“標準地”改革：以政府有為促企業有利、助市場有效

□高翔

堅持需求導向、結果導向的改革邏輯，浙江把企業有利、市場有效作為倒逼政府職能轉變與管理創新的出發點和落腳點，逐步探索、形成并不斷豐富了“標準地”改革的制度內涵

“標準地”改革是浙江省在企業投資項目審批領域深化“最多跑一次”改革的重要突破口。長期以來，企業投資項目審批程序復雜、耗時漫長都是困擾企業家經營生產的突出問題。堅持需求導向、結果導向的改革邏輯，浙江省把企業有利、市場有效作為倒逼政府職能轉變與管理創新的出發點和落腳點，逐步探索、形成并不斷豐富了“標準地”改革的制度內涵。在改革中，浙江省抓住了土地這一核心要素資源，抓住了新增工業用地出讓這一重點環節，推動了各級政府從“事后提要求”向“事先定標準”的關鍵程序轉變，不僅撬動了企業投資項目審批的全流程改革，也撬動了經濟體制的系統變革。

得益于良好的制度設計，“標準地”改革在較短時間內就取得了較為顯著的進展。2017年8月，“標準地”改革在德清縣率先試點并取得良好成效。2018年8月，“標準地”改革在全省全面推開，也很快落地開花。2018年，浙江省省級以上平臺共出讓工業項目“標準地”909宗、總面積51160.42畝，占省級以上平臺新批工業用地總宗數的79.39%、總面積的80.11%。從成效來看，“標準地”改革已經比較顯著地推動了行政效率變革，引導了各地區的產業質量變革，更通過降低政策不確定性，增加了穩市場、穩預期的制度保障，顯示了它在重塑政府與市場關系、推動政府治理現代化方面的巨大潛力。

政府轉變職能，企業減負降本

顧名思義，“標準地”是指“帶標準出讓”的土地，即地方政府在土地出讓前就已經明確出讓用地的固定資產投資強度、容積率、單位能耗標準、單位排放標準和畝產稅收等基本指標，由此引導企業集約利用土地，推動高質量、可持續的產業發展。表面上看，土地“帶標準出讓”是在對企業、市場提要求，但實踐中，“標準地”改革首先是對地方政府提要求，即地方政府應當順應市場化發展的客觀趨勢，不斷轉變職能和創新職能履行方式。

以方便企業辦事、提高行政效率為核心，“標準地”改革要求地方政府實現從重審批向優服務、強監管轉變。第一，地方政府需要提前完成區域能評、環評等相關區域評估工作，確保工業用地出讓前就能夠做到“標準透明”。

第二，它也意味著地方政府應當提前做好“三通一平”等基礎設施建設工作，保證施工現場在建設項目施工前達到水通、電通、道路通和場地平整等基本條件，確保“服務到位”。在實踐中，桐廬等地甚至做到了“九通一平一圍墻”。

第三，“標準地”改革還要求地方政府積極探索創新跨部門聯合審批等整體性政府治理方式，以減材料、簡環節為核心優化企業辦事程序，實現“審批加速”。

第四，“標準地”改革更意味著地方政府需要以“監管有力”推動企業“承諾先行”。在改革中，“承諾制”是與“標準地”相伴相隨的重要舉措。不過，“標準地”改革中的承諾制主要不是指審批流程中的材料容缺受理，而是指對于那些可以通過事中事后監管糾正不符合審批條件的企業行為，不會產生嚴重后果的審批事項，地方政府可以采用“政府告知標準、企業承諾達標”的做法。顯然，這一做法要求地方政府具備在項目施工后實施有效監管、規范并糾正企業行為的履職能力。

總的來說，“標準地”改革并非簡單的土地出讓方式調整，而是企業投資項目落地、審批與運行的全生命周期管理創新。它要求政府職能轉變到位、服務監管有方，是涉及到政府職能轉變與管理創新的一連串事件。

政府有為，企業才能有利。“標準地”改革顯著提高了企業投資項目的審批效率，推動實現了“最多一百天”。浙江省發展和改革委官方數據顯示，2018年浙江省“標準地”項目從備案賦碼到拿到施工許可證全流程的時間從改革前的平均192個自然日壓縮到了71個自然日。基于浙江省2018年1-11月省級以上平臺新建項目實際審批情況的分析也表明，“標準地+承諾制”下企業投資項目審批“最多一百天”的累計實現概率達到了90%，而一般供地方式下這一概率只有不到10%。誠然，不是所有的企業都追求審批“越快越好”，但政府行政能力、辦事效率的提升的確能夠推動企業的減負降本。這一減負降本包括可見、可測的區域能評、環評等辦事成本，更重要的則是隱性的財務成本和機會成本。一家倉儲類企業表示，倉儲用地每年每平米380元租金，67畝倉儲用地可以建造3萬平方米庫房，企業早投產一個月的租金收入可達95萬元。“標準地”改革審批提速四個月，相當于為企業增收了380萬元。

政府定標準，市場穩預期

行政效率提升是啟動“標準地”改革的抓手，但“標準地”改革絕不限于行政意義上的程序變革。它旨在以流程再造為抓手，提高土地等資源要素的配置效率，推動高質量的產業發展。不過，與傳統政府主導甚至直接干預的發展型政府相比，“標準地”改革更加重視發揮市場在資源配置中的決定性作用，它把政府與市場關系的根本調整作為激發經濟體內生發展動力的根本來源。相應的，我們不僅要重視“標準地”改革中政策性標準的內容和水平，更要關注這一標準的發布和使用方式。

土地帶標準出讓并非新現象，也并不必然是好現象。以往，一些地方政府存在人為設置土地出讓門檻導致不公平競爭的情形，也存在為落實畝均論英雄等要求，在土地出讓后隨意變更政策性要求的做法。為此，國土資源部明確要求“出讓人在招標拍賣掛牌出讓公告中不得設定影響公平、公正競爭的限制條件”（國土資源部第39號令）。在這一背景下，準確實踐“標準地”出讓方式，地方政府就要充分理解、把握從“事后提要求”向“事先定標準”的關鍵程序變化。第一，標準前置，即地方政府應當在啟動招商引資前就明確發布特定地塊出讓的政策性要求。這有助于企業提前了解政策，并根據經營生產的實際情況作出明智決策。第二，標準公開，即地方政府應面向市場公開發布通行的政策性標準，而不是面向某些特定企業設置有針對性的個性化指標。第三，標準穩定，即地方政府不能隨意變更土地出讓的政策性標準，而是要尊重契約、信守承諾，降低公共政策的不確定性。

抓住從“事后提要求”向“事先定標準”關鍵程序轉變，能夠較好推動招商引資模式創新，在微觀上有助于構建“清”“親”政商關系，在宏觀上能夠重構政府與市場關系。在“事后提要求”的模式下，地方政府仍然掌握了配置土地等稀缺要素資源的主導權，可以運用行政權力替代市場挑選合適的企業。從短期來看，這一做法使得地方政府可以抓經濟發展的主動權，但往往難以避免個別官員運用公共權力謀取私人利益的情形。在“事先定標準”的模式中，地方政府盡管失去了控制土地出讓過程的行政權力，但制度規范和市場機制一方面更有可能篩選出富有競爭力的優質企業，另一方面也能夠為企業家提供更加穩定的政策預期，使他們作出更加長遠的投資決策。總的來說，“標準地”改革的關鍵是制度建設，以長遠、穩定的制度理性，替代短期、易變的個人理性。

有趣的是，“標準地”改革的意圖是推動政府從服務特定企業向服務市場轉變，但這一改革卻很好轉化為了企業家的獲得感。調查顯示，參與“標準地”供地方式的企業家滿意度達到了95.88%。調查中，參與“標準地”供地方式的企業家也比其他企業家更傾向于認同“找市場不找市長”，更傾向于相信地方政府會恪守契約精神，不會隨意變更政策要求或回收土地。這表明，在政企關系中有“清”才能有“親”，而現代政府治理能力的提升，絕不在于政府掌握了多少直接干預市場、社會運行的行政權力，而在于政府能否建立高效、穩定的制度體系。這也正是“標準地”對于經濟社會長遠可持續發展的根本意義。

以2017年8月湖州市德清縣出讓第一塊“標準地”為標志，浙江省“標準地”改革正式啟動不過短短一年半。以2018年7月《浙江省人民政府辦公廳關于加快推進“標準地”改革的實施意見》出臺為標志，“標準地”改革在全省落地開花尚不足半年。如同所有新生事物一樣，“標準地”改革在向縱深推進的過程中還有不少問題有待解決。而求解這些問題，仍然要求各級政府堅持需求導向、結果導向的改革邏輯，堅持制度建設的基本思路，由此推動“標準地”改革不斷向縱深發展。