掛鉤，利用經濟杠桿鼓勵保險機構加大扶貧力度。三是建設金融扶貧信息共享平臺。建議開放保險機構接入人民銀行征信系統、國家企業信用信息公示系統等金融信用基礎數據庫，共享信息平臺可以充分利用大數據，降低扶貧項目和資金管理難度，提高扶貧資金使用透明度。建議由保險行業協會牽頭，建立保險行業與政府扶貧信息網的無縫對接。從河北、陜西、河南等22省市開展的“農業保險+扶貧小額信貸保證保險+保險資金支農融資”試點可以看出，扶貧共享信息平臺建設對提升扶貧成效有顯著作用。四是強化社會責任報告制度，對保險業的精準扶貧的貢獻公開披露，可以提高企業的社會責任感。通過機制創新，推動保險機構由被動接受任務到主動作為。

完善扶貧資金使用模式。根據江蘇省政府2018年工作安排，計劃安排省財政扶貧資金12.81億元支持脫貧攻堅工作。政府扶貧資金使用要求對象清晰、金額可控。扶貧資金如何更加精準和高效使用是個大課題，而農業保險是精準扶貧工作的“穩定器”和“安全網”，是精準扶貧的重要工具。農業保險自身具備經濟補償、直接融資和信用增級功能。加大采購扶貧保險采購比例，按照市場化資源配置要求提高財政資金的使用效率，有利于扶貧資金的監督管理。根據扶貧對象的不同需求，分別設定政府補貼、農戶合理的保費分擔比例，充分發揮財政資金的杠桿作用。從種植業保險情況看，政府承擔了較大比例的保費支出，目前農險保額基本以保生產成本為主，農民對保險賠付的預期比較高，發生保險責任后，保險公司按條款賠付與農戶的預期差容易引起理賠糾紛。農業保險要重視收入保險、價格保險等，注重經濟效益和社會效益平衡，為農戶提供綜合全面保障。

發揮保險業造血功能，設立產業扶貧投資基金。針對貧困地區和農戶缺乏產業項目及資金的實際情況，建議設立產業扶貧投資資金用于貧困地區資源開發、產業園區建設、新型城鎮化發展等領域。扶貧開發要考慮造血功能，實現扶貧款使用管理的市場化，以政府財政扶貧資金作為種子資金成立產業扶貧投資基金，并委托專業機構進行基金的市場化管理，采用市場化的墊付和追償管理提升基金使用效率。鼓勵保險資金向貧困地區基礎設施和民生工程傾斜，對涉及脫貧攻堅等符合國家發展戰略重大項目的政府和社會資本合作（PPP）投資計劃，建立專門業務受理及注冊綠色通道。

設立省級農村保險共保體，延伸農村金融保險服務網絡。保險行業在衛星、核電等高風險領域已建立了相應的保險共保體，通過共同承保分攤份額的方式，控制高保額和高出險率承保標的風險。農村保險有可能發生區域性自然災害引發的巨災，服務半徑大，獲取成本高，建議在省級保險監管部門協調下，由省屬保險企業牽頭，吸引其他保險機構參與，成立農村保險共保體。這有利于整合農村保險服務網絡，克服單個保險機構網絡不健全，運營成本相對于保費收入占比過高的情況。同時可以考慮在農村建立與行政力量、意見領袖及村官系統相結合的保險服務網絡，解決保險服務的“最后一公里”問題。突出保險機構的社會管理職能，通過貼身服務強化農戶的保險意識。吸納貧困農戶加入防災防損隊伍，在促進就業的同時提高貧困農戶收入水平。同時通過加大對農戶的培訓，培養農戶的風險管理和保險意識。

加大技術運用和產品創新，場景化投保提高服務能力。圍繞“精準扶貧、精準脫貧”基本方略，精準對接貧困戶保險需求，堅持定向、精準、特惠、創新原則，以脫貧攻堅重點人群和重點任務為核心，以滿足貧困地區日益增長的多元化保險需求為出發點，構建保險扶貧制度政策體系。2017年，保監會、證監會、農業部聯合啟動“保險+期貨”試點，目前試點已拓展到12個省份，品種包括玉米、雞蛋、棉花、大豆、白糖等5個主要農產品，通過農業保險和農產品期貨的跨界結合，轉移分散農戶面臨的市場風險。在大數據和新技術的支持下，創新型農業保險產品將會對現有業務模式產生顛覆性變革，還能夠為其他產品帶來風險對沖。

在大病保險方面，推動各地通過降低起付線、放寬報銷范圍、提高報銷水平等措施，促進大病保險向困難群眾傾斜，切實解決人民群眾因病致貧返貧突出問題。同時鼓勵保險公司配合各地開展貧困人口補充醫療保險，兜住貧困戶因病返貧底線。鼓勵、支持、引導保險機構到貧困地區開辦農業保險，開發貧困地區和貧困群眾急需的專屬農業保險產品，降低建檔立卡貧困戶保險費率，將精準扶貧落實到保障農業產業發展上。