國外基礎教育多元模式辦學的政策理據和實施效應

王艷玲

（肇慶學院 圖書館，廣東 肇慶 526061）

一、引言

當前，我國教育領域正在推行教育供給側改革，其目標一方面是提高教育供給端的質量、效率和創新性，使其更貼近學生的消費需求和消費習慣，做到既能滿足學生個性發展的需要，又能對準未來社會的需求；另一方面是豐富教育供給結構，形成為學生提供豐富多元、可選擇的教育資源、教育環境和教育服務模式的新供給側結構，改變原來單一的培養模式、統一的課程資源、僵化的考試評價供給結構。它要求教育行政部門給予學校更多的自主權，改革現行的教育計劃體制，推進教育行政部門放權和轉變職能，從直接介入學校辦學，轉變為服務學校辦學；促進教育多樣化發展，鼓勵學校辦出特色，為學生提供更多選擇機會；積極推行公私合作辦學，允許民營機構“托管”公辦學校，政府購買服務，利用民間資源辦學，促進家長擇校和教育公平[1]。這其實就是多元模式辦學所需要的政策和制度環境。

從世界范圍看，無論是發展中國家，還是發達國家，基礎教育資源不足和資源分配不公是一種普遍現象，只是程度上有別而已。這一狀況使得貧困地區的公立學校在培養目標、課程設置、教學和管理模式等方面存在諸多問題，已不能完全滿足消費者的個性化需要，而單靠政府力量又不可能徹底解決。在此種情形下，積極發揮市場作用，實行多元模式辦學，方能提供更好的教育服務，更好地滿足消費者的個別化需要。這一點已成為一種共識，自本世紀初以來，多元模式辦學已在多個國家和地區推廣開來，且已見成效。在此過程中，政府履行提供義務教育的職責，發揮兜底、保證公平的作用；市場發揮滿足個性化需求、提高效率的作用。不過，由于不同國家存在的實際問題有別，多元模式辦學的類型和實施途徑亦不盡相同。本文擬對英國的阿加德米獨立學校和美國的小型選擇學校與特許學校做一探析。

二、國外多元模式辦學的政策理據

在國外，自本世紀初以來，多元模式辦學開始受到廣泛關注，成為“家長擇校”和“促進競爭”等方面的討論主題。其原動力源于對國家日益增長的競爭性需求、受限制的資源環境、對教育服務的多樣化和差異化需求，以及由此形成的私營部門分擔教育經費和提供教育服務等公共責任的必要性。家長擇校已廣泛見諸于澳大利亞、孟加拉國、加拿大、法國、日本、韓國、波蘭和英國等地[2]。

政府關心教育發展和教育經費投入，并通過私營和非政府部門參與教育供給而得到支持。在諸多國家，為創設適宜的學習環境，公立學校在維護基礎設施和提供便利條件等方面大多缺乏足夠資源。對它們來說，從應對過度性、差異性需求到保證優質教育質量，處處面臨挑戰。在這種處境下，探索公立學校傳統模式以外的新模式已成為世界范圍的一種日漸盛行的趨勢，也是一種挑戰現狀、促進多樣性家長擇校的政策驅動型實踐。這一行動計劃催生了一大批新式學校，它們與傳統的公立學校一道提供免費學校教育，其中包括美國的“特許學校”(charter schools)和英國的“阿加德米學校”(academy schools)等[3]206。這類學校皆由財政撥款，但在一些情況下實行有償經營，從而標志著學校教育向私有化邁進了一步，但其依然同主流教育供給主體一樣，向學生提供免費教育。

這些新式學校的創辦代表了提升學業成績、促進家長擇校的范例，也是所在國家全面提升學校教育質量的策略。換言之，這些具體策略反映了上述國家教育改革的政策走向：一方面，在全國范圍內推行學校教育新模式（如美國特許學校）的宏觀政策計劃；另一方面，又在各大城市（如美國的紐約和英國的倫敦）推出擴大此類學校教育供給的具體措施。人們注意到，創辦新式學校的背景都是一致的：在許多公立學校，特別是貧困地區的公立學校，學生的學業成績多年來一直不盡人意，且止步不前。上述新式學校便是在這些平庸和低效的公立學校舊址上興辦起來。它們的興起減少了“就近入學”原則在優質資源不均情況下的不公平因素，使貧困兒童得以入讀優質學校，因而深得當地家長的青睞，也因此引起了學界的關注：有學者把它們的準入視為學校體制市場化或半市場化的一部分，它們通過改革治理結構，提升了有效性；也有學者在評價這種市場化趨勢時指出，這種教育改革旨在廢除中央集權的科層制度，在學校教育制度中實行權力下放，更加強調家長擇校和不同學校間競爭的重要性，因而常被看作教育日趨“市場化”和“私有化”的成因。值得注意的是，這些新式學校與傳統的公立學校并存，并非取而代之，因此又出現了“半市場化”或“所謂市場”的說法[4]。

就英國而言，2010 年5 月新政府執政后，加快了學校機制改革的步伐，其目標指向是：創建世界一流的辦學體制，讓每一位家長都能夠為孩子選擇合適的好學校；縮小貧困家庭學生與其他學生的成績差距，提高所有學生的學業水平。為此，政府出臺了一系列新的政策方案，從而加快了多元模式辦學的新進程，其主要標志之一是“阿加德米學校計劃”[5]。它是一項全國性政策行動計劃，即在被關閉的低效公立學校校舍開辦新式學校，即公共資助的自治學校，無須開設國家課程，亦不受所在地政府之管制，而是直接對中央政府負責。新式學校不僅提振了原來的平庸學校，而且為基礎教育系統注入了新的競爭機制。

在美國，1988年，美國教師聯盟（American Federation of Teachers）的前任主席阿爾伯特·尚克（Albert Shanker）號召通過“特許學校”或“選擇學校”的概念改革整個公立學校系統[6]。根據其建議，明尼蘇達州于1991 年通過了第一個特許學校法。它體現了由學校委員會控制、對學校進行重構的模式。截至目前，美國共有42個州和哥倫比亞特區通過了特許學校法[7]。可見，創辦新式學校成為本世紀美國多個城市振興學校教育的重要舉措。特別在紐約市，市政府將創辦小型選擇學校和特許學校等新式學校作為該市教育改革的核心部分，旨在滿足家長擇校和促進不同學校間的競爭，推動全市教學質量的提高。

三、國外多元模式辦學的實例和效應

（一）英國阿加德米獨立學校計劃的實施：追求學校教育制度的多樣化

2002年以來，隨著一種新式學校——阿加德米獨立學校(academy schools)——的開辦，英國（特別是倫敦）的學校教育制度更趨多樣化。阿加德米學校屬于公助獨立學校，它們無須開設國家課程，起初在倫敦開辦，之后遍及英國各地。目前英國有此類學校4000余所，一半以上通過正式合作協議而組建起來，俗稱“阿加德米連鎖學校”（academy chains）[8]。根據這一計劃，凡被認定為不合格的學校皆由新式學校所代替。新學校不再由當地政府管制，而由政府許可的“贊助單位”以非營利信托機構的形式經營，主辦方提供慈善性支持。第一批由新的贊助單位經營的阿加德米學校首次于2002年在倫敦開辦，起初取名“阿加德米旗艦學校”（flagship academies），又名“阿加德米城市學校”（city academies），隨著這類學校向外面發展，“城市”二字便棄之不用了。

英國聯合政府于2010年當選后，在全國范圍內開辦了一種新型的阿加德米學校，即所謂的“轉制”阿加德米學校。該計劃允許業績良好的公立學校自愿向阿加德米學校轉制，無需任何贊助單位接管其經營。這種“轉制”方略導致英國一大批公立學校（特別是中學）轉制為阿加德米獨立學校，其中由新贊助單位開辦和經營的學校占比亦有大幅增加。該方略尤其對倫敦的中學產生了重要影響：2010 至2015 的15 年間，倫敦多個行政區均發生了大規模的公立中學轉制。事實證明這一策略是有效的：自2013 年以來，倫敦市中學的學業成績呈現出顯著提升態勢。根據英國政府關鍵性中學學業成績指標所示，截止2013 年，內倫敦從全國表現最差的地區躍升至全國第二名，僅落后于較富裕的外倫敦地區[5]。

在多元模式辦學策略的鼓勵下，新的教育供給者得以與現有供給者競爭生源，從而促進了教育競爭和變革以及教育質量的提升。換言之，新的辦學模式和家長擇校助推或迫使學校改進，這一點對于貧困學生來說尤為重要。來自英國教育部等權威機構和有關研究報告的事實和數據便是有力的證明：一些由贊助單位經營的最成功的阿加德米學校現已躋身于英國業績最好的公助學校之列[9]；與其他學校相比，阿加德米學校的普通中等教育證書考試（GCSE-level）成績連續多年取得顯著進步；一般而言，就讀于贊助性阿加德米學校的特困生，其普通中等教育證書考試成績往往優于主流公立學校的學生；無論是轉制性還是贊助性阿加德米學校，其表現均優于地方當局保留的公立學校；贊助性阿加德米學校辦學時間較長，其學生的學業成績提高率均高于其他學校；在小學層面，贊助性阿加德米學校自開辦以來，達到預期水平的學生比例提高了9 個百分點，為同期地方當局保留的公立學校增長率的2倍[10]。

阿加德米學校計劃之所以得到支持，理由是多方面的。據阿加德米連鎖學校的一位負責人解釋，由于原來的公立學校多年表現不佳，校方和地方當局缺乏行之有效的解決方案。在此情勢下，阿加德米學校發揮了“中止下滑”的作用，為學校經營注入了新的希望和動力。另一些受訪者認為，阿加德米學校的效應在于：通過引入新的治理模式，促使整個學校系統得到改進。作為一項“結構性改革方案”，阿加德米學校計劃帶動了其他學校的變革和改進，在確保倫敦學校整體成功方面發揮了積極作用[3]212。近五年來，英國（特別是倫敦市）在學校供給方面經歷了大幅變化，而英國保守黨政府近來的一些公告表明，這一變革還將持續下去：2016 年發布的《教育全面卓越》（Educational Excellence Everywhere）白皮書，表明英國每所學校皆可能成為阿加德米學校[11]。無論政府出臺什么樣的政策，阿加德米學校在英國學校系統中的飽和度表明，未來一個時期，這類學校仍將是英國學校系統中的重要組成部分。

（二）美國小型選擇學校和特許學校計劃的實施：注重學校的結構性改革

本世紀初以來，在美國開辦的新式學校中，較為典型的當屬小型選擇學校和特許學校，它們在紐約市最為集中。布魯姆伯格（M.Bloomberg）在擔任紐約市市長期間（2002 年——2013 年在任）和時任市教育局長克萊因(J.Klein)（2002 年——2011 年在任）推出一項舉措：關閉或計劃關閉160余所非合格公立學校，它們幾乎全是貧困地區的工廠式大型中學。緊接著，在被關閉學校的校舍開辦結構不同的新式學校，取名為小型選擇學校（small schools of choice），從2002 年的17 所發展至2013 年的近200所[12]。這類學校雖是“多校一址”地開設在原來大型中學的校舍，但卻是舊瓶裝新藥，教職員工面目全新。新式學校主要集中于貧困社區，學力上實行非選擇性招生。同時，市政府鼓勵特許學校團體興辦新的特許學校(charter schools)。特許學校是一種免費入學的公立學校，通常由私人投資者支持，不受傳統教育行政部門或教育系統管制，因此不屬于傳統的政府學校或公立學校。支持特許學校的人們堅信特許學校能夠帶來更大的績效：不合格學校被依法關閉后，特許學校在政府的許可下得以開辦，并被賦予更多的自主權。正像英國的阿加德米學校化運動一樣，特許學校運動遍及美國各地，其發展的原動力來自布魯姆伯格的市長任期，在其任期內，特許學校的數量得到大幅增加。可以說，布魯姆伯格和克萊因推出的多元模式辦學策略，是一種通過結構性改革提升學校質量的雙管齊下的行動計劃，與提升全市學業水平的要求相一致,這一點尤其體現在中學畢業率方面。

就開辦小型選擇學校的背景而言，紐約市教育局采用了新的問責制，根據質量評估、進展報告以及對教師和家長深入調查的結果，從紐約市全部學校中甄別出不合格學校并予以關閉。正如一位贊同關閉策略的特許學校高級執行官所言，對于一個機構來說，一旦形成失敗文化且變得根深蒂固，唯一的選擇是推到重來。也就是說，包括學校在內的大型失敗機構從來不能自我重塑，做出關閉學校的決定常常是唯一可行的選擇[12]。人們往往把被關閉的大型公立學校的低效與其龐大的學生規模聯系在一起，取而代之的小型選擇學校在填補由此形成的學位空缺方面顯得尤為必要。新成立的小型選擇學校控制規模，旨在更好地滿足學生的個別化需要。正如紐約市教育局的一位官員所言：“小型選擇學校首先是便于管理。如果一所學校只有400至500 名學生，那么僅需要20 至25 名教師即可，每位教師負責一個20 至25 人的班級，這樣的比例最為合適。這種小學校與其所代替的大學校的不同點在于：隨著分階段引進，它們可以穩慎地、有節制地發展，可以擺脫先例和傳統的壓迫，從樹立正確觀念入手，建立起濃厚的校園文化。”[3]213美國教育論者埃爾威克（A. Elwick）對2003——2008 年間成立的123 所小型選擇學校進行的考查表明，它們均優于同區的其他學校；紐約市的學位分配搖號制意味著，在一定程度上，入讀這些學校是隨機性的，由此可對入讀和未入讀學生進行對比分析。埃爾威克的分析結果表明，小型選擇學校的畢業率顯然高于其他學校，紐約高中畢業英語考試成績亦如此[3]214。

至于特許學校，雖然從全美范圍看，其業績情況比較復雜，但紐約市的跡象表明，特許學校著實優于同區其他學校。有研究發現：三年級結束時，前者的平均成績高于后者5 個百分點；六年級結束時，前者高于后者近21個百分點；八年級結束時，前者高于后者近30個百分點。該研究認為，30個百分點之差相當于紐約最富裕的斯卡斯代爾區（Scarsdale）和最貧困的哈萊姆區(Harlem)之間的差別[13]。這表明，特許學校成功地為其貧困生大幅彌補學業上的差距。該結論也得到其他數據的印證：例如，紐約市較為貧困的三個社區也是特許學校最集中之地。在這些地方，特許學校中數學和英語達到熟練程度的學生比例均高于區辦學校，而且和同地區的平均成績相比，特許學校依然取得更好的成績。

總之，和英國阿加德米學校一樣，雖然有關美國特許學校和小型選擇學校有效性的證據相對有限，而且多數情況下基于相對少數的同齡組學生，但是一系列研究表明，這兩類學校均優于標準區辦學校。截止2013 年，它們占紐約市全部學校的1/4左右[14]，標志著家長擇校的理念和策略已在相當程度上得到落實。從現有的跡象可以看出，特許學校和小型選擇學校在紐約市乃至全美學校系統的整體改革中發揮了積極作用。

四、國外多元模式辦學的啟示

（一）多元模式辦學有助于解決教育經費和教育供給不足的問題

當前我國的公共教育經費仍不能滿足現實需要。雖然2016 年我國財政教育投入突破了5%，但世界各國的平均水平為7%左右，其中發達國家達到9%左右[15]。相比之下，我國的教育經費占比仍有明顯差距。人口眾多和教育經費來源渠道復雜的國情，使我國在相當長時間內，單靠國家加大財政投入難以快速、徹底解決教育供給不足的問題。而我國目前從農村到城市，普遍存在教育經費短缺、優質教育資源分配不均、教育供給不能充分滿足教育需求等問題。比如，農村貧困地區和城市部分居民區的平庸學校長期存在，就近入學原則缺乏公平性；農民工隨遷子女數量增多，接受學校整體狀況依然堪憂；優質教育資源供不應求，境外留學低齡化現象日趨嚴重等，皆暴露出我國優質教育資源和教育供給不足的問題。在此情形下，積極利用民間資源實行多元模式辦學，盡可能滿足消費者的個別化需要，有助于彌補教育經費和教育供給不足，促進教育發展。

（二）多元模式辦學有助于實現教育扶貧和有質量的教育公平

“治貧先治愚，扶貧先扶智”。在我國當下的脫貧攻堅戰中，黨和政府提出了“在大力扶持經濟的同時，更要大力扶持教育”的號召，在確保貧困地區物質需求得到基本滿足的同時，還要設法滿足他們的教育需要，使其真正擺脫貧困。此外，“有質量的教育公平”已經成為當今世界教育事業的發展趨勢，也是當前我國政府和社會各界關注的熱點。然而，在實施過程中勢必遇到諸多困難。由于我國教育資源的區域性不均衡，貧困地區教師資源短缺、教師待遇差、學科結構不合理、學習環境惡劣等都導致了貧困地區教育落后的現狀。要從根本上解決這些問題，就必須在政策上對貧困地區有所傾斜：一是國家教育經費應繼續向貧困地區傾斜、向基礎教育傾斜；二是賦予辦學主體更大的自主權，允許他們探索傳統公辦學校管理模式以外的新的治理模式，提高教學質量，真正實現有質量的教育公平。

（三）多元模式辦學應當吸引私營部門和非政府組織的參與

從國外的實踐經驗中可以看到，多元模式辦學應當鼓勵和吸引私營部門和非政府組織的參與，且須在政策和法律制度上予以保障：（1）為了保證教育供給的質量和公平，在政府力量和公共資源不足的情況下，應當積極調動民間資源，以教育承包等方式與私營部門和非政府組織合作，并在法律制度上承認其參與公共教育供給的合法性，在政策法規上鼓勵和支持其興辦新式學校。（2）就教育行政部門而言，其資助角色和經營角色必須分離，以保證政府資助教育服務的決策得以在公私部門之間更加公正地進行，亦有利于政府成為更善于分辨的消費者，沖出政府壟斷經營者的壁壘，與多樣化的公共和私營機構開展合作。（3）建立獨立、科學的質量保證機制和評價體系有利于多元模式辦學的成功實施。它們能夠為消費者、經營者和政府官員及時提供有關辦學業績或潛在問題的寶貴信息，以便于利益各方做出正確的判斷和反應，促進多元模式辦學的健康發展，切實保障教育供給的質量和公平。