契約精神對優化PPP模式的必要性研究

上海對外經貿大學 孟鈳

1 概念界定

1.1 PPP模式

PPP模式是一種社會資本與政府合作組成公共基礎設施項目運作的模式。在這種模式中，政府主要注重后期的管理和建設，以及對項目可持續性發展的運營；企業主要注重前期的研發立項。在這種模式里，雙方都是全程合作，信息對等，資源共享。PPP模式的特征包括：競爭與合作同時進行、雙方資源共享達成共贏、共同分擔利益風險且采用同種利益調節機制。

1.2 契約精神

契約精神是從西方民主社會中衍生而出的文明精神，同時也是其最主要的社會精神，在民主及法治的建設過程中至關重要。相較于西方，由于我國的體制和政策，導致我國一直以農業為主，大部分條件下自給自足，因此缺少產生契約精神的基礎。在此背景下，我國的PPP模式也受到了一定影響，導致即使我國有對西方PPP模式進行參考和模仿，卻仍無法意識到其中作為核心和關鍵的“契約精神”。

2 契約精神與PPP模式關鍵點分析

2.1 利益平衡點的協商

PPP模式的利益平衡點協商主要基于政府和私營企業共同的利益訴求，首先，政府是PPT模式中“公”的一方，作為公共利益的代表和維護者，政府首先要明確其角色和定位，由于PPP模式參與主體十分復雜，政府在很多情況下無法明確自身定位。其次，企業作為“私”的代表，承擔著PPP項目的融資和風險責任，其作為合同的乙方，要明確自身的權利和義務。

利益平衡點的協商還可以通過設立公眾溝通機制和利益反饋機制來提升，通過一定的渠道建立起政府、企業及民眾的三點連線，真正做到公開透明的公益項目建設，將PPP模式中的“合作”體現出來，更好地發揮雙方的優勢。

2.2 民間資本持觀望態度

PPP模式的根本是政府和企業對契約精神的認識程度，由于政府官員在工作中并不需要契約的保護，導致其缺乏相關的意識，這也就導致了民間資本對PPP模式并不太信任。在這種背景下，就形成一種“地方政府熱情高漲，民間資本持續觀望”的現象，這在一定程度上成為了阻礙PPP模式發展的關鍵。

由于我國的PPP項目起步較晚，且主要集中在大型的基礎工藝設施建設方面，導致其項目的回報率不高，但是由于政府對契約精神的不重視，導致其項目的風險較大，這就對企業的熱情造成了一定的打擊。在當下，PPP項目的社會資本大多來源于央企和地方國企，民間資本一般持觀望態度，這就要求政府部門要對PPP項目作出持續穩定且周全的宏觀計劃，只有這樣才能改變民間資本的態度，促進民營企業的參與。

2.3 政府職能的轉變

當前，由于我國的歷史悠長，導致傳統模式下的政府部門過分依賴公共產品帶來的利益，就從某些方面遏制了社會資本參與的機會，也扼殺了其參與公共公益基礎建設的熱情。

目前我國仍處在從管理型政府向服務型政府的轉變階段，政府部門的職能轉變需要PPP模式的配合，PPP模式是一種深化的體制改革，涉及到了政府財稅體制的變革，因此在這種背景下，PPP模式衍生出的不僅止于政府改革，還包括了企業改革，企業和政府雙方都要尋求新的利益平衡點。

3 PPP模式發展存在契約阻礙

3.1 政府部門契約精神匱乏

在當前我國發布的相關法規中，對于PPP項目中產生的利益糾紛和合同爭議沒有一個明確的規范，雖然其規定了可以通過仲裁的方式解決，但是卻未有一個明確的法規來進行界定，因此就導致了PPP項目中政府缺乏契約精神，且相關企業還無法追責的困境。

例如著名的長春匯津污水處理廠項目，該項目從2000年開始，由長春市排水公司與市政府合作建立匯津長春污水處理有限公司，但是從2002年開始，排水公司就開始拖欠匯津長春污水處理費，2003年甚至停止支付，匯津公司在調節會上了解到市政府在2003年廢止了《專營辦法》，認為其摧毀了該項目，多次調解無果，匯津公司選擇起訴，期間數百萬噸污水無從處理，排入松花江，是為轟動一時，最終由長春市政府將匯津長春回購。

由此可見，PPP項目風險大、周期長，從立項到完成需要較長的時間，這也就使得企業可能會面臨許多不同的新官員“不認賬”的方向，如果政府部門缺乏契約精神，投資者的投資可能就會打水漂，因此，若要大力推行PPP模式，政府部門一定要堅守契約精神。

3.2 政府和社會資本不對等合作關系

PPP模式存在一個嚴重的安全隱患，由于其形成較晚且沒有一個明確的法規來規范，導致其合同的歸屬存在爭議。

2007年，蘭州市政府曾以高于市場價280%的價格將蘭州供水集團的接近半數的股權轉讓給法國威立雅水務公司，期限30年。但是在項目成立運營后不久，蘭州威立雅水務公司就將水價上調49%，且多年連續上調，在此后的運營里還出現了苯污染事件，導致部分居民怒而狀告，蘭州市一片哀聲怨道。在這其中，存在著必然的后果，一開始合作的時候，威立雅為了中標就付出了極高的代價，但是卻無法得到應有的回報，尋求解決無果只能上調水價，保證公司的正常經營。

由此可見，PPP模式對合作關系是否對等有著較高的要求，因為在這種模式中，政府和社會資本屬于“合作共同體”，承擔著共同的風險、共享著同等的利益并且全程保持良好健康的合作關系。但是由于我國政府部門的特殊性，政府掌握著規則的制定權，很大程度上就影響了合作關系的建立。市場經濟體制中，平等的地位才能產生公平的合作，因此需要制定相關的契約來約束政府部門，使其權利和義務盡可能地與社會資本相近，保證政府和社會資本的對等合作關系。

3.3 企業缺乏長效的機制來約束和保障自我的權利

當前我國的PPP模式并未形成一個完備且具有約束性質的機制，相關企業缺乏長效且科學的機制來進行自我保護和自我約束，企業在風險防范、融資建設及價格確定等環節之間都存在一定的問題。

2001年，凱迪公司通過BOT模式承建了湯遜湖污水處理廠項目，建設期與經營期共22年，經營期滿后無償交由武漢高科，但是工程完成之后，配套的設施及相關費用收取的定價等一直懸而未決，導致工廠一直處于未開工的狀態，最終以整廠移交武漢市水務集團為結局收場。

由此可見，近年來，雖然有著一些政策的出臺保障企業的相關利益，但企業自身卻沒有建立長效的機制來配合這些政策，在企業日常運營的過程中，由于公共事業的特殊性，市場無法形成合理的價格區間，就需要企業和政府共同去制定，在企業缺乏相關機制的情況下，自然就會處于弱勢地位，政府在選擇合作對象的時候，如果不進行公開招標，或者是招標的過程中沒有明確低價，很容易造成企業利益的損失。

4 契約精神對PPP模式優化策略

4.1 提高政府的信用水平

首先，政府缺乏契約精神是導致相關項目受到阻礙的一個重要原因，因此，建設科學合理的契約制度對政府部門的權利和責任進行一定的約束是提升政府信用水平的一個途徑。另外，還需要對相關的違約行為進行認定和處罰，處罰措施的嚴厲程度要能威脅到政府相關負責人的利益，只有這樣才能在一定程度上對政府部門進行鞭策和監管。其次，可以將政府部門的違約情況納入年終考核，作為一個評定的指標，由上級部門進行管理，在一定程度上也能對政府部門的信用程度進行約束。最后，還可以通過公開PPP項目相關進展的形式，由公眾或第三方機構監督，在一定程度上提升政府部門的信用力。

4.2 政企雙方都要堅守契約精神

無論是政府還是社會資本，都需要對契約精神的重要性有明確的認識，并且自發地去遵守和維護契約精神。政府部門對契約精神的遵守主要體現在全程參與、信守承諾以及相關的風險承擔問題上；而社會資本的守約主要體現在堅守風險分擔原則、完善價格機制、重視項目動態以及及時進行協商。只有雙方都做到了堅守契約精神，才能保證項目的良好運行，避免合同糾紛的發生，也避免相關損失的產生。

4.3 完善法律制度和政策框架制度

PPP模式的健康運行需要完備的法律條例和政策，只有完善法律制度和政策框架制度，才能保證項目各參與方的合同合法性以及談判的可循性。建立相關的法律法規還能在一定程度上保證PPP項目與國際接軌的安全性，增強社會資本對項目的信心，從另一方面增強對資金的投入，降低不必要的風險。首先可以制定專門法律法規來對各方的職能進行規劃，其次可以通過建立電子政府的措施，完善信息的對等，建立電子監察系統，對相關的項目進展進行及時的跟進和公開，對相關辦事流程及收費情況進行全程監管。

5 結語

(1)PPP模式是一種新興的、政府與社會資本合作共同完成項目的運作模式，特點在于利益共享，風險共承以及全程合作。契約精神是起源于西方的社會文明精神，我國尚未有完善的契約精神理論。

(2)PPP模式的關鍵點在于利益平衡的把握、民間資本的態度以及政府職能的界定。我國PPP模式發展的阻礙有政府缺乏契約精神、合作雙方地位不平等以及企業缺乏保障權利和自我約束的相關機制。

(3)通過契約精神優化PPP模式的措施有提高政府信用水平、保證雙方堅守契約精神以及完善法律制度和政策框架制度。