鄉村振興背景下“三治”合一的困境與對策
——基于民間法的視角

林文雄

（汕頭職業技術學院 思政部，廣東 汕頭 515078）

一、鄉村振興的訴求

鄉村振興戰略是中國特色社會主義進入新時代，為實現全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國的宏偉目標，黨在十九大報告中提出的關于指導新時代中國農村改革、建設的國家重大戰略。實施鄉村振興戰略，也是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。良好的社會治理是社會發展的前提與基礎，建設社會主義現代化強國，必須不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，振興鄉村，推進農業農村現代化，必須不斷推進鄉村治理體系和治理能力現代化。因此，黨的十九大報告進一步指出，實施鄉村振興戰略，要“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。由此可見，“三治”合一（即自治、法治、德治相結合，下同）的鄉村治理體系既是當前國家治理體系的重要組成部分，也是實現鄉村振興戰略的重要目標與重要保障。

十九大報告提出“三治”合一的鄉村治理體系，這是鄉村治理體系建設的創新。“自治”從字面理解，就是自己管理自己，其對應的是“他治”尤其是“官治”。自治作為民主的一種形式，在鄉村治理體系中是指農村的村民自治。村民自治作為一項制度，不管是我國的《憲法》還是《村民委員會組織法》，都沒有直接的定義，但可從相關的制度規定中對其含義予以界定。《村民委員會組織法》第一條與第二條規定：“為了保障農村村民實行自治??”；“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。有學者由此推斷，村民自治是“中國現階段在農村推行的一項基本村級社區政治制度，由村民自己決定屬于本村內部的事務，即村民通過依法民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，實行自我管理、自我教育、自我服務，自主辦理本村的公共事務和公益事業，促進農村社會的良性運行、協調發展和全面進步。”[1]而法治、德治則是指國家、社會治理的方式。“村民自治”不是一個新概念，其提法早見于1982年我國修訂頒布的《憲法》。法治與德治的關系也是中外法學史上恒久的話題。在中國的歷史上，道德與法律、德治與法治的關系，經歷了兩次大的合與分。第一次的合與分是：夏商西周時期的禮樂之治，德法混同；春秋戰國秦代時期的法、律之治，德法分離。第二次的合與分是：從漢代到清代的禮法之治是德法合治；清末之后推行法治，德治與法治分離[2]。進入新時代，黨作出全面推進依法治國的戰略部署，確立了“堅持依法治國與以德治國相結合”的原則，黨的十九大報告重申了這一原則，法治與德治相結合，“突破了法治、德治水火不容的傳統思維定勢，闡明了一種現代法治和新型德治相結合的治國新思路。”[3]因此，在鄉村治理體系中，“三治”合一必有新時代新的內涵。為何要結合及如何結合，這是亟待回答的時代問題。“三治”合一實際是“自治”與“德法合治”的結合，其中，“自治”所涉的是治理主體的問題，“德法合治”是關于治理所依據的規范及治理運行方式問題。

二、“三治”合一面臨的困境

“三治”合一是新時代鄉村治理體系和治理能力現代化的依托。現代化進程不可能一帆風順，必將面臨挑戰，鄉村治理也不例外。當前“三治”合一的鄉村治理體系建設面臨如下困境。

（一）自治不力

自治就是“村民的自我管理、自我教育、自我服務”。從自治的主體看，村民自治的實質主體是全體村民，村民自治運行的組織機構主要有決策機構（村民會議）和執行機構（村民委員會）。從自治的內容看，村民自治的主要內容包括“四個民主”，即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”。當前村民自治制度實施不達預期，“四個民主”在不同地域不同程度上流于形式。鄉村治理自治不力，從表面現象看，選舉上程序不規范、甚至違法操作，結果沒有體現真正的民意；決策上村民會議作為決策機構其職責的履行經常停留在“紙”上；管理上村委會任期目標責任的落實與規定存在差距；監督上村務公開、民主監督形式主義嚴重。鄉村治理自治不力，從實質層面看，主要在于自治的主體性弱化。雖然鄉村自治具有地域性、自生性，鄉村自治的實質主體是全體村民，但鄉村治理并非完全封閉、自我孤立，鄉村自治的形式主體又是多元的，鄉村自治的主體除普通村民之外還包括：村黨支部、村民委員會、村民會議、以及鄉鎮黨政機關、外來企業、公益性社會組織等。從上可見，鄉村自治的主體有內部與外部之分，也有民間與“官方”之分。內部主體包括村黨支部、村民委員會、村民小組以及普通村民等。“內部主體是鄉村治理的直接參與者。”[4]鄉村治理外部主體包括鄉鎮黨政機關、外來企業、公益性社會組織等。外部主體“通過行政管理、投資、社會服務等方式作用于鄉村治理”[4]。從另一角度看，村民會議、村民委員會、普通村民以及外來企業、公益性社會組織等具有民間屬性，而鄉鎮黨政機關、村黨支部具有“官方”屬性。因此，鄉村自治實現的程度在一定意義上取決于內部主體與外部主體的融合情景、民間主體與“官方”主體的協調狀況。當前，民間主體與“官方”主體的協調狀況并不理想，上級的鄉鎮黨政機關對鄉村治理干預過多，鄉村治理的行政化明顯，民間性趨弱，多元主體沒有形成合力，而是呈現“你進我退、你強我弱”的狀態；內部主體之間的融合情景不盡人意，內部主體有“異化”的嫌疑，雖然村民自治的實質主體是全體村民，但自治權的行使則是通過村民會議、村民委員會的職責履行來實現的，其中村民會議是決策機構，村民委員會是執行機構，村民自治的充分實現要求村民會議、村民委員會必須忠實于全體村民的意志，否則，“村民自治”極易“異化”為“村民委員會自治”、甚至是“村民委員會主任自治”。目前對村民會議、村民委員會的約束制度與機制仍需進一步完善，有些地方已證明了這不僅是一種理論上的擔憂；另外，農村精英大量的流出，從整體上影響了能參與鄉村治理的村民的能力水平。

（二）規范式

在全面依法治國，法治國家、法治政府、法治社會一體推進的背景下，建設“三治”合一的鄉村治理體系離不開規范制度，特別是法治規范。在鄉土社會中，國家法不是萬能的，在維系鄉土社會秩序中其作用是有限的，需要國家法之外的法律規范來承擔解決糾紛、維持秩序的任務，同時鄉村社會的自治也為國家法之外的法律規范的存在提供前提條件。這一國家法之外的法律規范就是民間法。民間法是指來自于并適用于“民間”的法，民間法是與國家法相對而言的。民間法的種類頗為復雜，但可以確定的是，鄉村治理中的村民自治章程、村規民約等屬于民間法的范疇。在中國傳統社會中，鄉村社會的民間法與國家法并存的局面，是中華法系的一個重要特征。雖然中華法系作為一種制度早已成為歷史，傳統的民間法也日漸式微，但新時代法治社會的建設，民間法重獲生機。黨的十九大報告指出，“要推進多層次多領域依法治理，發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”。但在當前，作為民間法的村民自治章程、村規民約等其活力堪憂。究其原因，一是理論上，受西方法治理念特別是分析法學觀點的影響，我們一直認為法律就是一種規則或規范的體系，而且是由國家所制定的成文規則構成的，時至今日我國法律體系并未接納民間法；二是立法技術層面上，首先，規范性缺失，表現為：觀念上，重義務輕權利，村規民約權利義務不對等、義務本位思想突出；內容上，與現行法律沖突，有的與國家法律規定相左，有的違背國家法律精神；約束手段上，重罰輕教，以經濟處罰措施為主，較少運用規勸、說服教育的方式；形式上，一些村規民約條文籠統，行文不規范。其次，鄉土性和傳承性弱化，許多地方的自治章程、村規民約條款內容千篇一律，沒有個性和針對性，由于過多植入外部法律、政策，獨具特色的鄉土性和傳承性被逐一抹去，失去了原初的價值和功能，形同虛設。此外，缺乏國家強制力的保障、實效性不強，法律規范與道德規范的有機融合更是奢談。這反過來也在一定程度上助長的城市中心主義和制定法中心主義的氣焰，襯托出村民自治章程、村規民約等民間法的式微。

（三）運行不暢

“三治”合一的鄉村治理運行不暢，社會規范功能和文化傳承功能未能有效發揮。其直接原因在于：鄉村治理多元主體沒有形成合力，民間法邊緣化，“德法合治”的理念未能貫徹與落實。從較深層次方面看，一是沒有把握好德治與法治的關系。習近平總書記在2016年12月中共中央政治局第三十七次集體學習時的講話闡釋了德治與法治的關系[5]：首先，兩者屬性有別。他指出“法律是成文的道德，道德是內心的法律。”作為行為規范，在此，“成文”體現的是權力機構的意志，具有剛性特征，“內心”體現的是人們內心的良知，具有柔性的特征。其次，兩者功能一致。他指出“法律和道德都具有規范社會行為、調節社會關系、維護社會秩序的作用，在國家治理中都有其地位和功能。”法律與道德都具有社會秩序構建功能。再次，兩者相互依賴。他指出“法律有效實施有賴于道德支持，道德踐行也離不開法律約束。法治和德治不可分離、不可偏廢，國家治理需要法律和道德協同發力”。法治和德治猶如“車之兩輪、鳥之兩翼”缺一不可。鄉村治理本應是一個充滿理性與德性的過程，但實踐中，理性與德性難以融合，法治和德治難以合一。二是法治社會與法治國家、法治政府的一體推進存在間隙。關于法治社會與法治國家、法治政府的關系，從理論層面看，作為應然狀態，法治社會是法治國家、法治政府的基礎，法治國家、法治政府是法治社會的前提和主導。但作為實然，法治國家、法治政府對法治社會的支持與引導仍有諸多不如意的地方，尤其是如何發揮政府的作用，在鄉村自治的制度框架下有效地進行鄉村社會治理，依然是一個實踐的難題。

三、強化民間法的功能

源于鄉土社會的民間法一直是中國傳統的農村治理基本規范。在新中國成立后的一段時間內，國家政權直達基層，民間法被廢棄。在改革開放后的“鄉政村治”行政體制下，傳統民間法得以復蘇。1998年修訂通過的《村民委員會組織法》第二十七條規定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約”，民間法在鄉村治理中的合法地位得以確認。作為“三治合一”的制度載體，“民間法在新時代仍有其存在的根基和土壤，民間法相對于國家法更貼近于村民的真實生活，運行成本更低，效率更高，是對國家法的靈活補充”[6]。學者蘇力認為:“在中國的法治追求中，也許最重要的并不是復制西方的法律制度，而是重視中國社會中那些起作用的，也許并不起眼的習慣、慣例，注重經過人們反復博弈而證明有效有用的法律制度，否則的話，正式的法律就會被規避、無效，而且可能給社會秩序和文化帶來災難性的破壞。”[7]因此，我國的法治建設，必須重視本土的法治資源。對民間法進行改善，強化其政治功能、制度功能、價值導向功能，是化解當前“三治”合一面臨的以上所述困境的有效對策。

（一）強化民間法的政治功能，促進鄉村的民主自治

基層群眾自治制度是中國特色的政治制度內容之一，如上所述，當前鄉村治理自治不力，其實質原因主要是：民間主體與“官方”主體的協調狀況并不理想；內部主體之間的融合情景不盡人意。真正實現村民自治，在現有的法治體系下，民間法應有所作為，通過民間法的現代轉型，強化民間法的政治功能，促進鄉村的民主自治。一是在保障鄉村治理的自主性方面，通過改善自治章程、村規民約，重塑鄉村本土權威，劃清“自治”與“他治”的邊界。當然，這并不意味著在鄉村治理中國家政權的缺位，政府應予以指導指引，但不是包攬包辦。在法治中國建設中，法治社會是法治國家、法治政府的基礎，自治章程、村規民約等民間法“既是國家法律、政策的地方化版本，也仍然是村民共信共行的行為規范，是農村治理的重要規則”[8]。國家權力應尊重自治章程、村規民約等民間法，力戒強勢介入，為村民通過民間法參與地方治理留出足夠空間。二是在保障鄉村治理的民主性方面，謹防自治權異化，在《村民委員會組織法》等國家法律的基礎上，依據鄉村治理的主觀訴求與客觀條件，通過制定和修改村民自治章程、村規民約，形成對村民會議、村民委員會的有效約束制度與機制，確保村民會議、村民委員會履行職責不違背全體村民的意志。因此，民間法的現代轉型，其維護的不應是原有村內精英的治理權威，而是村民群眾的民主訴求。

（二）強化民間法的制度功能，推進鄉村法治化治理

推進鄉村法治化治理，必須把民間法納入法治的軌道，強化民間法的制度功能。首先，在外部環境層面，必須摒棄城市中心主義和制定法中心主義的錯誤觀念。在理念和制度上把民間法納入我國的法制體系，進一步明確和落實村規民約的法律地位，同時要特別警惕民間法被國家法完全同化。其次，在民間法建設層面，應克服當前普遍存在的規范性缺陷，實現民間法的現代轉型。觀念上，克服重義務輕權利的思維，應既重視權利又重視義務；內容上，一方面要尊重國家法律精神，不得違反國家法律規定，“村民自治章程、村規民約不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”[9]。另一方面要改變自治章程、村規民約條款內容千篇一律的現象，要強化個性與針對性，保持自治章程、村規民約獨具特色的鄉土性和傳承性；約束手段上，糾正重罰輕教的傾向，做到懲教相結合；形式上，行為規范應具體、明確，具有可操作性。為此，還必須構建制定村民自治章程、村規民約的正當程序，健全村規民約的審查監督機制。強化民間法的制度功能，使村民自治章程、村規民約等民間法成為銜接國家法律政策和鄉土風俗民情的基層治理規范，在農村法治化進程中實現民間法與國家法同向同行，推進鄉村法治化治理。

（三）強化民間法尤其是村規民約的價值導向功能，保障鄉村治理不偏離正義的軌道

首先，要用道德來滋養村規民約。我國的傳統文化有“德法合治”的基因。村規民約是為維護本村的社會秩序、村風民俗、精神文明建設等方面，根據黨的方針政策和國家法律法規，結合本村實際情況，村民通過村民會議制定的約束規范村民行為的一種行為規范。其內容涉及社會公德、家庭美德、治安管理、村風民俗、鄰里關系等各個方面。村規民約相對于國家法，其與道德規范的距離更加接近。在村規民約的制訂上，關鍵的道德規范直接納入村規民約，用道德改革逆情悖理的村規民約；在村規民約的實施上，“不得讓違背道德的行為獲得不當利益，不讓符合道德的行為承受不利后果”[2]。

其次，要通過村規民約強化道德的教化作用。村規民約應將中國傳統倫理道德中的誠信理念、善良風俗，現代社會所提倡的“愛國、敬業、誠信、友善”等社會主義的核心價值觀吸納于其中，使道德要求獲得強力的保障。

實現民間法的現代轉型，強化民間法的功能是當前實施鄉村振興戰略，健全“三治”合一的鄉村治理體系的關鍵,是新時代鄉村治理體系新內涵應有之義。實際上，重視本土法治資源，重塑傳統制度文化，在全面依法治國，法治國家、法治政府、法治社會一體推進過程中，不無裨益。