北京市公共衛生事業單位工資制度實施現狀研究

趙婕 北京市疾病預防控制中心

公共衛生事業單位是由政府主導，承擔國家公共衛生服務的社會公益性組織。它作為事業單位的重要組成部分，其工資制度不斷進步是在國家事業單位歷次工資制度改革的歷史大背景下完成的。崗位績效工資制度的建立更為我國公共衛生事業單位的發展帶來了巨大的變革和機遇。

一、崗位績效工資制度的確立

經過1956年、1985年、1993年和2006年四次工資改革，我國事業單位與國家機關的工資制度脫鉤，逐步理順了工資關系，引入了競爭、激勵機制，將工資的增長與年度考核掛鉤，健全了津貼制度，最終建立了符合事業單位自身特點的崗位績效工資制度。

崗位績效工資包括崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼四個部分，其中崗位工資和薪級工資為基本工資[1]。為適應事業單位人事制度改革由身份管理向崗位管理轉變的要求，崗位績效工資制度將工作人員的收入與其崗位職責、工作業績和實際貢獻緊密聯系起來，增強了工資的激勵功能；在制度形成和運行機制上，實行體現崗位績效和分類、分級管理的工資制度，突出崗位績效的激勵功能；使事業單位工作人員收入與經濟社會發展水平相適應，完善了工資的正常調整機制；改革高度集中的工資管理體制，進一步明確地方和部門的權限，實行分級管理；完善收入分配調控政策，政府通過將績效工資總量與單位完成社會公益目標的考核結果相聯系來更好地體現事業單位的履職情況，不斷提高其公益服務的水平和能力。

2009年9月國務院決定在公共衛生與基層醫療衛生事業單位實行績效工資制，在2006年工資改革的基礎上，進一步完善工資制度。2010年，北京市下發《關于公共衛生與基層醫療衛生事業單位實施績效工資的意見》（京人社事發【2010】191號），將績效工資又分為基礎性績效工資和獎勵性績效工資。基礎性績效工資主要體現地區經濟發展、物價水平、崗位職責等因素，獎勵性績效工資主要體現工作量和實際貢獻等因素，是績效工資中最活的部分[2]。

二、公共衛生事業單位工資制度實施現況

歷次事業單位工資制度改革使公共衛生事業單位逐步改變了“吃大鍋飯”“平均分配”的格局，提高了員工積極性，提升了組織履職能力，為公共衛生事業單位的建設和發展帶來了巨大的變革和機遇。目前，北京市公共衛生事業單位工資制度的實施情況有以下特點：

（一）財政經費保障形式發生改變

事業單位按照財政保障方式的不同，分為全額撥款、差額撥款、自收自支三大類事業單位。2011年，《中共中央 國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》中明確規定，公共衛生等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源，劃入公益一類[3]。因此，疾病預防控制中心、血液中心、急救中心等原本與醫院一樣由財政差額撥款的公共衛生單位，將逐步變化為全額撥款單位。

為了推動我國公益事業更好更快的發展，疾控中心等公共衛生單位原有的收費項目逐漸被取消，其收入來源受到了基本保障和嚴格的控制，強化了公益屬性。

（二）績效工資實行總量控制管理

2006年工資改革以后，公共衛生事業單位工資中的基本工資和績效工資，均是由同一級政府的人事部門和財政部門根據單位上年度各項工資總量的執行情況進行核定，并以文件形式下達。單位只能夠在這個工資總量的限度內進行內部收入分配，不能夠超過這一界限。

從2017年起，基本工資不再進行總量核定及年終執行情況匯報，僅有績效工資實行總量控制。

（三）公共衛生事業單位進行績效管理試點

2016年，北京市衛生和計劃生育委員會首次在下屬公共衛生事業單位進行績效管理試點。根據單位上一年度工作績效考核的得分情況，核增其當年績效工資總量。本次試點以提高公共衛生事業單位履職能力為目的，完善健全了績效考核體系，充分實現了績效考核結果與績效工資掛鉤的原則，提高了公共衛生事業單位的薪酬管理的自主性，對單位及職工均起到了激勵作用，為北京市乃至全國各級公共衛生事業單位的績效管理工作提供了實踐參考和先例。

三、公共衛生事業單位工資制度的存在的問題

（一）工資總量水平的確定依據有待完善

目前，公共衛生事業單位職工薪酬的三大組成部分中，基本工資部分根據國家統一規定發放標準，每年由市財政根據單位員工的職稱晉升、崗位聘用及人員流動等情況核發，原則上每兩年上調一次工資標準，全國各類事業單位基本一致，無法體現不同行業類別的差異性。

公共衛生事業單位是個知識密集型的組織，是國家頂層戰略的最重要推動單位。其員工大部分為專業技術人員，他們不管是在參加工作前的學習和參加工作后的繼續培養上都要投入巨大的時間和經濟成本，在工作中又承擔著巨大的健康風險。而目前，由于績效工資實行總量控制，公共衛生事業單位的績效工資管理工作靈活性差。公共衛生事業單位績效工資總量沒有明確合理的核定機制，不能與相同地區醫療機構同類崗位同類人員進行準確的比對，更無法與其他行業事業單位同類崗位同類人員進行比對，不能體現職工工作價值，外部競爭性差，造成人員流失嚴重。

（二）沒有合理的績效工資增長機制

自2009年重新核定績效工資以來，北京市公共衛生事業單位的工資總額一直由北京市人社局統一核定，造成了除國家或北京市大規模調整工資水平外，工資總額基本上是不變的，沒有根據單位職能和工作內容的變化、社會經濟的發展建立合理的可持續的增長機制，嚴重限制了公共衛生事業單位績效工資改革的自主性，也制約了其績效管理制度的發展，更無法通過具有吸引力的薪金水平來吸納更多優秀人才。

（三）完整系統的績效評價體系急需建立

績效工資制度發展必須建立在合理有效的績效評價體系之上。目前，由于公共衛生事業單位的工作人員大都是衛生醫療領域專業技術人員和管理人員，從事工作主要是腦力勞動，因而很難將員工的服務水平、效率、態度等帶有一定主觀色彩的評價指標量化評價并與工資掛鉤[4]。另外，由于公共衛生單位工作多屬于團隊合作的公益類項目，周期長、效果評價難度高，致使部門權重和個人崗位權重難以確定，組織績效考核與個人考核關聯性差，績效考核結果與績效工資關聯性差。

所以，急需建立完善系統的績效評價體系，使工作人員的服務效率、工作業績等真正地與績效工資掛鉤，從而提高公共衛生事業單位的公共服務效率。

四、建議和展望

（一）建立完善合理的工資水平評價機制及增長機制

由于目前我國機關事業單位缺乏細致的職位分析，很難通過職位評價技術對職位的若干要素進行記分來衡量職位價值，且每個職位要素的指標設置以及各個指標所占的具體分值的科學性與合理性有待專家通過測算加以完善，因此，東北師范大學劉桂芝等提出了采用標桿職位法來橫向評價公務員的工資水平是否合理。標桿職位法通過在機關以及企業中選擇普遍共同存在且較為典型的幾種標桿職位作為工資水平橫向比較的基礎，在每一種標桿職位類型當中的各個不同管理層級上，實現公務員與企業人員工資水平之間的匹配與對比，再按照企業各類標桿職位內部不同管理層級的工資水平來決定與其對應的管理層級的公務員工資水平以及公務員工資調整的范圍與幅度[5]。

在同一地區內或同等經濟發展水平的不同地區，工作性質相似的公務員、事業單位及企業從業人員，如果他們的職務等級相同，則應獲得相同的工資。在這一大前提下，公共衛生事業單位也可借鑒標桿職位法來評估人員工資水平是否合理。

國辦發〔2015〕3 號文件規定，“今后基本工資標準原則上每年或每兩年調整一次，依據工資調查比較結果，綜合考慮國民經濟發展、財政狀況和物價變動等因素確定調整幅度。”[6]同時，績效工資也應該建立起正常的增長機制，從而使其真正成為工資中活的部分。應根據組織職能、實際貢獻度、工作風險程度以及在全市乃至全國醫療衛生戰略中的權重等因素來動態核定單位績效工資總量，并給于充分的財政支持。只有這樣，才能為單位搞活績效管理工作，激勵員工更好的實現組織目標提供一個有力的支持環境。

（二）爭取各相關部門的支持，合力繼續推進績效管理工作

公共衛生事業單位工資制度改革的順利推進，離不開各級財政、人力資源與社會保障等主管部門重視與支持，更需要各個相關利益主體的全力配合。要持續推進績效管理試點工作，就應積極爭取各相關部門的支持并得到形成合力。

比如在北京市疾病預防控制中心的績效管理試點中，對中心進行績效考核的主管單位是北京市衛生健康委員會，提供人事政策依據和對績效工資進行核定的是北京市人力資源和社會保障局，為中心提供經費保障的是北京市財政局；同時，中心制定績效管理辦法、開發修訂績效評價體系及績效工資分配辦法時，離不開專業的人力資源管理和學術機構的支持；另外，最終在單位內部推進績效管理制度時，更離不開組織內部各部門和員工的理解和配合。缺少以上任何相關利益主體的合力推進，公共衛生事業單位的績效管理工作都無法向前順利發展。

（三）建立科學全面的績效評價體系及績效工資分配制度

目前公共衛生事業單位的績效工資分配過于平均、缺少激勵作用，主要是缺乏合理的績效評價體系。由于公共衛生工作涉及領域廣泛，各部門之間相互合作比較多，業務交叉范圍大，不如醫院、學校等單位的工作容易量化，制定出合理的績效評價指標比較難；事業單位職能部門的績效評價也是難點。因此，要想績效工資分配在業務部門之間、職能部門之間、業務部門與職能部門之間拉開差距，產生激勵作用，必須逐步建立合理的績效評價體系及績效工資分配制度。應自上而下地建立兩級獎勵績效工資分配模式，由單位完成第一級初次分配，由各二級部門根據單位給出總體指導意見，自主完成二次分配。其中公共衛生事業單位應重點制定初次分配方案，根據當年的發展戰略目標和重點工作內容，確定各科、所的績效工資初次分配辦法。要在確定分配系數時，把握好業務部門與職能部門之間，業務部門之間、職能部門之間的關系，適當向一線業務部門傾斜，同時也要體現職能部門的工作價值。

（四）做好工資制度改革的配套制度改革

事業單位工資制度改革是一項復雜的系統工程，需要相應的諸多配套措施。

首先，要加快事業單位人事制度改革。工資制度改革與人事制度改革相配套，二者聯系緊密、相互促進、相得益彰。深化人事制度改革，建立相應的配套改革制度，是工資制度順利實施的有力保證。所以，在工資制度改革進一步深化和完善的同時，必須做好崗位設置、聘用管理、專業技術職務評聘、考核獎懲、社會保障制度等方面的綜合配套改革。

另外，要完善工資法律法規及相關政策，減少工資制度執行中的人為因素，使工資工作制度化、規范化，使得工資制度改革的推進有法可依、有據可循。加強政策、法律法規之間的協同性，協調各項改革的方向和目標，既是必要的也是有益的。