不動產登記歷史遺留問題處理的思考與實踐
——以紹興市為例

□ 紹興市不動產登記服務中心 周建平

隨著不動產統一登記制度全面落地實施和不動產登記工作不斷深入，各地由于過去分散登記造成的歷史遺留問題和疑難問題逐步顯現，群眾對不動產登記尤其是房屋不動產登記的信訪和訴訟也明顯增多，給不動產登記工作的提質增效、“最多跑一次”帶來了極大的困擾。如何妥善解決歷史遺留問題，切實保護群眾合法權益，成為當前不動產登記工作亟需解決的問題。

一、不動產登記歷史遺留問題的現狀

本文共收集整理了各地登記機構在辦理不動產登記業務中常見的25種歷史遺留問題，并將其歸納為四類。

（一）政策規范性問題

1.土地、房屋相關權源憑證材料缺失問題。主要表現為有房產證無土地證，地上房屋雖然有建筑許可證等批件，但所占土地無合法審批手續；有的已辦理了土地證，但地上房屋因項目竣工驗收手續不全，或未經規劃核實確認等原因造成無法辦理不動產權證。且時間跨度較大，既有土地管理法和城鄉規劃法實施之前的歷史存量房地產，也有近階段違規違法所形成的房地產。

2.土地、房屋審批與實際不一致問題。項目開發商擅自改變規劃條件、用途，增加容積率，批少建多、超用地紅線建設及延期竣工的，無法通過工程復核驗收，導致不能辦理權證。

3.在非住宅用地上建設住宅的登記問題。非住宅用地上建有部分住宅，且該房屋已房改給個人，有的已辦理了房產登記。無法從現有工業用地權利人名下分割辦理用途變更及轉讓等手續。

4.關于宗地的分割與合并問題。部分房屋壓（或超越）宗地紅線，需將相鄰宗地（兩宗地均為同一權利人）合并成一宗地，但兩宗地土地性質、年限或用途不一致，無法合并。

5.房地產開發項目重復抵押問題。實施不動產統一登記前，房地產開發項目的土地大多已在自然資源管理部門辦理土地抵押登記，在未注銷土地抵押的情況下，只是簡單征得土地抵押銀行同意后，房地產公司就進行房屋預售，此后按揭購房業主又辦理了預售商品房抵押權預告登記。上述做法實際形成同一物權重復抵押情況。如果到期開發企業無力還貸，銀行在土地抵押款無法償還時也不愿注銷土地抵押權，則購房群眾將無法順利辦理分戶不動產權證。

6.建設項目中公共基礎性設施的登記問題。小區社區用房、物業用房、公共設施用房及幼兒園、學校等配建工程，其產權人如何界定，如何進行登記等都存在問題。

（二）業務操作性問題

1.受理抵押登記范圍問題。包括在受理不動產抵押登記時，對抵押權人主體資格怎么認定，民間借貸抵押能否辦理。對上述情況各地在實際操作中掌握的標準不一，常引發企業群眾的投訴。

2.注銷登記問題。不動產統一登記實施前，因征收（拆遷）導致不動產已滅失但未辦理注銷登記的；或因其他原因房屋拆除（如危房避險）或倒塌的，原權利人能否直接申請辦理土地使用權或房屋所有權注銷登記。

3.原土地、房屋登記內容信息不一致問題。如因土地用途和房屋登記用途依據標準不一，導致兩者登記用途不一致；又如原土地、房屋登記地址不一致；還有些單層獨占土地的老房子，土地登記面積和房產發證面積一般也存在差異。

4.土地、房屋權利人不一致問題。因房地權證變更不同步，環節缺失導致房、地權利主體不一致，現房屋權利人無法申請房地一體的不動產登記。

5.登記信息與實際現狀不一致問題。如有的已登記房屋已滅失（含部分滅失），或部分發生新建、改建、翻建、加層等時，如何辦理轉移登記；又如已登記房屋（以幢為單位）實際已拆除（或部分拆除）如何辦理抵押登記等問題。

6.未辦理繼承公證的不動產登記問題。原國土資源部印發的《不動產登記操作規范（試行）》只是作了比較原則性的規定，如何在實踐操作中盡到合理審慎的審查義務各地理解不一。

7.離婚析產單方當事人要求變更不動產歸屬問題。實踐中存在離婚析產一方要求變更或撤銷財產分割但一方不愿配合辦理的情況。

8.變更登記與轉移登記的區分問題。因現有權利主體的變化多樣性，實踐中權利人名稱變化時，對其是不同權利人之間的物權轉移還是單純更名，不太容易把握。

9.司法處置的不動產原權利人共有關系查詢認定難問題。在對經司法途徑拍賣的住宅類不動產辦理轉移登記時，往往已無法聯系原不動產權人，導致無法核實該戶不動產權情況，給受讓人辦理交易過戶時稅額的核定帶來困難。

10.地下室等建筑如何登記問題。目前對地下建筑物頒發房產證沒有統一規范的規定，造成各地登記時混亂，橫向縱向不一。

（三）技術保障性問題

1.不動產權調工作問題。對需重新進行權調測繪的不動產，一是存在重新指界問題；二是因測量技術提高，造成登記面積與實際用地面積不一致；三是權調成果審核確認問題等。

2.不動產權籍調查系統應用問題。如一宗地分割成多宗后，原有歷史關系不能在分割后的新宗地上體現；新建商品房首次導入房產測繪圖時，不能按照幢、戶室等關聯項目一次性導入，而是需要一戶一戶的導入，工作效率低。

3.不動產登記信息系統存在的問題。如權籍調查子系統信息與業務登記子系統信息存在脫節，系統相關功能缺失。又如存在系統管理漏洞，造成一定的安全隱患。

（四）基礎工作性問題

1.登記窗口設置問題。各地不動產登記窗口設置往往只能滿足正常業務量辦理需求，一旦登記量激增，往往需要工作人員加班加點，導致窗口長期處于滿負荷工作狀態。

2.窗口人員流動性大問題。窗口服務人員中編制外合同工比例較高，流動性相對較大，業務流程學習時間短，容易造成服務標準化、專業化水平不高，在個別疑難問題上難以做到 “一次性告知”。

3.窗口人員服務意識亟待提高問題。因窗口基本處于滿負荷工作狀態，招待不周、招呼不到、顧此失彼的現象時有發生。同時窗口工作人員對業務學習的緊迫感、主動性認識不足，存在被動學、應付學的思想慣性。

4.部門之間缺乏聯合協調處理機制問題。目前很多原行業部門歷史遺留問題均歸口到不動產機構解決，因缺乏部門間聯合協調處理機制，加上無現成法律依據和可借鑒的成功事例，有些棘手問題便被長久擱置。

5.基礎信息清理整合未到位問題。分散登記時期各登記部門均是自建信息系統、各自管理，導致數據格式不一、口徑不同，標準貫徹執行力度也不同。不動產統一登記實施后，雖職責機構已調整，檔案數據已移交，但歷史登記信息清理整合還存在缺漏，不動產登記后臺數據庫信息還不夠完整。

6.不動產登記紙質檔案的保管期限及銷毀問題。不動產抵押權、地役權登記自注銷之日起檔案保管期限為5年，預告登記、查封登記、異議登記自注銷之日起檔案保管期限為2年。這就要求檔案管理機構與不動產登記業務部門組成檔案鑒定小組，定期對檔案進行鑒定；對已過保存期限失去保存價值的檔案，鑒定小組需提出處理意見，但在實際工作中，基本沒有做到。

二、妥善處理有關歷史遺留問題的思路

本著“尊重歷史、實事求是，依法依規、維護權益，分類解決、確保實效”的原則，提出處理四類問題的基本思路。

（一）對政策規范性問題

采取調查卷宗、實地踏勘、群眾走訪等方式，摸清底數，找準癥因。并會同當地黨委政府向上級黨委政府或不動產登記業務主管部門請示報告，上下聯動、及時研究起草處理政策或解決操作規范，確保此類問題妥善處理。

（二）對業務操作性問題

通過市級部門出臺切合實際的操作規范來解決。由各地自然資源主管部門及不動產登記服務中心，分層級建立健全疑難業務會審制度，明確辦理意見。建立自然資源、規劃、住建等部門間的聯合協調處理機制，定期會商研究登記工作中遇到的疑難歷史遺留問題，提出妥善處理意見，報請人民政府出臺政策，使同類問題有據可依。

（三）對技術保障性問題

進一步加快推進不動產登記標準化體系建設，制定切合實際的不動產權籍調查和成果審核工作機制，從業務事項設置、服務規范、業務培訓、制度建設等方面形成行業標準，確保業務規范統一，登記操作行為合法合規。不斷優化不動產登記信息系統平臺，消除系統漏洞，提升操作便捷度，滿足不動產登記業務辦理的需要。

（四）對基礎工作性問題

抓實歷史原房地等不動產登記信息清理整合，全面理清各部門移交的歷史登記資料。加強不動產登記數字化檔案管理，將整理后的空間數據整合關聯形成符合《不動產登記數據庫標準》（試行）要求的空間數據及屬性數據轉換入庫，建成支撐信息平臺運行的不動產登記元數據。同時，科學設置辦事窗口，合理配備工作人員，減少環節轉化帶來的時間消耗。

三、實踐與建議

各地不動產統一登記中遇到的各類問題，情況復雜，大多系歷史遺留形成，處理難度較大。面對群眾的急切訴求，各地不動產登記中心要以思想大解放、行動大擔當為引領，通過工作機制、方法和基礎等方面的多措并舉，來妥善有效解決。具體可以從以下幾方面著手突破。

（一）加強領導，建立疑難問題處理工作機制

面對層出不窮的疑難登記問題，需要建立一套較為完善的處理工作機制，確保企業和群眾的訴求能夠有機構有人員及時予以處理解決。從紹興市各地的實踐情況看，一是要在各不動產登記辦事大廳統一設置疑難問題兜底處理窗口或辦公室，實行值班長制度，由各不動產登記服務中心主任任總值班長，中層以上領導輪值擔任值班長，并安排經驗豐富的業務骨干專職接待，確保第一時間有專人處理群眾的問題訴求，簡單問題能夠即時在大廳現場解決；二是要成立歷史遺留問題處理小組，建立登記業務集體會審機制，對于工作中遇到的一些面上共性問題，由業務科室提出處理建議意見，提交不動產登記中心或自然資源主管部門集體會審會議研究處理；三是提請當地政府建立聯席會議機制，將涉及多部門的一些歷史遺留問題，提請政府召開聯席會議研究妥處；四是及時上報請示，對一些重大政策性問題，在研究基礎上，及時上報上級業務主管部門，請求指導解決。

（二）深入調研，舉一反三妥善處理普遍性問題

各地要提高對及時處理歷史遺留問題的認識，主動作為，勇于擔當，對于不動產統一登記中可能遇到的問題和困難，要提前介入調研，主動收集，并對一些普遍性問題進行深入研究分析，按照公平公正原則，有針對性地提出解決思路。紹興市局2018年主動收集了各地近兩年處理的歷史遺留問題案例，對其中的問題特征和有效解決方法進行篩選歸納，形成了一批典型案例樣本，且編印成“不動產統一登記案例選集”下發，供各地在日常登記工作中互相參照借鑒，以便提高各地處理歷史遺留問題的能力水平。

（三）強化指導，以標準和規范來約束各地登記行為

紹興市局多措并舉，有效加強對全市不動產統一登記歷史遺留問題的指導。一是建立紹興市不動產登記問題信息上報制度，要求各地在遇到各類登記疑難問題時，及時將相關信息上報市局。二是開展多次業務問題專項研究活動，2018年11月，對全市涉及不動產登記復議、訴訟案件進行了針對性調研，并進行了歸集研究。三是多次組織召開全市不動產登記局和中心負責人會議，研究全市相關登記業務和技術問題。四是在梳理匯總各地目前難以解決的各類歷史遺留問題基礎上，研究形成了《關于妥善處理不動產（土地、房屋）統一登記若干問題的指導意見》，為各地在解決國有建設用地范圍內不動產分散登記帶來的歷史遺留問題提供政策依據。同時，積極向上級反映匯報法律法規等政策層面需要解決的問題，爭取上級支持，盡快出臺解決辦法。今年還將開展不動產登記窗口服務標準體系建設。

（四）夯實基礎，加快完成土地房產歷史登記信息整合清理

加快原房地數據清理整合，2018年年底前全面完成紹興所有土地、房屋歷史登記數據的掛接，按照不動產登記數據庫建設標準規范，統一編制不動產單元號，建立不動產登記數據庫，并及時匯交。同時，開展不動產登記一窗云平臺建設工作，徹底打破信息孤島，實現“一窗辦、全城辦、一證辦”。不斷加強不動產登記隊伍建設，建立事中事后考核評價體系，促使工作人員主動提高自身業務能力、服務水平和精神面貌。