農(nóng)村集體建設(shè)用地入市對(duì)土地財(cái)政的影響

王涵 四川大學(xué)

引言：所謂的土地財(cái)政收入就是指地方政府通過(guò)對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行出讓，獲取土地使用權(quán)出讓金以維持地方政府財(cái)政收入的行為，從而提高了政府財(cái)政調(diào)控與財(cái)政可支配財(cái)力的能力。在我國(guó)，地方政府的土地收入主要依靠增量土地，也就是說(shuō)，地方政府的收入主要依靠出售地塊所帶來(lái)的土地出讓金。而農(nóng)村集體建設(shè)用地入市會(huì)為城市化帶來(lái)充足的土地資源，形成新型的土地財(cái)政模式，促進(jìn)政府職能的改變，這也是政府取得財(cái)政收入的一個(gè)重要手段，即另一種形式的土地征收方式。但是在這種情況下容易產(chǎn)生一些不良的影響，比如說(shuō)導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的失衡，政府對(duì)土地財(cái)政的依賴有所增加，農(nóng)村惡性貸款發(fā)生率飆升，這將影響我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展[1]。總而言之，會(huì)對(duì)現(xiàn)如今地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)主導(dǎo)的局面造成很大的改變。

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，一個(gè)必然趨勢(shì)是農(nóng)村集體建設(shè)用地與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)合，但也極容易產(chǎn)生一些產(chǎn)權(quán)糾紛問(wèn)題。土地即農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源，因此在農(nóng)村建設(shè)用地入市的過(guò)程中政府必須保證農(nóng)民基本的生活條件與財(cái)政收入，且要立足于本區(qū)域內(nèi)的基本情況，做到以規(guī)劃為導(dǎo)向，拿法律做后盾。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的必要性

隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，成千上萬(wàn)的農(nóng)村年輕人外出工作，導(dǎo)致大量農(nóng)村土地閑置，為農(nóng)村集體建設(shè)用地入市提供了一個(gè)良好的契機(jī)。然而，土地資源是有限且稀缺的，人們必須集約利用日益緊張的土地資源。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，土地要進(jìn)入市場(chǎng)交易必須由政府辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，還必須繳納土地使用權(quán)出讓金才能與國(guó)有土地用權(quán)、同價(jià)進(jìn)入市場(chǎng)[2]。在市場(chǎng)規(guī)律的作用下，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市有利于促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將有效建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市對(duì)土地財(cái)政的影響

1.提高了農(nóng)村土地市場(chǎng)資源的競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)政府職能的改變。我國(guó)土地資源總量大，但人均占有量小。因此經(jīng)濟(jì)效益對(duì)土地資源的激勵(lì)性因素較強(qiáng)，即土地的市場(chǎng)價(jià)格越高，激勵(lì)因素的作用就越強(qiáng)。因此當(dāng)某些地方的土地價(jià)值較高時(shí)，農(nóng)民便會(huì)主動(dòng)將土地投入到市場(chǎng)中。由于土地價(jià)值的波動(dòng)性比較大，政府要想保證財(cái)政收入的穩(wěn)定，就必須降低對(duì)土地財(cái)政方面的依賴程度，從之前的管理型角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型角色，從而確定農(nóng)村集體建設(shè)用地的合理市場(chǎng)價(jià)格，既維護(hù)了農(nóng)民正當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)權(quán)利，又保證了政府資金的高效利用[3]。以成都市郫都區(qū)為例①，對(duì)于用途、區(qū)位條件和市場(chǎng)進(jìn)入方式不同的土地，采取區(qū)別征收土地增值收益調(diào)節(jié)基金和轉(zhuǎn)讓契稅調(diào)節(jié)基金的方式，即轉(zhuǎn)化為了另一種形式的土地征收途徑。

2.將減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，但這種依賴不可能一次消除。由于地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴性根植于歷史因素，土地財(cái)政的現(xiàn)狀不會(huì)因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市而一次性改變[4]。土地稀缺性是導(dǎo)致土地財(cái)政現(xiàn)象的最重要因素之一，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)后，城市建設(shè)用地將提高供給數(shù)量，地價(jià)會(huì)相應(yīng)降低，地方政府直接取得的財(cái)政收入減少。但如成都市郫都區(qū)的資產(chǎn)管理公司運(yùn)作模式，政府將與社會(huì)和私人資本合作，從而有效分流政府財(cái)政緊縮的負(fù)擔(dān)，也有助于更好地促進(jìn)土地財(cái)產(chǎn)性收入可持續(xù)性發(fā)展。

三、針對(duì)目前我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市產(chǎn)生的問(wèn)題提出的相關(guān)解決措施

土地財(cái)政是我國(guó)政府收入的重要來(lái)源之一，也是政府進(jìn)行該區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金的重要來(lái)源，所以政府必須平衡土地財(cái)政收入與其他財(cái)政收入之間的關(guān)系，減少政府對(duì)土地收入來(lái)源的過(guò)度依賴。在集體建設(shè)用地入市過(guò)程中，應(yīng)優(yōu)化法制環(huán)境，確保農(nóng)民的合法利益和正常經(jīng)濟(jì)收入，減少不必要的財(cái)政糾紛，可以試圖從以下幾個(gè)方面來(lái)解決。第一，國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地入市方面的法律法規(guī)建設(shè)，為改革提供后盾和保障，建立起適合集體建設(shè)用地入市的產(chǎn)權(quán)制度；第二，合理分配集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收入，完善國(guó)家與集體、集體內(nèi)部的分配機(jī)制；第三，要強(qiáng)化社會(huì)組織的管理工作，引入民間資本，促進(jìn)農(nóng)村金融體系的發(fā)展[5]；第四，始終堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民的生產(chǎn)生活相結(jié)合，注重民生工程的建設(shè)，同時(shí)，我們應(yīng)該擺脫地方政府對(duì)土地收入的過(guò)度依賴，在土地征用的過(guò)程當(dāng)中要加大對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的防范，減少過(guò)度放貸等不合理的經(jīng)濟(jì)狀況出現(xiàn)[6]。

結(jié)語(yǔ)：綜上所述，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)是土地制度改革的必然走向，希望政府有關(guān)部門在試點(diǎn)過(guò)程中逐步完善，頒布政策、規(guī)范相關(guān)土地管理制度，為農(nóng)民提供合理的經(jīng)濟(jì)效益保障，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

注釋：

①資料來(lái)源于《郫都區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益調(diào)節(jié)金征收管理辦法》