創新方式 降低成本切實保障工業經濟高質量發展用地空間

□ 浙江省自然資源廳自然資源開發利用處

創新工業用地供應方式，優化土地要素配置是加快供給側結構性改革，降低企業用地成本，促進產業結構調整和經濟轉型升級，提高節約集約用地水平的有力措施。近年來，浙江省大力推進“標準地”改革，積極推行工業用地彈性年期出讓，實施差別化地價政策，支持土地用途兼容復合利用，全力保障工業經濟高質量發展用地需求。

一、浙江省工業用地供應情況

根據土地變更調數據，截至2018年12月31日，浙江省建設用地總量1078519.60公頃，其中工業用地160049.98公頃，存量工業用地占全省建設用地總規模的比例為14.8%。從分布看，地方工業用地主要集中于各類工業園區。

根據土地供應動態監測監管系統統計數據，2015-2018年，浙江省累計供應建設用地106655.94公頃，其中工業用地26400.59公頃，占比24.8%。分年度情況供應工業用地分別是4434.72公頃、5020.06公頃、7711.49公頃、9234.3公頃，占當年度建設用地供應總量的比例分別為23.2%、22.6%、27.2%、25.0%。四年來，工業用地供應總量逐年增加，2018年較2015年翻了一番多；工業用地供應中使用新增建設用地13612.54公頃、占比51.6%，使用存量建設用地12788.08公頃，占比48.4%。

2015-2018年，浙江省出讓供應工業用地26159.33公頃，其中招標出讓22.41公頃，拍賣出讓3605.61公頃，掛牌出讓21465.40公頃，協議出讓1065.90公頃；全省租賃供應工業用地19宗、面積38.49公頃。因土地資源稟賦不同、城市化發展程度不同，各市工業用地取得成本、開發成本不盡相同。因經濟發展程度不同、土地資源要素供需不同，各市工業用地出讓價格高低也不同。

二、主要創新做法

（一）全面推進“標準地”改革

以往工業用地從取得到開工時間較長，拿了地，還要做環境影響評估、節能評估、防洪影響評價、水土保持方案報告、水資源論證報告、壓覆重要礦產資源評估和地質災害危險性評估等。為深化“最多跑一次”改革，2018年，浙江省委省政府提出了“一般企業投資項目開工前審批最多100天”的目標，積極推進“標準地”改革。浙江省自然資源廳聯合省發展改革委聯合印發《浙江省企業投資工業項目“標準地”工作指引》，明確“標準地”全流程管理分為出讓前準備、按標出讓、審批服務、按標施建、對標驗收、監督管理6 個主要環節；擬出讓“標準地”所在區域在出讓前要統一組織完成多項區域評估；出讓前，各市、縣（市、區）政府或其指定的部門提出擬出讓“標準地”的固定資產投資強度、建筑容積率、畝均稅收等具體要求；“標準地”投資建設協議應載明控制性指標要求、指標復核辦法、違約責任等事項內容。地方自然資源主管部門嚴格按照網上出讓30個自然日、簽訂土地成交確認書≤5個工作日、成交結果公示5個自然日的時長要求在浙江省土地使用權網上交易系統出讓工業用地，縮短工業用地交易時長。

（二）積極推行工業用地彈性年期出讓

工業用地供應法定最高年限為50年，實際上，大部分工業企業生命周期遠沒有那么長。如，舟山市內工業企業平均生命周期為11年左右，其中省級園區內的工業企業生命周期平均在10年到12年之間，其他區域的工業企業生命周期在8到10年左右；按照行業分類，舟山市水產品加工企業和船舶修造業企業平均生命周期較長、在15至20年之間，船舶制造業及其他機械加工類企業平均生命周期較短、在10年左右；舟山存活40年以上的企業只有3.2%。

近幾年，浙江省積極創新工業用地供應方式，大力推行工業用地彈性年期出讓，鼓勵采用租讓結合、先租后讓等方式供地，合理確定彈性年期出讓價格和租賃價格，進一步降低企業用地取得成本。如，杭州杰泓實業有限公司2016年以招拍掛方式取得杭州市大江東集聚區新灣街道工業地塊使用權，面積8.47畝，出讓年期30年，成交金額256萬元；相比出讓年期50年，拿地成本減少168萬元。臺日威汽車科技有限公司2018年以先租后讓方式競得臺州灣循環經濟產業集聚區內一宗土地，面積48畝，成交價1684萬元，其中，租賃期6年，一次性收取租金共202.08萬元（年租金為總成交價除以總年限的平均值），剩余價款按照貸款年利息10%計算，為企業節省成本889萬元，較好地緩解了企業的資金壓力。

（三）實施差別化地價政策

對符合產業導向的戰略性新興產業、先進制造業等優先發展且用地集約的項目，按不低于所在地土地等別對應工業用地出讓最低價標準的70%確定土地出讓底價。鼓勵各地創新差別化出讓起始價政策，根據產業性質、準入評價等分類確定出讓起始價；根據企業綜合評價工作結果，實施差別化土地資源配置政策。海寧市率先建立產業發展導向地價修正體系，對先進裝備制造業、現代服務業、戰略性新興產業和科技創新創業項目，實行出讓起始價差別化定價。如，海寧恒逸新材料有限公司通過公開掛牌競得位于尖山新區聞瀾路南側、鳳凰河西側工業地塊使用權，面積1231畝，產業定位為化學纖維制造業，投資強度達到500萬元/畝，投產后3年畝均銷售852萬元，畝均稅收40萬元。根據該產業及產業集聚的特點，符合差別化政策，修正后較評估價下浮4.87萬元/畝。

（四）加大標準廠房（小微企業創業園）建設力度

將標準廠房建設（小微企業創業園）用地納入各地年度土地供應計劃。鼓勵利用“三改一拆”拆改土地、城鎮低效用地建設標準廠房（小微企業創業園）。鼓勵標準廠房（小微企業創業園）微利出租或按土地出讓合同約定分割轉讓。如，溫州市委市政府制定并實施了兩輪小微園建設三年行動計劃，全市共規劃小微園142個，建成81個、1794萬平方米，入園企業2946家、產值547億元，有效保障了小微企業的生產空間需求。平陽縣萬洋小微園為浙江省單體最大小微園，占地866畝，建筑面積約150萬平方米，出讓金16824萬元，建成后可入駐中小微企業450家左右。

（五）支持土地用途兼容復合利用

在符合控制性詳細規劃的前提下，現有制造業企業通過提高工業用地容積率、調整用地結構增加服務型制造業務設施和經營場所，其建筑面積比例不超過原總建筑面積15%的，可繼續按原用途使用土地，但不得分割轉讓。現有工業企業轉型發展國家鼓勵的生產性服務業的，可執行過渡期政策，按原用途和土地權利類型使用土地。對屬于新產業的工業項目用地，生產服務、行政辦公、生活服務設施建筑面積占項目總建筑面積比例不超過15%的，可仍按工業用途管理。如，杭州市江干區東谷創業園對原有工業用地進行改造提升，利用文創產業扶持政策，配套生產性服務業設施3100平方米，約占總建筑面積的15%。

三、存在的主要問題

一是供應方式較為單一，市場作用未能充分體現。因招商引資工作的特殊性，地方供應新增工業項目用地時絕大多數用的是掛牌出讓方式，市場競爭不是很充分，出讓底價低于土地取得成本費用之后的現象也偶有發生。因抵押融資需要，企業對彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合等創新性工業用地供應方式的接受程度較低，地方實踐推進較難。

二是一二級市場價差較大，土地分割轉讓政策不明確。地方依據工業用地出讓最低價標準和土地取得成本綜合確定具體工業用地的出讓底價，受實體經濟發展形勢影響，掛牌出讓時絕大多數屬于底價成交，而二級市場工業用地轉讓均價明顯高于一級市場出讓成交均價。為了實現招商引資發展實體經濟的目的，同時避免對土地市場秩序造成沖擊，在一二級市場價差較大的情況下，地方對工業用地分割轉讓一般都持謹慎態度。

三是土地準入標準涉及部門眾多，供后監管難度較大。國家現有工業建設項目用地標準包括了固定資產投資強度、容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地比例、綠地率5項指標，浙江省現有工業建設項目用地標準除了國家的5項指標外，還包含了土地產出、土地稅收。工業項目“標準地”出讓時，除以上7項指標外，能耗、環境排放等指標也須納入。從《浙江省保障“最多跑一次”改革規定》和地方實際操作看，一些指標標準，如固定資產投資強度、容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地比例、綠地率等，納入土地出讓合同；一些指標標準，如固定資產投資強度、容積率、土地稅收、能耗、環境排放等，納入“標準地”投資建設合同。這些指標涉及多個主管部門，如果部門協同機制不順暢，出讓合同履約監管和投資建設合同履約監管難度較大。

四、下一步工作建議

一是積極爭取國家層面明確創新出讓方式操作規范。建議進一步健全彈性年期出讓、長期租賃、先租后讓、租讓結合等供地方式以及工業用地到期續期的政策制度，明確價格體系、交易流程和監管環節，用制度規范指導地方具體操作；溝通協調金融管理部門針對新型供地方式創新金融政策，解決企業對土地抵押融資的后顧之憂。

二是落實工業用地“標準地”監管責任。進一步協調職能部門，強化頂層設計，理順工業用地“標準地”開發監管部門之間的監管職責，完善土地出讓合同、投資監管合同內容，便于各級自然資源、發改、經信、稅務、環保等部門對工業用地實現全程監管。

三是大力推廣完善國有建設用地使用權轉讓出租抵押二級市場試點成果。在寧波市、德清縣試點基礎上完善土地二級市場交易規則，健全土地二級市場交易系統，待國家層面出臺完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見后，穩步推進土地二級市場改革，加強對工業用地分割轉讓的指導，推動低效用地盤活利用。