我國廣告法制建設四十年：分期、特點及成果

徐衛華

改革開放四十年來，伴隨著廣告業的恢復和發展，我國先后頒布了兩千多部直接與廣告有關的法律法規以及規范性文件(以下簡稱為“廣告法規”)，形成了較為完整的廣告法規體系和廣告法律制度?；仡櫵氖甑穆烦?，對我國廣告法制建設進行一些梳理和思考，廓清歷史，展望未來，具有積極的現實意義和學術價值。

一、我國廣告法制建設四十年的分期

“研究任何歷史，歷史分期問題都是展開研究工作的關鍵?！盵1]所謂分期，簡單地說，就是從特定的立場或視角出發，結合特定的時代背景，以標志性的重大事件為節點，對已經發生的史實進行分階段考察，力圖展示不同階段的各自特點，進而揭示這些階段之間的邏輯關聯。要研究改革開放以來的我國廣告法制建設，不可避免地要對這四十年進行分階段考察，也就必然涉及到四十年歷史的分期問題。

筆者根據對萬方法律數據庫的檢索發現，以“廣告”為標題關鍵詞的廣告法規，自1978年以來，我國共頒布了2089部，其年度分布情況如圖1所示?；诖?，結合改革開放的時代背景，并參考標志性的重大事件，筆者將四十年來廣告法制建設分為四個階段：

圖1 我國廣告法規頒布年度分布情況

第一階段是1978年至1994年。這一階段是以黨的十一屆三中全會的召開為起點，到1994年10月《中華人民共和國廣告法》(以下簡稱《廣告法》)頒布為止。在此期間，我國出臺了141部廣告法規；數量上逐年增加，但總體上保持平穩。

第二階段是1995年至2004年。這一階段是以《廣告法》實施作為起點，到2004年7月1日《行政許可法》施行為止。10年間，我國出臺的廣告法規共計710部，其數量較前一階段呈現顯著增長，且年度分布上出現了三次小范圍“振蕩”。

第三階段是2004年至2014年。這一階段從《行政許可法》實施起，到《廣告法》修訂頒布止。在這10年間，我國頒布了1065部廣告法規。其中，2007年、2008年達到了歷史峰值，各頒布了156部廣告法規，此后廣告法規數量逐年回落。

第四階段是2015年9月1日《廣告法》正式實施至今。這一階段，我國頒布了173部廣告法規。因為《廣告法》的修訂，廣告法規年度數量稍有攀升，但隨即回落。

需要說明的是，雖然筆者以較為清晰的時間界限來分期，但鑒于法規之間的內在關聯，以及法律影響的滯后性特點，各階段之間并不是絕對分離的，而是緊密關聯的。

二、我國廣告法制建設四十年各階段的特點

(一)第一階段：政府強勢介入廣告行業管理

改革開放初期，在經歷了數次大規模的政治運動，尤其是十年“文革”動蕩之后，我國的商業廣告基本上已經消亡，廣告管理也名存實亡。因此，當我國廣告業重新恢復并快速發展時，政府強勢地介入，并主導廣告監管，成為唯一可行的模式。

1.確立廣告管理機關

經過兩年的初步摸索，國務院1980年決定由工商行政管理部門負責廣告管理工作。我國第一部全國性、綜合性的廣告法規——《廣告管理暫行條例》于1982年頒布。它以行政法規的形式確認國家工商行政管理部門和地方各級工商行政管理部門是廣告的管理機關。1987年國務院發布《廣告管理條例》沿用了這個規定。1994年《廣告法》正式頒布后，工商行政管理部門作為廣告管理機關，最終獲得了法律的確認。

2.開展并強化政府對廣告業的監管

《廣告管理暫行條例》及《廣告管理條例》對廣告管理的方針和任務、廣告管理范圍、廣告宣傳和廣告經營活動準則，以及違法行為的法律責任等作了具體的規定。之后，經過十余年的廣告管理實踐，這些規定逐漸條理化和清晰化，最終匯聚成《廣告法》的主體內容，為廣告經營活動搭建起了較為系統的規范框架。

除了廣告的日常監管之外，運動式的“清理整頓”也開始出現。國家工商行政管理總局分別于1982年、1984年、1986年、1988年連續四次對廣告行業進行大規模的清理整頓。運動式執法成為了政府開展廣告管理的常用手段，對我國的廣告管理產生了深遠的影響。

3.設立并擴大廣告行政審查

廣告行政審查特指政府部門在廣告發布前對廣告的內容和形式進行的審驗和核準。國務院1987年10月頒布的《廣告管理條例》僅要求獲獎的優質名酒做廣告，必須由工商行政管理機關進行審批。至于其他類別的商品廣告，該條例并未設立行政審批，而只是要求“提交有關證明”。

但是，作為上述條例配套的細則，國家工商行政管理總局1988年1月頒布的《廣告管理條例施行細則》卻要求，報刊出版發行，圖書出版發行，各類文藝演出，大專院校招生，各類文化補習班或職業技術培訓招生、招工招聘，個人行醫，藥品、類藥品、獸藥、農藥等廣告，在發布之前，必須提交相關審批表。也就是說，國家工商行政管理總局通過“自我授權”，設立了覆蓋面較廣的廣告行政審查。

1993年7月國家工商行政管理總局發布《關于設立廣告審查機構的意見》，并決定在部分城市開展廣告發布前審查試點工作，同時配套發布了《關于廣告發布前審查程序的規定(試行)》《廣告審查標準(試行)》，對相關標準和程序做了詳細的規定。

4.設立廣告經營準入條件

1982年國務院頒布的《廣告管理暫行條例》除了禁止私人經營廣告業務、要求承辦外商廣告的單位必須經過省級以上進出口管理委員會審查同意之外，并無特殊規定；之后，《廣告管理條例》取消了之前有關禁止私人經營廣告業務、承辦外商廣告的單位必須經過審查同意的規定，而只是要求廣告經營單位分別情況辦理審批登記手續。

但是，與上述《條例》配套、由國家工商行政管理總局于1988年1月頒布的《廣告管理條例施行細則》則詳細地規定了廣告經營單位進行工商登記、領取營業執照等流程，更為重要的是對不同類型的廣告經營單位分別設立了不同的準入條件。

5.主導廣告代理制改革

國家工商行政管理總局于1990年5月、1993年7月先后下達《關于在溫州市試點廣告代理制的通知》《關于在部分城市進行廣告代理制和廣告發布前審查試點工作的意見》，并配套出臺了《關于進行廣告代理制試點工作的若干規定》(試行)，要求廣告主必須委托有相應經營資格的廣告公司代理廣告業務，不得直接通過新聞媒介發布廣告；兼營廣告業務的新聞媒介，必須通過廣告公司代理方可發布廣告(分類廣告除外)；新聞媒介下屬的廣告公司必須與本媒介廣告部門脫離，不得以任何形式壟斷本媒介的廣告業務。

在這一階段，政府全面介入廣告行業，建立起政府主導型廣告監管體系，同時還主導了廣告代理制的試點。這是我國四十年廣告發展史中，最為“激進”的廣告行業體制改革。當然，這場改革在1995年《廣告法》實施之后，因政府的過度介入而“無疾而終”。

(二)第二階段：政府廣告管理步入法制化軌道

為謀求加入世界貿易組織，我國進行了十多年的努力，其間根據世貿組織的規則要求，重新界定了政府的作用，改變了單一的權力行政模式，實現了全能政府向有限政府的轉變。[2]在此背景下，我國廣告法制建設也取得了以下階段性的成果：

1.頒布實施《廣告法》

1994年10月27日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議審議通過了《廣告法》，并于1995年2月正式施行。該法通過共六章、四十九條，界定了其立法宗旨、調整對象和使用范圍、基本原則、活動主體及其概念、廣告監管機關，并明確了有關廣告內容與形式、廣告活動、廣告審查、法律責任等的準則和規范?！稄V告法》是廣告法律體系中的基本法，其他廣告法規及其相關規定，在與《廣告法》不相抵觸的前提下，仍具有法律效力?！稄V告法》是第一次以法律形式頒布的廣告法規，其頒布實施“在我國廣告法制史上有劃時代的意義”。[3]

2.完善廣告法規體系

以《廣告法》的規定為框架，國家工商行政管理總局單獨或聯合相關部、委、局頒布了一系列部門規章，形成了較為完善的廣告法規體系：

其一，制定了重點商品及特殊領域的廣告法規，包括《食品廣告管理辦法》《醫療器械廣告審查辦法》《酒類廣告管理辦法》《醫療器械廣告審查標準》《戶外廣告登記管理規定》《煙草廣告管理暫行辦法》《食品廣告發布暫行規定》《房地產廣告發布暫行規定》《酒類廣告管理辦法》《廣告語言文字管理暫行規定》等。

其二，制定了廣告經營資質標準及經營范圍用語規范，在《廣告經營者資質標準及廣告經營范圍核定用語規范》中將廣告經營者(包括廣告發布者)分為四種類型，即設計、制作、發布以及代理，并設定了相應的資質標準和經營范圍用語規范。

其三，設立外商投資廣告企業標準。《關于設立外商投資廣告企業的若干規定》與《關于執行〈關于設立外商投資廣告企業的若干規定〉有關問題的通知》同時生效，對設立外商投資廣告企業的條件、程序作了詳細的規定，同時還明確禁止設立外商獨資廣告企業以及外方投資比例高于我方項目。

其四，出臺廣告企業資質等級評定標準。1997年12月國家工商行政管理局發布《關于印發〈綜合性廣告企業資質等級標準〉(試行)和〈廣告制作企業資質等級標準〉(試行)的通知》，將廣告企業分為綜合性和廣告制作兩類，且設定了一級、二級、三級等級標準。

3.調整廣告行政審查制度

在前一個階段，我國開始著手推行廣告發布前審查試點工作，并提出了比較激進的目標，即到2000年，對新聞媒介和戶外媒介等發布的廣告全部實行發布前審查。但是，1995年2月實施的《廣告法》只將廣告審查嚴格地限定為藥品、醫療器械、農藥、獸藥四類。

1998年9月國家工商行政管理總局下發《關于停辦廣告審查機構的通知》，承認了《廣告法》并授權其開展廣告審查，廣告審查機構不得再開展廣告發布前的審查工作。這無疑宣告，原有廣告審查機構退出歷史舞臺，全面廣告審查制度試點改革畫上句號。

至此，廣告行政審查除了藥品、醫療器械、農藥、獸藥等四類廣告外，由于《廣告法》第34條保留了“法律、行政法規規定應當進行審查的其他廣告”的表述，因此廣告行政審查被暫時延伸至食品廣告[注]1993年8月30日，國家工商總局和衛生部聯合頒布《食品廣告管理辦法》，該辦法第5條規定，“申請發布食品廣告，必須持有食品衛生監督機構出具的《食品廣告證明》”。自費出國留學中介服務廣告[注]1999年7月17日，國家工商總局發布《關于加強自費出國留學中介服務廣告管理的通知》，規定“自費出國留學中介服務廣告，發布前必須經中介服務機構所在地省、自治區、直轄市工商行政管理機關批準”。和因私出入境中介活動廣告[注]2001年8月29日，國家工商總局頒布《關于中國公民因私出入境中介活動廣告管理的通知》，規定“因私出入境中介活動廣告，發布前必須經中介機構所在地省、自治區、直轄市工商行政管理局或者其授權的地級以上工商行政管理局批準。未經批準，不得發布”。等。在這一階段，我國頒布了首部廣告法律，并全面建構了較為完整的廣告法規體系。政府的廣告管理也被納入到法制化的軌道之中。

(三)第三階段：進一步規范政府對廣告行業的管理

在加入世貿組織的前后，尤其是在《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)、《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)頒布之后，我國對廣告法規進行了較大規模的清理和調整，其成果集中體現在以下四個方面：

1.清理了一批廣告法規

國家工商行政管理總局分別于2004年6月和8月發布了《關于廢止有關工商行政管理規章、規范性文件的決定》和《關于第二批廢止有關工商行政管理規章、規范性文件的決定》，清理了共356份規范性文件。其中，直接與廣告有關的規范性文件40份。根據筆者對這40份與廣告有關的文件的分析，其中“辦法”和“規定”分別為4份、2份，僅占15%；“通知”、“答復”、“意見”分別為18份、16份、1份，占比85%?？梢哉f，經過此輪清理，“紅頭文件”不再是政府進行廣告管理的主要手段，政府廣告管理進一步規范化和法制化。

2.清理了一批廣告行政審查項目

在2004年7月生效的《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》保留的500項行政許可中，有7項與廣告直接相關，即煙草廣告審批、固定形式印刷品廣告登記、外商投資廣告企業設立分支機構審批、外商投資廣告企業項目審批、戶外廣告登記、保健食品廣告審查、開放式基金廣告、宣傳推介核準等，這意味著，自費出國留學中介服務廣告、因私出入境中介活動廣告不再需要進行行政審查，同時食品廣告審查也縮減至食品中的特殊類別——保健食品。換句話說，從2004年7月開始，除了《廣告法》所規定的“藥品、醫療器械、農藥、獸藥”外，我國需要經過行政審批的廣告僅限于上述7個類別。

3.逐步放開外商投資廣告企業

《外商投資廣告企業管理規定》于2004年3月發布，2005年1月實施，同時《關于設立外商投資廣告企業的若干規定》被廢止。根據規定，自2004年1月1日起，我國允許香港服務提供者和澳門服務提供者在內地設立獨資廣告公司；從2005年1月1日起，外資可以擁有中外合營廣告企業多數股權，但股權比例最高不超過70%；2005年12月10日起，允許設立外資廣告企業。

4.改革廣告企業資質評(認)定制度

從2003年開始，國家工商行政管理總局決定改革政府主導的廣告企業等級評定制度，轉由中國廣告協會負責，開展廣告企業資質認定工作。中國廣告協會先后頒布了《中國廣告業企業資質認定暫行辦法》《中國廣告企業資質認定辦法》，并配套《中國廣告企業資質等級標準》，根據企業實際經營內容和核心競爭力等情況，將廣告企業分為三類，即綜合服務類、媒體服務類、設計制作類，并以不同標準來認定企業資質等級，即一級、二級、三級廣告企業。

這一階段，在世貿組織規則的“倒逼”下，我國廣告管理進一步規范化和法制化，清理了一批廣告法規及規范性文件，強化了廣告法規體系的內在統一性。同時，政府主動刪減了廣告行政審查項目，并從廣告業企業資質等級評定中抽身而出。

(四)第四階段：政府轉換和調整廣告管理職能

近幾年，我國經濟體制改革已經進入了深水期。為了激發市場活力和社會創造力，我國于2016年開始啟動“放管服”改革。在此背景下，我國完成了《廣告法》的修訂工作，進一步調整了廣告法規體系，從而推動政府管理職能的轉換。

1.《廣告法》修訂頒布

2015年4月24日，十二屆全國人大常委會第十四次會議審議通過了新修訂的《廣告法》，并決定該法于2015年9月1日施行。與原《廣告法》相比，新《廣告法》修改幅度較大，涉及面廣、內容豐富，不僅在內容上有很大擴充，而且對很多過去比較原則的規定進一步細化，可操作性明顯增強。[4]新《廣告法》回應了廣告業出現的新情況和新問題，體現了相關職能部門全面深化改革、切實調整政府職能的立場和態度，在加強政府監管力度的同時，也進一步規范了政府的行政行為。

2.調整和完善我國廣告法規

《廣告法》的修訂引發了我國廣告法規體系的適應性調整，包括：其一，廢止了一批廣告法規。《外商投資廣告企業管理規定》于2015年6月被廢止；《廣告管理條例施行細則》《煙草廣告登記管理規定》《廣告經營資格檢查辦法》《印刷品廣告管理辦法》《戶外廣告登記管理規定》等于2016年4月被廢止。其二，修訂了一批廣告法規，包括《醫療廣告管理辦法》《醫療器械廣告審查發布標準》《藥品廣告審查發布標準》《食品廣告發布暫行規定》《房地產廣告發布規定》等。其三，出臺了一批新的廣告法規，包括《公益廣告促進和管理暫行辦法》《互聯網廣告管理暫行辦法》《廣告發布登記管理規定》等。

3.進一步減少廣告行政許可事項

如上所述，《煙草廣告登記管理規定》《印刷品廣告管理辦法》《戶外廣告登記管理規定》等都于2016年4月被廢止。這意味著，煙草廣告、印刷品廣告、戶外廣告的行政審查被取消。至此，廣告行政審查僅剩7項，即醫療廣告審查、藥品廣告審批、醫療器械廣告審批、農藥廣告審批、獸藥廣告審批、保健食品廣告審查和開放式基金廣告、宣傳推介核準。

同時，廣告經營資質審批也呈現出放松管制傾向。2015年6月《外商投資廣告企業管理規定》被廢止，外商投資廣告企業投資方無資格限制，而且外商投資廣告企業、外商投資廣告企業設立分支機構均無需進行行政審批。2016年4月《廣告管理條例施行細則》也被宣布廢止，有關經營廣告業務應當具備的條件和廣告經營者登記程序的規定也隨之失效。2016年12月《廣告經營許可證管理辦法》失效，《廣告發布登記管理規定》同時生效。至此，除了要進行工商登記外，有關廣告經營資質的行政許可項目，只保留了針對新聞出版單位的廣告發布登記一項。

4.創新廣告業企業資質等級認定工作

中國廣告協會創新廣告業企業資質等級認定工作于2012年7月正式獲得核準，注冊了“一級廣告企業”、“二級廣告企業”、“三級廣告企業”證明商標。在此基礎上，中國廣告協會于2013年5月13日發布了《關于印發中國廣告協會證明商標使用管理相關規定的通知》，并配套出臺了《中國廣告協會“CNAAⅠ”(“CNAAⅡ”、“CNAAⅢ”)證明商標使用管理工作規則》《中國廣告協會“CNAAⅠ”(“CNAAⅡ”、“CNAAⅢ”)證明商標使用條件細則》。從此，原有的廣告企業資質認定工作正式停止，取而代之的是中國廣告協會證明商標使用管理。根據規定，廣告企業將分為四類，即綜合服務類、媒體代理類、設計制作類、數字營銷類；同時按照不同指標和標準，廣告企業可以分別申請不同級別，即一級、二級、三級。

5.實施國家廣告戰略

2012年4月11日，國家工商行政管理總局發布了《關于推進廣告戰略實施的意見》，提出實施國家廣告產業發展戰略，利用國家財政資金支持和各種扶持政策，建設國家廣告產業園區，從國家層面、以戰略高度，推動廣告產業的專業化、集約化和國際化發展。截止2014年4月，國家工商行政管理總局共認定了15家國家廣告產業園區、批復了17家國家廣告產業試點園區。

三、我國廣告法制建設四十年的成果與影響

四十年來，我國廣告法制建設取得了舉世矚目的成就，其成果突出體現在以下三個方面：

一是建成了層次分明、結構合理的廣告法規體系。四十年中，我國建成了以《廣告法》為核心和主干，以《廣告管理條例》為必要補充，以國家工商行政管理部門單獨或會同有關部門制定的部門規章為具體操作依據，以地方性法規和地方規章為實際針對性措施，以廣告行業規范為司法行政措施的重要補充的廣告法規體系。[5]尤其是進入21世紀后，我國對廣告法規進行了全面的清理和修訂，強化了《廣告法》的核心和主干地位，增強了法律、行政法規與部門規章、地方法規規章的銜接性，使得我國廣告法規成為了一個層次分明、結構協調、體例科學的統一整體。

二是建立了門類齊全的廣告法律規范。四十年中我國建立了一整套覆蓋廣泛、門類齊全的廣告法律規范，使廣告業的各個方面基本上實現了有法可依的局面。一方面，廣告法律規范覆蓋了絕大多數商品或服務和媒體，尤其是在醫療、醫療器械、藥品、食品、酒類、煙草、房地產等重點商品或服務廣告，以及戶外、廣播電視、互聯網等重點媒體廣告領域，建立了非常詳盡的法律規則。另一方面，廣告法律規范涵蓋廣告代理、廣告設計制作、廣告發布等廣告經營活動的所有環節，并重點調整了廣告主、廣告經營者、廣告發布者的關系，建構了較為完備的法律制度，有效地保障了廣告業快速健康的發展。

三是形成并調適了具有中國特色的廣告監管體制。四十年前，我國廣告法制建設是在特殊的歷史條件下起步的，政府強勢地構建并主導廣告監管，成為了當時唯一可行的模式。這種模式也被概括為“政府主導型廣告監管體制”，即以政府監管為主、行業自律為輔的廣告監管體制。[6]自上世紀90年代中期以后，尤其是進入21世紀以來，在內外因素交織的作用下，國家開始主動或被動地回應社會的變化和吁求，政府行政權力被納入廣告法規的框架下，廣告管理逐步走上規范化、法制化軌道，我國廣告法制建設步入了新的歷史時期。基于此，廣告監管體制也呈現出自我調適的趨向，“政府主導”正在轉向于“政府引導”，伴隨著行業組織啟動的脫鉤轉制等民間化改革，“社會共治”[7]的理念和實踐正在成型。